學校集中用餐“外包”新模式下食品安全監(jiān)管與探索
——以泉州市學校集中用餐情況為例

賴禮碧

（福建省泉州市市場監(jiān)管綜合執(zhí)法支隊，福建泉州 362000）

學校食堂及集體用餐存在加工制作量大、就餐人數(shù)多、就餐時間集中、就餐人群敏感等特點[1]，一旦供餐食品的安全出現(xiàn)問題，可能出現(xiàn)食品安全事件，將造成嚴重的社會影響。當前，學校師生用餐由學校食堂供餐和配送單位供餐兩種方式，近年來，學校師生集中用餐“外包”模式成為學校集中用餐的新方式，其供餐的食品是否安全，關(guān)系到學校師生的身心健康，外包新模式下學校集中用餐食品安全備受社會廣泛關(guān)注。

1 泉州市學校集中用餐“外包”新模式下食品安全現(xiàn)狀

1.1 泉州市學校集中用餐“外包”新模式發(fā)展情況。

泉州市目前共有2 629 所學校、約82.02 萬名師生在校集中用餐，學校食堂直接供餐的學校2 376所，占90.37%，采取集體用餐配送單位供餐的學校253 所，占9.63%；泉州市現(xiàn)有集體用餐配送單位48 家，其中為學校師生供餐的配送單位39 家，每日的供餐數(shù)量達到14.32 萬份，占在校用餐數(shù)量的17.46%。考慮到隨著國家“雙減”政策深入實施，以及延時課堂服務(wù)的深入開展，學校相應(yīng)配套開展服務(wù)午托、晚托的集中供餐將相應(yīng)增加，集中供餐的“外包”也會增加，將成為學校集中供餐的重要組成部分。

1.2 泉州應(yīng)對新模式采取的監(jiān)管新方法。

①把學校集中用餐的供餐單位作為高風險的食品經(jīng)營企業(yè)嚴加監(jiān)管，監(jiān)管部門結(jié)合日常巡查、監(jiān)督檢查、“雙隨機”抽查、監(jiān)督抽檢及引導(dǎo)教育部門參與檢查等方式，加強對涉及學校集中用餐的學校食堂及集體用餐配送單位的監(jiān)督管理。②推行“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”強化食品加工環(huán)節(jié)監(jiān)管，實行“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”的學校食堂2 067 家，占學校食堂總數(shù)的87%，集體用餐配送單位均通過HACCP 或ISO22000 食品安全管理體系認證，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+明廚亮灶”率達到100%。近年來，通過市場監(jiān)管部門持續(xù)加強監(jiān)管，輔以必要的行政指導(dǎo)、教育引導(dǎo)后，學校集中用餐供餐單位軟件硬件水平得到明顯提升，操作規(guī)范基本符合要求，從業(yè)人員及管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)明顯提高，學校集中用餐供餐單位的自律規(guī)范提升，泉州市未出現(xiàn)學校集中用餐環(huán)節(jié)的食品安全事件，逐步形成學校集中用餐食品安全的良好格局。

2 影響學校集中用餐供餐單位食品安全的主要因素

2.1 監(jiān)管的“面”與“能”矛盾。

集中用餐“外包”新模式意味監(jiān)管范圍的擴大，監(jiān)管對象由原來單純的學校擴大到學校食堂承包商和學校集中用餐的社會供應(yīng)商，監(jiān)管鏈條也相應(yīng)增加了用餐的配送環(huán)節(jié)。學校招標購買服務(wù)方式，使參與學校集中供餐的市場主體流動性更大，客觀上增加了監(jiān)管的難度，要求監(jiān)管的能級要相應(yīng)提升?，F(xiàn)實監(jiān)管中，執(zhí)法隊伍存在不專業(yè)、人數(shù)少等問題，導(dǎo)致監(jiān)管能力不能適應(yīng)當前發(fā)展的新需要。隨著機構(gòu)改革職能劃轉(zhuǎn)后，現(xiàn)有食品執(zhí)法人員大部分來自非食品藥品專業(yè)的執(zhí)法人員，缺乏食品安全監(jiān)管的專業(yè)知識，執(zhí)法的理念、態(tài)度和能力均明顯欠缺。同時，執(zhí)法人員配比嚴重不足，如泉州市A 區(qū)市場監(jiān)管局機構(gòu)改革后，某區(qū)市場監(jiān)管局現(xiàn)有行政事業(yè)在編人員79 人，下設(shè)7 個市場監(jiān)管所，每個所配備3～5 人不等，與承擔的執(zhí)法監(jiān)管任務(wù)數(shù)嚴重不符，執(zhí)法任務(wù)繁重與執(zhí)法人員少的矛盾問題十分突出。例如，截至2020 年12 月31 日某區(qū)轄區(qū)內(nèi)已登記的經(jīng)營實體80 545 戶，與2019 年同期相比增加了16 557 戶；處理各類投訴舉報件5 603 件，與2019 年同期相比增加了1 786 件；查辦各類違法違規(guī)案件205 件，與2019 年同期相比增加了62 件；但是執(zhí)法力量沒有得到有效加強，雖然執(zhí)法人員超負荷工作，但是執(zhí)法的覆蓋面和強度尚需提高，在食品安全監(jiān)管特別是學校集中用餐供餐單位的監(jiān)管力度明顯不夠。

