國(guó)家能力視角下農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理困境及出路

孫樹(shù)剛

（山東省臨沂市羅莊區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，山東臨沂 276017）

近年來(lái)，我國(guó)食品藥品領(lǐng)域頻繁發(fā)生安全事件，引發(fā)國(guó)家和政府部門的高度關(guān)注。作為信息高度不對(duì)稱的行業(yè)，食品藥品安全的監(jiān)督和管理存在一定難度。特別是部分經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村地區(qū)，存在用藥不規(guī)范、藥品流通問(wèn)題等，增加了藥品行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，為人們的身體健康帶來(lái)極大的負(fù)面影響。為進(jìn)一步體現(xiàn)國(guó)家意志，提升國(guó)家監(jiān)管調(diào)控能力，需要積極探索農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理出路，為農(nóng)村地區(qū)食品藥品行業(yè)的規(guī)范化發(fā)展提供保障。

1 國(guó)家能力視角下農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理的價(jià)值所在

在我國(guó)國(guó)力不斷增強(qiáng)的背景下，國(guó)家能力逐漸成為社會(huì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域熱議的話題。從社會(huì)學(xué)角度而言，國(guó)家能力就是國(guó)家制定和實(shí)施政策和執(zhí)法的能力，與國(guó)家權(quán)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、國(guó)家意志有著密切的關(guān)聯(lián)。而管理學(xué)相關(guān)理論表示國(guó)家能力是國(guó)家和社會(huì)組織爭(zhēng)奪資源和支配資源的能力。雖然不同學(xué)者對(duì)國(guó)家能力存在差異化認(rèn)知，但是國(guó)家能力始終離不開(kāi)中央政府和地方政府的能力，而能力的實(shí)施則是確保食品和藥品安全的關(guān)鍵手段，食品和藥品的監(jiān)督管理一直以來(lái)都是國(guó)家意志的體現(xiàn)。目前在實(shí)施管理工作實(shí)踐的過(guò)程中，往往存在影響意志表達(dá)的因素，使意志表達(dá)出現(xiàn)落空的情況。特別是對(duì)于農(nóng)村發(fā)展滯后的地區(qū)而言，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略下，解決農(nóng)村地區(qū)食品和藥品安全，保障人們的自身利益，推動(dòng)食品和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意圖，體現(xiàn)國(guó)家能力的關(guān)鍵一環(huán)。

2 國(guó)家能力視角下農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理困境

2.1 農(nóng)村餐飲業(yè)和藥品經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善

在餐飲業(yè)方面，農(nóng)村地區(qū)餐飲服務(wù)業(yè)大多為小型餐館和飯店組成，場(chǎng)館占地面積小，整體布局過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于菜品的清洗和消毒不到位，各類關(guān)于食品安全的配置達(dá)不到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。而餐飲從業(yè)人員大多為農(nóng)村勞動(dòng)力，知識(shí)水平和受教育程度低，對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)過(guò)于片面。缺少系統(tǒng)的培訓(xùn)，使餐飲從業(yè)人員不具備食品安全的法律常識(shí)，為農(nóng)村食品安全帶來(lái)眾多的隱患，也為食品監(jiān)督管理帶來(lái)較大的困難。而在藥品行業(yè)中，農(nóng)村衛(wèi)生所和衛(wèi)生室是藥品監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。大多數(shù)農(nóng)村衛(wèi)生所由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村屯自主經(jīng)營(yíng)，在藥品購(gòu)入和銷售等方面，還存在不規(guī)范的現(xiàn)象。表現(xiàn)在農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)個(gè)別為個(gè)體商戶，存在違法經(jīng)營(yíng)的行為。部分發(fā)展落后的村落對(duì)藥品有一定的需求，而醫(yī)療建設(shè)不完善，只能通過(guò)個(gè)體經(jīng)營(yíng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)購(gòu)買藥品。在市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，因缺少法律依據(jù)而難以立案查處，使藥品銷售亂象難以在短時(shí)間內(nèi)得到治理。

