黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理研究

尹德志，蒲唐平，任 倩

（西華大學馬克思主義學院 四川，成都 610039）

黨的十八大以來，黨中央緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持以基層黨組織建設為關(guān)鍵、政府治理為主導、居民需求為導向、改革創(chuàng)新為動力，健全體系、整合資源、增強能力，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。2017 年6 月，中共中央國務院印發(fā)的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出：“加強黨對城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作的領導，是確保城鄉(xiāng)社區(qū)治理始終保持正確政治方向的保障?！奔訌姾蛣?chuàng)新社區(qū)治理，關(guān)鍵在于體制機制創(chuàng)新，要正確處理黨建引領、社會組織參與、社區(qū)治理和社區(qū)發(fā)展之間的關(guān)系。本文旨在進一步厘清黨建與社會組織，社會組織參與和社區(qū)發(fā)展治理之間關(guān)系的基礎上，結(jié)合黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的現(xiàn)狀，提出進一步完善黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的體制機制。

1 黨建引領、社會組織參與、社區(qū)發(fā)展治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系

1.1 黨建引領是社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的基本前提和根本保障

黨的十九大報告明確提出：“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”，黨的領導是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征。落腳到社區(qū)治理就是要堅持黨對社區(qū)發(fā)展治理的堅強領導，全面發(fā)揮黨建的帶動作用，推進社區(qū)發(fā)展治理的認識越來越深入，步伐越來越堅定，效果越來越明顯。習近平總書記指出，加強和創(chuàng)新社區(qū)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新。要正確處理“黨建引領”和“融合共治”的關(guān)系，切實加強黨的領導，注重發(fā)揮其它社會組織的作用，形成“一核多元、共建共享”的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理體制，確保各項措施穩(wěn)步推進?！耙缓恕笔歉颈ＷC，就是全面增強基層組織引領力。推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理，最核心的是堅持和改善黨的領導，社區(qū)黨組織是黨在城鄉(xiāng)社區(qū)工作的基礎。要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的一條主線，以服務性黨組織建設為抓手，切實增強政治引領、組織引領、能力引領和機制引領，有力帶動社區(qū)自治組織、社會組織建設。

黨組織與社會組織存在兩層重要關(guān)系：一是政治領導與被領導的關(guān)系。中國特色社會主義最本質(zhì)特征是堅持黨的領導，社區(qū)黨建是黨在群眾中最基層的組織力量，鞏固和加強社區(qū)黨建對于鞏固基層執(zhí)政地位十分重要。社會組織是為社區(qū)居民提供各種服務、參與解決矛盾糾紛、參與社區(qū)治理的等重要主體。雖然絕大部分社會組織都是依規(guī)進行了備案登記，但是就其內(nèi)部組織架構(gòu)而言，一些社會組織缺乏完整的組織架構(gòu)來確保組織的運行發(fā)展和社區(qū)活動開展。因此，為保障社會組織正確的發(fā)展方向，就需要強有力的社區(qū)黨建進行引領。二是業(yè)務指導與合作共治的關(guān)系。社區(qū)黨建不僅發(fā)揮著重要的政治領導作用，而且在社會組織業(yè)務開展方面也發(fā)揮著積極作用。社區(qū)居民構(gòu)成復雜，權(quán)利訴求多樣、矛盾糾紛頻發(fā)，社會組織參與社區(qū)治理迫切需要黨建的指導。通過黨建對社區(qū)發(fā)展治理的引領，不僅有利于社會組織開展社區(qū)服務，而且也有利于社區(qū)黨建工作向基層下沉，更好地服務人民群眾。

