淺談規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的銜接

郭婉虹

（北京國寰環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司廣東分公司，廣東 廣州 510199）

規(guī)劃環(huán)境影響評價是指在規(guī)劃編制階段，對規(guī)劃實施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評價，并提高預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的過程，是《環(huán)境影響評價法》實施以來的一項重要環(huán)境管理制度。2020年3月1日，新《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ 130-2019）正式實施，對比原版本技術(shù)導(dǎo)則（HJ 130-2014），修訂后的規(guī)劃環(huán)評導(dǎo)則總綱主要增加了與區(qū)域“三線一單”工作的銜接，明確提出在規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中應(yīng)與區(qū)域的“三線一單”內(nèi)容和要求進(jìn)行銜接。

1 “三線一單”內(nèi)容概述

“三線一單”是指“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”。

2015年，中央全面深化改革委員會在會議中就明確提出要落實嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線的要求。2016年，原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于以改善環(huán)境質(zhì)量為核心加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理的通知》中提出“切實加強(qiáng)環(huán)境影響評價管理，落實‘生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單’約束”，首次正式提出“三線一單”[1]。2017年，原環(huán)境保護(hù)部將“構(gòu)建并嚴(yán)守三大紅線”列為重點工作之首，并多次強(qiáng)調(diào)，盡快組織編制“三線一單”，是貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，推動形成綠色發(fā)展和生活方式的重要舉措，同年審議并原則通過《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》，對各地區(qū)建立“三線一單”提供技術(shù)指導(dǎo)。2018年，中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中提出“省級黨委和政府加快確定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”，進(jìn)一步提出要求落實和制定“三線一單”[2]。

目前全國各省、自治區(qū)、直轄市均相應(yīng)開展了“三線一單”相關(guān)基礎(chǔ)工作，并取得積極進(jìn)展，不少地區(qū)的“三線一單”成果文本、圖集已編制完成，并開展數(shù)據(jù)平臺搭建工作。

2 規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的銜接要求

《關(guān)于規(guī)劃環(huán)境影響評價加強(qiáng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入的指導(dǎo)意見（試行）》提出“規(guī)劃環(huán)評應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)化空間開發(fā)布局、推進(jìn)區(qū)域（流域）環(huán)境質(zhì)量改善以及推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的作用，并在執(zhí)行相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)范的基礎(chǔ)上，將空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入作為評價成果的重要內(nèi)容”，明確規(guī)劃環(huán)評中應(yīng)將空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入作為重要的內(nèi)容，已初步提出規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”內(nèi)容的銜接要求[3]。

新《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則總綱》（HJ 130-2019）中則明確要求在規(guī)劃環(huán)評的各個階段、各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)與區(qū)域“三線一單”成果的銜接，強(qiáng)調(diào)了“三線一單”工作在規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評中的作用，進(jìn)一步對銜接提出要求。

3 規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”的銜接內(nèi)容

我國以地級為單元大尺度劃定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，并以劃分好的管控單元為單位，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。“三線一單”通過“三線”管控空間布局，用“一單”規(guī)范發(fā)展活動。“三線一單”面對的空間尺度相對于規(guī)劃環(huán)評更大，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求更為宏觀。對于具體的規(guī)劃區(qū)環(huán)評，通常是作為一個環(huán)境管控單元，首先規(guī)劃區(qū)的環(huán)境管控要求要與區(qū)域的空間管控要求相協(xié)調(diào)，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求要與區(qū)域的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求相符合，同時充分考慮規(guī)劃區(qū)自身的發(fā)展需求。

在規(guī)劃環(huán)評工作開展過程中，要收集區(qū)域的“三線一單”成果、土地利用規(guī)劃成果、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃成果、資源開發(fā)規(guī)劃成果以及開發(fā)利用現(xiàn)狀等基礎(chǔ)資料，結(jié)合規(guī)劃地塊及所在區(qū)域的實際情況，在規(guī)劃環(huán)評報告書各個章節(jié)中加強(qiáng)與“三線一單”成果的銜接，具體體現(xiàn)在：

（1）規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析章節(jié)，應(yīng)針對規(guī)劃設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等情況，加強(qiáng)與區(qū)域“三線一單”管控要求相符性的分析，明確識別并提出兩者之間是否存在有沖突或矛盾；

（2）環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價章節(jié)，應(yīng)結(jié)合區(qū)域環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的結(jié)果，對區(qū)域的資源利用情況、生態(tài)發(fā)展情況、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀等與區(qū)域“三線”管控要求的關(guān)系進(jìn)行重點分析，識別并明確提出規(guī)劃的實施在資源、生態(tài)和環(huán)境等方面的制約條件；

（3）環(huán)境目標(biāo)與評價指標(biāo)章節(jié)，在確定環(huán)境目標(biāo)時，應(yīng)結(jié)合規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析情況，銜接區(qū)域“三線一單”成果，合理設(shè)定各評價時段的具體環(huán)境目標(biāo)和要求；

（4）環(huán)境影響預(yù)測與評價章節(jié)，在水環(huán)境、大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、聲環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、環(huán)境敏感區(qū)等方面的影響預(yù)測與評價中，分析規(guī)劃實施后，引起的環(huán)境質(zhì)量變化能否滿足環(huán)境目標(biāo)要求以及相應(yīng)的管控要求，即加強(qiáng)分析規(guī)劃實施能否滿足環(huán)境質(zhì)量底線要求[4]；