2.2 農(nóng)村藥品流通規(guī)則不健全，藥品質(zhì)量得不到保障

現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)藥品流通等活動(dòng)還沒(méi)有具體的法律依據(jù)進(jìn)行約束。部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)鉆法律的空檔，進(jìn)行非法或違規(guī)的藥品流通，不但使藥品質(zhì)量難以得到保障，還擾亂藥品市場(chǎng)的秩序。為促進(jìn)藥品的宣傳和推廣，大多數(shù)大型藥品企業(yè)會(huì)在地級(jí)市和縣城設(shè)置辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行藥品推廣。然而，對(duì)于這些組織目前還沒(méi)有建立起完善的監(jiān)管機(jī)制，部分機(jī)構(gòu)在進(jìn)行藥品宣傳時(shí)會(huì)采用夸大的宣傳語(yǔ)言，甚至發(fā)布虛假信息，導(dǎo)致大眾對(duì)藥品的認(rèn)識(shí)出現(xiàn)偏差，一定程度上影響人們的身體健康與安全。部分企業(yè)在農(nóng)村等地區(qū)構(gòu)建藥品倉(cāng)儲(chǔ)地，以此來(lái)減少藥品儲(chǔ)存的成本。大量藥品的堆積會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)流通的藥品數(shù)量減少，嚴(yán)重出現(xiàn)供不應(yīng)求的現(xiàn)象，從而出現(xiàn)市場(chǎng)秩序的混亂。部分產(chǎn)品在農(nóng)村市場(chǎng)中的夸大化宣傳還為假冒偽劣商品的銷售提供可乘之機(jī)，使農(nóng)村地區(qū)銷售的醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)法保障。

2.3 監(jiān)督管理力度不足，農(nóng)村群眾自我保護(hù)力弱

在當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)藥品市場(chǎng)中存在藥品監(jiān)督力度不足的情況。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。①藥品監(jiān)管主體職能存在交叉，針對(duì)藥品監(jiān)管，我國(guó)存在多部門管理的漏洞。上級(jí)藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)管理藥品生產(chǎn)、研發(fā)，物價(jià)部門對(duì)藥品價(jià)格進(jìn)行把控，市場(chǎng)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)藥品的流通、銷售、經(jīng)營(yíng)和使用，這些部門在職能上都具有管理的權(quán)力。一旦發(fā)生問(wèn)題時(shí)，各部門之間易相互推諉，使問(wèn)題難以得到及時(shí)解決，且難以追責(zé)，使藥品監(jiān)管的效率和工作水平達(dá)不到相關(guān)的要求[1]。②食品藥品監(jiān)督管理制度不健全。雖然在國(guó)家能力不斷發(fā)展的背景下，針對(duì)食品和藥品我國(guó)出臺(tái)了一系列的法律規(guī)定，但相關(guān)的體系內(nèi)容還沒(méi)有建立成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的整體，法律內(nèi)容和規(guī)定具有重疊性，使監(jiān)督管理工作的實(shí)施受到了一定影響。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前日益突出的食品藥品安全問(wèn)題，我國(guó)相關(guān)的法律內(nèi)容沒(méi)有及時(shí)更新，部分條款已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的監(jiān)管工作要求，特別是自由裁量權(quán)的濫用，使法律公平公正性受損，因此，農(nóng)村食品和藥品的監(jiān)督管理工作仍需要進(jìn)一步完善。

3 國(guó)家能力背景下農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理出路

3.1 切實(shí)加強(qiáng)縣區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門食品藥品監(jiān)督管理能力的建設(shè)，提高食品藥品監(jiān)督管理水平