1.2 社會組織參與是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的重要橋梁和必要紐帶

隨著我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展，人們的居家方式、生活方式和交往方式在不斷發(fā)生變化。伴隨“單位制”向“街居制”“社區(qū)制”發(fā)展，各種新型社區(qū)不斷出現(xiàn)。按照不同的劃分標準，社區(qū)可以分成多種類型。如根據(jù)社區(qū)所處的地域，可分為農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)；根據(jù)社區(qū)形成路徑，可分為自然社區(qū)和行政社區(qū)；根據(jù)社區(qū)成員的紐帶和空間關(guān)系，可分為內(nèi)生社區(qū)和外生社區(qū)。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2019年末我國城鎮(zhèn)化率已超過60%，在城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設協(xié)同推進的過程中，城鄉(xiāng)社區(qū)數(shù)量呈快速增長趨勢，截至2018 年底，共有社區(qū)服務指導中心569 個，社區(qū)服務中心2.8 萬個，社區(qū)服務站14.9 萬個，社區(qū)養(yǎng)老照料機構(gòu)和設施4.5 萬個，社區(qū)互助型養(yǎng)老服務設施9.1萬個，其他社區(qū)服務設施11.3萬個。社區(qū)是我國政治和社會的基石，社區(qū)治理在國家治理中發(fā)揮著基礎性作用，是社會穩(wěn)定的重要保障。

伴隨社會發(fā)展與進步我國社會組織更加豐富。狹義上的社會組織是指政治組織與經(jīng)濟組織之外的第三類組織，比如“非政府組織”“非營利性組織”“志愿者組織”“慈善組織”等。廣義的社會組織是指為執(zhí)行某一種社會職能，有意識、有目地組合在一起，具有一定規(guī)模、一定目標、相關(guān)章程的政治的、經(jīng)濟的和除此之外的其它組織。我國現(xiàn)存的社會組織大致可分為社會團體類、基金類、民辦非企事業(yè)單位三類。改革以來，我國社會組織發(fā)展迅猛。截至2020 年3 月，全國有依法登記的各類社會組織86萬多個，僅四川依法登記的各類社會組織就達4.7萬余個，在成都登記的各類社會組織也達10725個。

城鄉(xiāng)社區(qū)的快速發(fā)展為社會組織參與社區(qū)發(fā)展治理提供了巨大需求，社會組織的生長夯實了自身參與社區(qū)治理的能力。社會組織在加強社區(qū)管理、推進社區(qū)自治、拓展社區(qū)服務、培育社區(qū)意識、化解社區(qū)矛盾、整合社區(qū)資源、凝聚社區(qū)力量、活躍社區(qū)文化、推進公益事業(yè)、加強精神文明建設的作用日益突出，是推動社區(qū)發(fā)展治理，構(gòu)建和諧社會的重要力量。建立健全“一核多元、共建共享”的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理體制，“多元”是重要依托，必須充分調(diào)動社會組織的積極性。在強調(diào)“一核”為中心的前提下，發(fā)揮“多元”的作用，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實現(xiàn)路徑。

1.3 實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展治理是黨建引領社會組織參與的重要價值和最終歸屬

社區(qū)發(fā)展治理的目標是治理與發(fā)展的統(tǒng)一。就治理而言要轉(zhuǎn)變治理方式，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，社區(qū)治理體系現(xiàn)代化至少應當涵蓋五個方面的內(nèi)容：一是公共權(quán)力制度化規(guī)范化運行，二是依法保障公民各種合法權(quán)利，三是實現(xiàn)依法治理，四是提高社區(qū)治理效率，五是有效協(xié)調(diào)社區(qū)主體各方面的利益。就發(fā)展而言，通過社區(qū)治理不僅要維護社區(qū)的良好持續(xù)，而且要實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展的目標。通過盤活社區(qū)資源產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益，為社會發(fā)展和社區(qū)治理提供一定的經(jīng)濟基礎，甚至為社區(qū)居民提供一定的經(jīng)濟收入。通過生態(tài)建設改善社區(qū)生態(tài)環(huán)境，為社區(qū)居民提供天藍地綠水凈的生態(tài)享受。通過文化建設為社區(qū)居民提供便利多樣豐富的文化資源等。中國共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務，黨沒有自己的特殊利益，堅持為人民服務的執(zhí)政理念體現(xiàn)在引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面就是要實現(xiàn)社區(qū)治理的現(xiàn)代化和發(fā)展的全面性相統(tǒng)一。黨建引領社會組織在參與城鄉(xiāng)社會治理中實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展治理的有序和協(xié)調(diào)既是黨建也是社會組織的重要價值和最終歸屬。

