農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府職能

張慶軍

（邯鄲市牧漁生物科技中心 河北，邯鄲 056000）

1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

根據(jù)河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展情況為中心，就2017 年至今的農(nóng)村土地承包發(fā)展現(xiàn)狀展開研究。2017年河北省農(nóng)村土地承包地塊外業(yè)調(diào)查信息統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，二次公示無異議土地面積達(dá)到8531.1萬畝，是河北省應(yīng)確權(quán)耕地總面積的99.5%。不僅如此，土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿占應(yīng)建總數(shù)的95.3%，完善土地承包合同率達(dá)96.2%，從這些數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記任務(wù)完成非常理想。河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記頒證等工作內(nèi)容從2013 年開始至今，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)處理效率明顯提高。最初以平鄉(xiāng)縣為主要試點(diǎn)單位，以節(jié)固鄉(xiāng)為中心積極展開整鄉(xiāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，試點(diǎn)數(shù)量迅速增加，至2014年將試點(diǎn)范圍明顯擴(kuò)大，占河北省耕地面積15%。2015 年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)行更加成熟，已經(jīng)從局部試點(diǎn)擴(kuò)大到河北省全省范圍。2016年河北省成為全國第三批整省參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的全面開展奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政府管理指導(dǎo)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記工作開展中，河北省政府就流轉(zhuǎn)登記工作積極組織保障與管理隊(duì)伍，提供充足的經(jīng)費(fèi)支持，組建專業(yè)指導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，提出更多詳細(xì)的政策方針予以指導(dǎo)，確保每個操作環(huán)節(jié)均順利完成。不僅如此，積極采取約談問責(zé)制度，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作順利開展制定監(jiān)督考核機(jī)制，增加定期通報(bào)環(huán)節(jié)，加大對職責(zé)履行的督促[1]。

1.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)開展成效

據(jù)河北省農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，河北省2019 年底土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3801.8 萬畝，是家庭承包耕地總面積的35.4%，相較2017 年增長3.1 個百分點(diǎn)。農(nóng)村提低承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營發(fā)展單位與創(chuàng)新經(jīng)營發(fā)展模式，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位。截止2019 年底，河北省家庭農(nóng)場在工商部門等級注冊數(shù)量達(dá)到35157家，農(nóng)民合作社數(shù)量增加至125950 家?？茖W(xué)協(xié)調(diào)農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)之間的關(guān)系，加大農(nóng)村資源激活力度，對確權(quán)等級成果的實(shí)際應(yīng)用進(jìn)一步拓展。提高對農(nóng)村土地“三權(quán)”分置有效實(shí)現(xiàn)的重視，完善土地股份合作運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入明顯增加。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展不足剖析

2.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識不到位

政府職能對推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展具有重要意義，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策為方向，政府加大執(zhí)行力度。但是任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行，充分了解與認(rèn)識都是必要前提。必須認(rèn)識到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性，從科學(xué)性、規(guī)劃性、必要性等角度進(jìn)一步學(xué)習(xí)，這樣才能確保政策執(zhí)行科學(xué)到位[2]。當(dāng)前政府職能在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)揮，存在認(rèn)識不到位的問題，導(dǎo)致整體發(fā)展速度受到影響。認(rèn)識不到位包括農(nóng)民與政府兩方面，其一因?yàn)檎畬@方面宣傳工作不到位，導(dǎo)致農(nóng)民對這方面地了解與認(rèn)識不足，其二政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)學(xué)習(xí)不及時、透徹，很多理解缺乏深度，進(jìn)而影響到引導(dǎo)與推動職能發(fā)揮[3]。

2.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政府執(zhí)行力度不夠

政府職能地發(fā)揮需要執(zhí)行力度的支持，但是結(jié)合當(dāng)前農(nóng)奴才能土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)政府不僅沒有發(fā)揮出監(jiān)督指導(dǎo)作用，同時沒有有效統(tǒng)一農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理模式，導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中頻繁出現(xiàn)交易不規(guī)范的現(xiàn)象。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展來看，政府執(zhí)行力度不夠是重要原因。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在交易方式不規(guī)范的情況，具體表現(xiàn)為口頭協(xié)議、書面合同不規(guī)范、私下交易頻繁等，這些都不受到法律規(guī)范的保護(hù)，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)糾紛或者其他問題，不能提供有效地處理依據(jù)。雖然部分土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及時簽署了合同，但是因?yàn)楹贤狈σ?guī)范性，內(nèi)容不全面等，沒有樹立好其中的權(quán)、利關(guān)系，導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)一系列問題。