2.2 學校的“放”與“退”誤區(qū)。

學校集中用餐外包后，學校對供餐單位放手不管，只當“甩手掌柜”，認為食品安全是承包單位、供餐單位的責任，忽視自身的“第一責任”，學校的監(jiān)管力量基本退出，從而導(dǎo)致對其食品安全的監(jiān)督管理力量整體削弱。例如，在檢查某學校食堂時，學校負責人認為該學校食堂已經(jīng)承包給第三方餐飲公司經(jīng)營，其經(jīng)營行為及責任應(yīng)有經(jīng)營方負責，在其經(jīng)營過程中未能落實學校主體責任，沒有設(shè)置食品安全管理員，從未對學校食堂的經(jīng)營情況進行檢查，導(dǎo)致實際經(jīng)營的餐飲公司擅自拆除原設(shè)有的備餐間，增加設(shè)置食品加工設(shè)備，改變其功能用途，備餐時增加了食品受污染的可能，存在食品安全的隱患。

2.3 供餐的“管”與“控”不足。

作為市場主體，供餐單位更主要追求的是經(jīng)營的效益和利潤，對自身安全監(jiān)管的重視程度不夠，在食品安全上自我監(jiān)管不足。例如，個別供餐單位主要負責人不了解食品安全相關(guān)知識，食品安全責任主體不明確，不熟悉餐飲環(huán)節(jié)食品安全風險防控的關(guān)鍵點，不了解食品安全管理制度。有的供餐單位食品安全管理員只是一個擺設(shè)，甚至出現(xiàn)一問三不知的情況，未能履行食品安全管理員職責，無法把食品安全管理制度落實到位，導(dǎo)致有的供餐單位從業(yè)人員崗前培訓不到位，不熟悉食品加工操作流程及操作規(guī)范要求，不注重個人衛(wèi)生防護。例如在檢查某集體用餐配送單位時，其采購員認為與原料供貨商有簽訂采購合同，購進的原料有問題可以根據(jù)合同找到供貨商，并可按合同違約的方式索賠，在采購環(huán)節(jié)未進行嚴格把控，為食品安全埋下了隱患。

3 加強學校集中用餐供餐單位食品安全監(jiān)管的對策

隨著學校用餐形式的變化，意味著監(jiān)管的社會化。因此，要做到全鏈條、無縫化監(jiān)管，必須建立“大監(jiān)管”機制，強化行業(yè)主管監(jiān)管、學校監(jiān)管以及供餐單位自身監(jiān)管的三位一體管理模式，聚合包括家長、行業(yè)協(xié)會等多方力量，多角度、多環(huán)節(jié)、多層次全面提升行業(yè)監(jiān)管水平。