在國(guó)家能力背景下，做好農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理工作。①需要上級(jí)藥品監(jiān)督管理部門與市場(chǎng)監(jiān)督管理部門正確處理好條塊關(guān)系，積極成立有政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的食品藥品監(jiān)督管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)各項(xiàng)食品藥品管理工作的開(kāi)展提供指導(dǎo)意見(jiàn)與思路，并由有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成領(lǐng)導(dǎo)小組，定期召開(kāi)食品藥品監(jiān)督管理工作方面的會(huì)議，一同研究食品藥品監(jiān)管工作。在利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，搭建信息化交流互動(dòng)平臺(tái)，利用平臺(tái)共享信息資源的同時(shí)，加強(qiáng)與有關(guān)部門間的溝通交流，以此來(lái)獲得多部門間的支持與保障，避免市場(chǎng)監(jiān)督管理部門呈現(xiàn)出“孤軍奮戰(zhàn)”的局面[2]。②應(yīng)本著“精干高效，對(duì)內(nèi)分工，對(duì)外集中”的管理原則，根據(jù)食品藥品監(jiān)督管理工作內(nèi)容、特點(diǎn)及目標(biāo)，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行合理分工，實(shí)行輪崗制。并通過(guò)設(shè)置責(zé)任追究制，對(duì)造成工作失誤的原因、部門及個(gè)人追究和嚴(yán)懲，以提高工作人員的重視程度，形成約束機(jī)制，使之能夠自覺(jué)約束自己的工作行為與態(tài)度。③在信息化建設(shè)背景下，需要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息管理力度。可通過(guò)將每個(gè)涉及食品與藥品的單位資料輸入網(wǎng)絡(luò)檔案庫(kù)中，建立基礎(chǔ)性資料。也可對(duì)縣區(qū)局的財(cái)務(wù)、卡（證）、文書等進(jìn)行數(shù)據(jù)化管理，對(duì)于提高食品藥品監(jiān)督管理工作成效與技術(shù)水平具有重要作用。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)督管理人員專業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，打造一支優(yōu)秀監(jiān)督管理團(tuán)隊(duì)

人員作為落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門工作、保證管理工作質(zhì)量與成效、踐行一切工作部署的重要實(shí)施者與組織者，其自身所具備的專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力、技能水平與職業(yè)素養(yǎng)的高低，將會(huì)在一定程度上影響著農(nóng)村藥品食品監(jiān)督管理成效。尤其是作為國(guó)家能力的重要組成部分，人才能力的高低是決定社會(huì)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素，所以對(duì)于人才能力的提升，需給予一定的重視[3]。因此，在國(guó)家能力視角下創(chuàng)新農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理工作形式，必須要注重建立一支高素質(zhì)、高技能、高知識(shí)型的農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理隊(duì)伍，加強(qiáng)現(xiàn)有人才隊(duì)伍的專業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)。通過(guò)培訓(xùn)保證一線監(jiān)督管理人員自身所具備的知識(shí)儲(chǔ)備、技能掌握和職業(yè)素養(yǎng)等獲得與時(shí)俱進(jìn)的更新和完善，保證食品藥品監(jiān)督管理工作緊跟時(shí)代發(fā)展腳步。①有關(guān)部門應(yīng)注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府中招募一級(jí)食品藥品監(jiān)督管理人員，有利于提高政府部門對(duì)食品藥品監(jiān)督管理工作的重視與支持，便于開(kāi)展各方面協(xié)調(diào)工作。村一級(jí)食品藥品監(jiān)督管理信息員則可在村委會(huì)干部中產(chǎn)生，對(duì)于搞好農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理工作能產(chǎn)生積極的影響力。②應(yīng)針對(duì)現(xiàn)有的食品藥品監(jiān)督管理人才隊(duì)伍，定期開(kāi)放協(xié)助規(guī)范市場(chǎng)、管理村級(jí)食品藥品監(jiān)督管理信息員和提供違法信息等工作。并通過(guò)定期組織開(kāi)展專業(yè)化、前瞻性、創(chuàng)新型的培訓(xùn)活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人才隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)與技術(shù)指導(dǎo)。③再通過(guò)定期考核鄉(xiāng)級(jí)協(xié)查員與村級(jí)信息員的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)，切實(shí)保障食品藥品監(jiān)督管理成效，保障國(guó)家能力穩(wěn)步提升。

3.3 利用多種途徑加大對(duì)農(nóng)村群眾宣傳教育力度，切實(shí)提高農(nóng)村群眾維權(quán)意識(shí)