2.3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府服務(wù)不全面

對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施來講，政府職能方面的問題還體現(xiàn)在服務(wù)不全面方面。政府職能主要包括四個方面，其一為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)；其二為公共服務(wù)；其三為社會管理；其四為市場監(jiān)管。隨著社會發(fā)展需要的變化，政府職能逐漸朝著社會管理、公共服務(wù)方面轉(zhuǎn)變。在這種發(fā)展背景下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施需要政府職能的協(xié)調(diào)與支持，充分發(fā)揮出政府的服務(wù)職能。但是政府服務(wù)職能實(shí)際履行中，在很多農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)“不作為”情況，服務(wù)職能沒有切實(shí)發(fā)揮。沒有為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造可行性條件與平臺，加上對這方面認(rèn)識缺失，限制了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的開展。

3 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中政府職能地發(fā)揮

3.1 加大對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的學(xué)習(xí)與實(shí)施力度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施中，政府職能地發(fā)揮要求必須加大對這方面的學(xué)習(xí)力度，認(rèn)識到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)施，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展格局調(diào)整，資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，科學(xué)協(xié)調(diào)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營方式，以此達(dá)到推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目的[4]。作為農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展與進(jìn)步的增長點(diǎn)。政府必須端正指導(dǎo)態(tài)度，從認(rèn)識上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造有利的思想與環(huán)境條件。政府提高認(rèn)識基礎(chǔ)上，還要加大對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳力度，幫助農(nóng)村對其有更深入地認(rèn)識。培訓(xùn)與宣傳工作的開展，政府認(rèn)識到此項(xiàng)工作的重要意義，貫徹落實(shí)國家提出的相關(guān)政策，制定統(tǒng)籌規(guī)劃管理措施，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 政府準(zhǔn)確對“三權(quán)”權(quán)能進(jìn)行把握與統(tǒng)籌

“三權(quán)”主要包括農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)。政府職能的發(fā)揮，“三權(quán)”是關(guān)鍵內(nèi)容。確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)村土地集體所有權(quán)得到

切實(shí)落實(shí)，為其提供更多保障，改善所有權(quán)虛置的情況。從發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督與收回等方面著手，保障農(nóng)民集體土地占有權(quán)利。完善相關(guān)法律，履行政府監(jiān)督權(quán)力，及時改善拋荒、土地非法占用與損毀等情況，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須征求農(nóng)民統(tǒng)一，并及時進(jìn)行書面?zhèn)浒?。進(jìn)一步完善集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，禁止農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)個別人私下授受或者以權(quán)謀私的行為。農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)，政府及時將承包權(quán)主體體現(xiàn)出來，明確農(nóng)民家庭的承包地位，及時保障農(nóng)戶在土地承包方面的依法占有與使用等權(quán)益。流轉(zhuǎn)靜音器官過程中，農(nóng)民家庭均具有土地承包權(quán)，這是任何流轉(zhuǎn)都不能取代的。若農(nóng)民主觀意愿流轉(zhuǎn)，政府方面不能強(qiáng)迫其改變意愿或者限制流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營權(quán)的保障，關(guān)鍵點(diǎn)在于“放活”，加大對經(jīng)營主體獲得的經(jīng)營權(quán)保護(hù)力度，經(jīng)營預(yù)期穩(wěn)定保障基礎(chǔ)上，鼓勵更多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體加入其中，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營范圍，增加更多農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶。此外，還要開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資低壓等業(yè)務(wù)，為其給予更多經(jīng)營方便。

3.3 提高政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保護(hù)重視

其一，政府職能中包括對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作開展的組織領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作期間，就組織領(lǐng)導(dǎo)方面制定具體落實(shí)規(guī)劃，將組織領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)層層分解，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保障條件，保障所有組織領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)均得到有效落實(shí)。以分級負(fù)責(zé)為基礎(chǔ)，明確縣、鄉(xiāng)在其中的管理職責(zé)，嚴(yán)格遵循政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門之間密切協(xié)作，鼓勵群眾積極參與。

其二，政府監(jiān)督指導(dǎo)職能的發(fā)揮，主要針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中弄虛作假情況，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，威脅經(jīng)營主體權(quán)益等行為制定完善的監(jiān)督指導(dǎo)方案。加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)試點(diǎn)示范指導(dǎo)工作，積極解決經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，堅(jiān)持以問題作為監(jiān)督導(dǎo)向，科學(xué)調(diào)整農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范。

4 結(jié)束語

綜上所述，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府職能作為保障經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)順利完成的基礎(chǔ)，政府必須加深對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，端正自身引導(dǎo)與監(jiān)督態(tài)度，完善監(jiān)督管理規(guī)范，如此才能保障政府職能的有效發(fā)揮，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作有效落實(shí)。