3.1 全面提升監(jiān)管的能力“硬核”，形成對違法的強大威懾。

①加快監(jiān)管隊伍專業(yè)化建設(shè)。通過嚴格培訓、崗位練兵等方式，全面提升執(zhí)法人員把控安全風險關(guān)鍵點、發(fā)現(xiàn)安全隱患、查處違法行為的核心能力，建設(shè)一支責任心強、素質(zhì)高的執(zhí)法“鐵軍”，為行業(yè)執(zhí)法提供堅實的保障。監(jiān)管時一旦發(fā)現(xiàn)問題食品，及時督促生產(chǎn)經(jīng)營單位采取下架、召回、封存庫存，嚴控食品安全風險，嚴厲打擊違法添加、經(jīng)營不符合食品安全標準、過期食品等違法行為，加大處罰力度，不但嚴厲處罰經(jīng)營主體的違法行為，還嚴格落實處罰到人的規(guī)定，追究主要負責人或直接責任人的責任，依法對其個人做出罰款的行政處罰，形成強大的震懾效應(yīng)，達到處罰一家教育一片的效果，逐步構(gòu)建供餐單位不想違、不能違、不敢違的經(jīng)營理念[2]。②構(gòu)建信用體系，形成“優(yōu)進劣汰”的行業(yè)生態(tài)。探索建立以信用為基礎(chǔ)的餐飲市場監(jiān)管體系，實現(xiàn)日常監(jiān)管、處罰信息的有效導(dǎo)入，形成對全市餐飲行業(yè)的信用等級評價機制，依次建立學校集中供餐準入的“白名單”“黑名單”，引導(dǎo)信用等級高、自我監(jiān)管能力強的企業(yè)進入學校集中供餐市場，堅決把弄虛作假、自我監(jiān)管能力弱開展的食堂承包商和社會供應(yīng)商排除在學校集中供餐之外，以“優(yōu)進劣汰”法則，樹立集中供餐行業(yè)重視食品安全的正確導(dǎo)向，全面構(gòu)建學校集中供餐行業(yè)的良好生態(tài)。③引進第三方監(jiān)管，彌補部門能力不足的短板。采取政府購買服務(wù)方式，引進有資質(zhì)的第三方協(xié)助監(jiān)管機制，聘請第三方專業(yè)巡查人員，加強對供餐單位原料采購貯存、制作加工銷售、場所環(huán)境等重要環(huán)節(jié)的管理，協(xié)助解決自身食品安全監(jiān)管隊伍難以做到“全過程、全環(huán)節(jié)、全方位”的監(jiān)管，解決執(zhí)法人員不足導(dǎo)致監(jiān)管弱化的問題[3]。

3.2 明確學校監(jiān)管責任，織密多方參與的“監(jiān)管網(wǎng)”。

①學校應(yīng)健全校方監(jiān)管制度，落實校長的“第一責任”。監(jiān)管部門要進一步明確學校對于集中供餐的主體責任，全面建立食品安全校長責任制，并督促學校配備相應(yīng)等級的“食品安全管理員”或取得食品操作技術(shù)相應(yīng)的“職業(yè)資格證書”的食品安全管理員，嚴格執(zhí)行集中供餐單位資質(zhì)審核，對供餐單位的供餐行為進行監(jiān)督，督促供餐單位落實好食品安全的各項管理制度，把好師生集中用餐的最后一道關(guān)鍵“關(guān)口”[4]。②探索建立監(jiān)管部門（包括食品安全監(jiān)管部門及教育主管部門）、學校及學生家長“三方互查”工作機制，隨機抽取人員及被檢查單位，每月開展“三方互查”，監(jiān)管部門通過監(jiān)管規(guī)范經(jīng)營行為；學校在互查過程中相互學習、交流，互相借鑒工作經(jīng)驗，共同提高管理能力；家委會成員在參與監(jiān)督過程中了解供餐單位食品加工全過程，消除學生在校用餐不安全的疑慮，通過“三方互查”來共同守護用餐食品安全。

3.3 激發(fā)供餐單位的動力，提升自身監(jiān)管能力。

①強化關(guān)鍵崗位的培訓，引導(dǎo)樹立安全監(jiān)管的責任意識。以食品安全標準及規(guī)范的管理為重點，加強對供餐單位主要負責人、食品安全管理員等關(guān)鍵崗位的培訓，引導(dǎo)樹立“食品安全第一”的經(jīng)營理念，提升供餐單位抓好食品安全的認識自覺和行動自覺。②強化制度落實的檢查，確保供餐單位的監(jiān)管責任落到實處。指導(dǎo)、督促學校供餐單位建立健全食品安全相關(guān)管理制度[5]，發(fā)揮主要負責者和食品安全管理員等關(guān)鍵崗位的引領(lǐng)帶動作用，牽引采購、加工、運輸?shù)葟臉I(yè)人員落實崗位責任，提升職業(yè)操守，以剛性制度執(zhí)行提升供餐單位的內(nèi)部監(jiān)管能力，守護學校師生食品安全的“第一道”關(guān)口。

4 結(jié)語

學校集中用餐供餐單位是食品安全監(jiān)管重要環(huán)節(jié)之一，監(jiān)管環(huán)節(jié)多、鏈條長、責任重、影響大，監(jiān)管部門應(yīng)當依法履職，提升監(jiān)管能力和水平，同時織密行業(yè)“監(jiān)管網(wǎng)”，督促學校、供餐單位落實主體責任，引導(dǎo)家長、學生有序參與監(jiān)督，形成學校集中供餐社會“共治共享”的良好生態(tài)，確保學校集中用餐供餐食品安全。