2 黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理存在的不足

黨的十八大以來，在黨建引領社會組織參與社區(qū)發(fā)展治理方面，各地堅持解放思想實事求是不斷探索取得了顯著成效。在各級黨組織的領導下，各地為社會組織深度參與基層治理發(fā)揮了重要作用，通過搭建平臺和拓展渠道，推動構(gòu)建共建共治共享社會治理形成了新格局。一些社會組織不斷創(chuàng)新參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的模式和方式。如有的社會組織通過參與式方法培育社區(qū)社會資本，推動社區(qū)發(fā)展。有的社會組織在社區(qū)中建立以某種特色文化為核心的社區(qū)參與式互助體系。有的社會組織堅持以群眾需求為導向，打造集多種公共服務與生活服務于一體的高品質(zhì)“社區(qū)生態(tài)圈”，按照“政府主導、企業(yè)主體、商業(yè)化邏輯”的原則，實現(xiàn)了生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。有的社會組織堅持以黨建引領為主線，形成黨建引領+多樣服務+多元共治+多方受益的“樓宇生態(tài)圈”等。但是伴隨城鄉(xiāng)社區(qū)的快速發(fā)展和社會組織的不斷生長，黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社會發(fā)展治理也存在一些不足。

2.1 黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理空間缺乏

一些社區(qū)經(jīng)濟來源單一，可利用的資源很少，造成社區(qū)群眾公共空間缺乏。一些集中安置社區(qū)，由于前期安置未規(guī)劃群眾活動公共空間，安置區(qū)房屋密集、道路狹窄，且出現(xiàn)部分社區(qū)居民私搭亂建等擠占了公共空間。社區(qū)公共區(qū)域的基礎設施未及時得到修繕，環(huán)境未及時得到維護，社區(qū)公共空間治理滯后，導致社區(qū)活動都無法正常開展，更談不上黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理。

2.2 黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理文化缺失

黨建引領需要文化載體，將社區(qū)黨建、社會組織活動與社區(qū)文化建設相結(jié)合，更有利于發(fā)揮黨建的引領作用，但是在一些社區(qū)，與經(jīng)濟基礎薄弱相比，文化缺失問題顯得更為嚴重。首先是缺乏組織文化活動的專業(yè)技術(shù)人才，受在編人員老化、更新人員困難、臨聘人員不易、社會組織參與動力不足等原因影響社區(qū)專業(yè)人才和隊伍的構(gòu)建，缺乏造成社區(qū)文化團體和相關(guān)單位總體呈現(xiàn)出人才缺乏和水平不高。其次是文化資源配置不夠優(yōu)化，社區(qū)具有獨特的文化底蘊，比如鄉(xiāng)賢文化、飲食文化、；鄰里文化等，但由于對社區(qū)當?shù)貎?yōu)秀的文化資源挖掘不夠深入、配置不夠優(yōu)化、內(nèi)容不夠創(chuàng)新，從而造成資源浪費，不能有效融入當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ?，不能實現(xiàn)經(jīng)濟和社會效益的雙贏。

2.3 黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)治理“痛點”不準

黨建是一項系統(tǒng)工程，包含政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、制度建設、反腐倡廉等，基層黨建既要務虛但更要務實。一些社區(qū)在黨建引領社會組織參與社區(qū)發(fā)展治理方面效果不佳，不是黨建工作開展不夠，而是“痛點”找得不準。一些社區(qū)治理失序發(fā)展不力從表面看都是一些“雞毛蒜皮”的小事，比如：因歷史原因造成的房屋邊界、土地邊界、歷史積怨、家庭內(nèi)部不和諧、財產(chǎn)權(quán)分割、老人贍養(yǎng)等問題，這些所謂的小事影響了社區(qū)發(fā)展治理的大事。一些社區(qū)鄰里糾紛時有發(fā)生，成為影響社區(qū)和諧的最大因素，一些社區(qū)往往忽視這些“痛點”。

3 構(gòu)建黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理路徑的對策

在社區(qū)發(fā)展治理的大背景下，對基層黨組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的途徑、方式提出了更高的要求。推進黨建引領社會組織參與社區(qū)發(fā)展治理，需要從多方面進行探索和創(chuàng)新。

3.1 構(gòu)建黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的領導機制，突出黨的領導

黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)特征，也是最大的政治優(yōu)勢。對于基層來說，在加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理中堅持黨的領導核心地位，不斷增強黨組織的政治引領能力既是城鄉(xiāng)社區(qū)治理的特色與優(yōu)勢，也是鞏固基層政權(quán)的必然要求。社會組織是社會自我管理和自我服務的重要載體，發(fā)展社會組織是創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。因此，社會組織建設必須以堅持黨的領導為前提，發(fā)揮社會組織在社區(qū)發(fā)展治理方面的作用必須堅持黨的領導。