利用多途徑加大對(duì)農(nóng)村的宣傳教育力度，形成長(zhǎng)期有效的宣傳教育先行工作機(jī)制，對(duì)于切實(shí)提高農(nóng)村群眾維權(quán)意識(shí)具有重要作用。①全面開(kāi)展農(nóng)村食品藥品安全入村入戶宣傳行動(dòng)，利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段，建立健全覆蓋農(nóng)村的食品藥品違法行為舉報(bào)投訴受理網(wǎng)絡(luò)，完善違法舉報(bào)行為獎(jiǎng)勵(lì)、鼓勵(lì)及政策支持等制度。利用多種有效措施，激發(fā)農(nóng)村群眾維權(quán)意識(shí)，有利于有關(guān)部門依靠社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)農(nóng)村食品藥品安全實(shí)施社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)一步發(fā)揮群眾監(jiān)督力量，穩(wěn)步提升國(guó)家能力[4]。②還應(yīng)當(dāng)定期組織開(kāi)展食品藥品宣傳教育活動(dòng)，進(jìn)入農(nóng)村集市、村鎮(zhèn)，采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式，向群眾宣傳假冒偽劣藥品及盜版、過(guò)期食品等識(shí)別常識(shí)、用藥知識(shí)與規(guī)范、食品保質(zhì)期查詢等方法。此外，通過(guò)設(shè)立舉報(bào)店、免費(fèi)舉報(bào)電話等，鼓勵(lì)廣大農(nóng)村群眾運(yùn)用法律的武器維護(hù)個(gè)人合法權(quán)益。

3.4 發(fā)揮政府部門職能效用完善相應(yīng)的法律體系，依法推進(jìn)行政管理體制改革

在國(guó)家能力背景下，推動(dòng)我國(guó)食品藥品監(jiān)督管理創(chuàng)新，必須要充分發(fā)揮政府部門職能效用，鼓勵(lì)政府部門根據(jù)農(nóng)村當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，及食品藥品監(jiān)督管理工作實(shí)效，積極出臺(tái)相應(yīng)法律法規(guī)，完善法律體系。利用行之有效的法律法規(guī)，推進(jìn)農(nóng)村食品藥品監(jiān)督行政管理體制改革，以此來(lái)不斷提高農(nóng)村食品藥品監(jiān)督管理成效，解決農(nóng)村地區(qū)食品藥品監(jiān)督管理方面存在的法律盲點(diǎn)。①應(yīng)積極改革政府部門的考核方式，加強(qiáng)各種監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，有效避免地方政府的地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)食品藥品監(jiān)督管理的公平、公正、公開(kāi)、透明[5]。為進(jìn)一步解決食品藥品市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，政府部門應(yīng)充分體現(xiàn)自身職能效用，根據(jù)食品藥品監(jiān)督管理部門實(shí)際情況，積極實(shí)行中央垂直管理，可以在很大程度上保證食品藥品監(jiān)管工作的獨(dú)立性，使之隸屬于中央管理，可有效減少地方政府對(duì)正常監(jiān)督管理活動(dòng)的干涉，加大對(duì)此方面的行政保護(hù)。②應(yīng)建立一套完整統(tǒng)一的法律法規(guī)體系，將所有食品藥品監(jiān)督管理行為納入到法律框架中，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村食品藥品監(jiān)管工作的監(jiān)督與保障力度，有效彌補(bǔ)監(jiān)管工作中存在的法律盲點(diǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)存在的食品和藥品安全的問(wèn)題，以更加廣闊的視角，立足于國(guó)家能力的角度來(lái)進(jìn)行宏觀分析，找到農(nóng)村食品藥品監(jiān)管上的困境，促進(jìn)國(guó)家意志表達(dá)，凸顯我國(guó)的管理能力。受到社會(huì)環(huán)境的影響，農(nóng)村地區(qū)食品藥品銷售主體缺少安全管理的意識(shí)，并存在基礎(chǔ)建設(shè)上的不足之處，使食品藥品仍存在眾多的安全隱患。應(yīng)探索高效的監(jiān)督管理模式，并發(fā)揮政府部門的職能，有序落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管措施，最大限度地保障人們的健康，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)食品和藥品行業(yè)的發(fā)展。