（5）資源與環(huán)境承載力評估章節(jié)，主要分析規(guī)劃實施與區(qū)域資源利用上線的關(guān)系，分析規(guī)劃實施的支撐性資源（水資源、土地資源、能源等）消耗和規(guī)劃實施主要環(huán)境要素（水、氣等）污染物允許排放量，結(jié)合區(qū)域的實際情況，評估區(qū)域資源與環(huán)境容量是否能夠承載規(guī)劃的發(fā)展需求；

（6）規(guī)劃方案綜合論證和優(yōu)化調(diào)整建議章節(jié)，應(yīng)在區(qū)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)以及“三線一單”要求的基礎(chǔ)上，并針對不同類型和不同層級規(guī)劃的環(huán)境影響特點，突出重點論證規(guī)劃方案在發(fā)展目標(biāo)、定位、規(guī)模、用地、布局、建設(shè)時序等各方面的環(huán)境合理性，并根據(jù)論證結(jié)果，對規(guī)劃內(nèi)容提出明確的、具有可操作性的優(yōu)化調(diào)整建議，特別是在出現(xiàn)規(guī)劃方案與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和“三線一單”成果有沖突的情形時，更應(yīng)針對沖突的內(nèi)容，提出合理可行的優(yōu)化調(diào)整建議，并分析優(yōu)化調(diào)整后的規(guī)劃方案在資源、生態(tài)和環(huán)境方面的合理性；

（7）環(huán)境影響減緩對策和措施章節(jié)，針對規(guī)劃方案的評價結(jié)果，提出相應(yīng)的管控措施和要求，對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，則需從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控、資源開發(fā)利用等各方面，以列清單的方式提出生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求。

4 規(guī)劃環(huán)評與“三線一單”銜接存在的問題及建議

隨著各地區(qū)“三線一單”成果的落實與發(fā)布，規(guī)劃環(huán)評在實施過程與區(qū)域“三線一單”成果銜接也不斷強(qiáng)化。但目前在實際的規(guī)劃環(huán)評工作開展過程中，與區(qū)域“三線一單”銜接時仍存在一定的問題和難點。具體主要體現(xiàn)在與“生態(tài)保護(hù)紅線”銜接上，包括：

（1）生態(tài)保護(hù)紅線矢量文件獲取有一定難度。各地區(qū)政府平臺發(fā)布的“三線一單”成果大多為位圖文件，且一般是以省或市為單元的大尺度位圖，不便用于規(guī)劃環(huán)評中與規(guī)劃區(qū)進(jìn)行疊圖分析。而矢量文件的獲取，通常需要征求相關(guān)職能部門的同意，從規(guī)劃單位申請到取得矢量文件往往需要一定的時間，而有時候并不能完全獲得相應(yīng)的矢量文件，相關(guān)職能部門會協(xié)助對規(guī)劃區(qū)與區(qū)域生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行疊圖分析，并提供疊圖后的結(jié)果，但這種情況下，在出現(xiàn)規(guī)劃范圍或規(guī)劃布局調(diào)整時，往往需要再次申請進(jìn)行協(xié)助疊圖分析，造成一定的工作不便。

（2）對于生態(tài)保護(hù)紅線，可能存在多個版本共存的情況。從區(qū)域的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、區(qū)域的“三線一單”成果，到區(qū)域的國土空間規(guī)劃“一張圖”，由于規(guī)劃時間和規(guī)劃主管部門的差異，生態(tài)保護(hù)紅線的范圍也存在一定的差異。在實際規(guī)劃環(huán)評工作中，也出現(xiàn)了對于同個規(guī)劃區(qū)，在不同的區(qū)域現(xiàn)行規(guī)劃中，是否涉及生態(tài)保護(hù)紅線也有不一定的結(jié)論[5]。

針對目前存在的問題和難點，提出的建議如下：

（1）穩(wěn)步推進(jìn)“三線一單”成果共享平臺建設(shè)。根據(jù)《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案》：規(guī)范集成“三線一單”成果，建設(shè)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。目前，部分地市已建成相應(yīng)的“三線一單”智檢服務(wù)平臺，多數(shù)地市仍在不斷探索過程中。建議穩(wěn)步推進(jìn)“三線一單”成果共享平臺建設(shè)，開放數(shù)據(jù)共享，以提供相關(guān)規(guī)劃單位、建設(shè)單位、咨詢機(jī)構(gòu)等對規(guī)劃項目進(jìn)行預(yù)判，明確規(guī)劃區(qū)域或建設(shè)區(qū)域與相關(guān)保護(hù)紅線和管控區(qū)的位置關(guān)系，合理選址選線，避讓“紅線”[6]。

（2）生態(tài)環(huán)境主管部門和自然資源主管部門應(yīng)積極收集并上報相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共用共享，并加強(qiáng)溝通，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)工作，確保基礎(chǔ)性研究結(jié)論保持一致，統(tǒng)籌控制紅線與國土空間布局的相銜接。

5 結(jié)論

區(qū)域“三線一單”是通過“三線”管控空間布局，通過“一單”規(guī)范發(fā)展活動。對于具體的規(guī)劃區(qū)，是作為一個環(huán)境管控單元，在規(guī)劃環(huán)評過程中，要在各個階段各個環(huán)節(jié)與區(qū)域“三線一單”成果合理銜接，明確分析規(guī)劃方案與區(qū)域的資源利用上線、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線等空間管控要求是否相協(xié)調(diào)，與區(qū)域的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入是否相符合，并根據(jù)分析結(jié)論提出合理可行的優(yōu)化調(diào)整建議，以及規(guī)劃區(qū)的環(huán)境管控要求。