3.2 構(gòu)建黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的參與機制，推進共治共享

共同參與是加強和改進社區(qū)建設和管理的基礎和前提。一是要鼓勵社區(qū)居民參與。比如動員社區(qū)居民參與社區(qū)黨組織和黨員干部的考評工作。二是要促進社區(qū)黨員參與。鼓勵懂管理、懂技術(shù)、懂方法、有時間、有熱情的黨員配合社區(qū)干部參與社區(qū)治理工作。三是要組織社區(qū)單位參與。爭取社區(qū)單位在資金、場地、人才方面的支持。堅持社會參與，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理共建共享。大力扶持公益類、文化活動類、社區(qū)服務類等社會組織參與社區(qū)發(fā)展治理，即通過黨、政、企、社、民等多元主體參與協(xié)作，共同推動社區(qū)建設和服務更新，以打造共建、共治、共享的社區(qū)治理格局。

3.3 構(gòu)建黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的激勵機制，實現(xiàn)人才回歸

激勵對于任何一個社區(qū)、黨員乃至居民群眾參與社區(qū)治理都有不可忽視的作用。社區(qū)黨組織在不斷加強和改進社區(qū)發(fā)展治理工作中，要擅于利用激勵機制，激勵社會組織內(nèi)部成員的積極性，確保各盡其能。一是形成目標激勵。大力宣傳社區(qū)建設的目標，并為社區(qū)黨員和社會組織成員所接受和承認。二是物質(zhì)和精神激勵。對在社區(qū)發(fā)展治理過程中，做出貢獻的單位和個人予以嘉獎，增強他們的榮譽感、獲得感、成就感。

3.4 構(gòu)建黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的保障機制，加大財政投入

加大財政保障力度，工作經(jīng)費支持力度和社區(qū)黨組織服務群眾專項經(jīng)費支出，建立正常的經(jīng)費增長機制。將社區(qū)治理和服務經(jīng)費，納入政府購買服務范圍。要進一步深化基層財政體制改革，合理劃分各級財政支出責任，強化財政資金的政治屬性，建立社區(qū)黨建和社區(qū)服務專項資金，社區(qū)自治工作專項資金投入和管理機制，優(yōu)化資源配置。通過慈善捐贈、設立基金會等方式，引導社會力量重點向社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)教育、社區(qū)文化、社區(qū)體育、社區(qū)治理等領域進行投入。按照事權(quán)對等、資源匹配、力量下沉的原則，進一步做好基層黨組織隊伍能力、陣地建設，確保基層有人服務、有錢服務、有陣地服務，從根本上徹底解決社區(qū)黨支部、各類社會組織黨建無人、無錢、無陣地現(xiàn)象。

3.5 構(gòu)建黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)權(quán)責一致

社區(qū)發(fā)展治理需要社會多元主體的參與，包括政府部門、企事業(yè)單位、社會組織、村（居）民個人，在社區(qū)發(fā)展治理過程中，各個治理主體期望達到的治理效果不盡相同，采用的手段和方法也不同。協(xié)調(diào)是社區(qū)工作健康運行的重要保證，通過社區(qū)黨組織在社區(qū)工作中對各種不同利益群體之間進行利益協(xié)調(diào)，使之形成具有一定共同利益、關(guān)系和諧的整體。

3.6 構(gòu)建黨建引領社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理的服務機制，提高服務效能

治理既是管理也是服務，提高治理能力可理解為提高政府和社會組織的管理力和服務力。要通過黨建引導社會組織主動關(guān)心和服務城鄉(xiāng)社區(qū)群眾，貼近居民，傾聽居民的呼聲，不斷創(chuàng)新載體，更好服務城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理。

4 結(jié)語

推進城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理是一項長期性、艱巨性的工作，社會組織參與城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理，既是城鄉(xiāng)社區(qū)治理有序和可持續(xù)發(fā)展的需要，也是社會組織的生存的價值所在。堅持黨建引領社會組織參與社區(qū)發(fā)展治理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足人民群眾對美好生活社區(qū)的向往和追求，是一項長期的系統(tǒng)工程，只有起點沒有終點。