京津冀農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)保障機制研究

張遠索，鄧思宇，王 芳

（1.北京聯(lián)合大學應用文理學院 北京 100191；2.上海應用技術大學經(jīng)濟與管理學院 上海 200235）

1 引言

十八大后，中央以有序疏解北京非首都功能為基本出發(fā)點，加強頂層設計，提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。2014年，習近平總書記就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點要求，其中一點是“要著力加快推進市場一體化進程”，破除限制生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置。2015 年，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》專門提出推動土地要素市場一體化。2017 年，中央決定設立河北雄安新區(qū)，是深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展的重大決策部署。在此背景下，京津冀廣大農(nóng)村地區(qū)土地價值快速顯化，農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實踐中可能會出現(xiàn)較多利益紛爭和難題。因此，京津冀農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)保障機制問題值得關注。

2 農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保障機制研究進展

在與農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保障機制相關的研究文獻中，關于農(nóng)民權益保障機制的研究相對較早，也相對更多。如有學者提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)要充分反映農(nóng)民的權力、意志和利益，建立統(tǒng)一公開公平公正的市場機制，促進農(nóng)地資源在城鄉(xiāng)間自由流動[1]。有觀點認為應以科學發(fā)展觀為前提、以社會化服務為基礎、以基層民主為主導，形成農(nóng)民權益保護的長效機制和保障機制[2]。構建完善的農(nóng)民權益保障機制有利于推動農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，比如強化政府職能、加大對農(nóng)村金融財政的支持力度、深化市場體制改革、健全社會保障體系、完善中介服務、健全農(nóng)村社會保障體系、提高農(nóng)民科技文化水平等[3]。有學者從審批管轄、當事人確定、審判程序、執(zhí)行制度、監(jiān)督制度等方面構建了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中失地農(nóng)民權利訴訟保障機制[4]。有研究從完善權益機制本身、規(guī)范流轉(zhuǎn)操作程序、健全流轉(zhuǎn)法律保障、發(fā)揮政府引導作用、建立有效中介組織等方面進行了農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)機制探索[5]。有學者從拓寬農(nóng)民收入的渠道、保障農(nóng)民土地收益分配權、重視土地級差收入的調(diào)節(jié)等角度論述了如何建立公平的農(nóng)地收益分配補償機制[6]。而有學者認為農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要考慮多方利益，除了農(nóng)民群體，還要考慮土地所有者、流入方等利益。基于博弈論分析，構建了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“雙保障”機制[7]。

除此之外，還有文獻對其他相關機制構建進行了探索。比如有學者對農(nóng)地市場化、適度規(guī)?；l(fā)展中參與主體的激勵與保障機制進行了創(chuàng)新性探索[8]，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方利益聯(lián)結(jié)機制、農(nóng)戶社會保障機制、金融扶持機制、政府參與機制等進行了分析[9]。有學者認為可以從信息平臺建設、交易對象評估、主體準入與監(jiān)控、交易風險管控等四個方面構建農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的市場交易機制[10]。有學者從重構農(nóng)地權利結(jié)構、尊重農(nóng)民的自主權、建立良好的政策環(huán)境、創(chuàng)新農(nóng)地資產(chǎn)化機制、構建完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場服務體系等角度構建了農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)市場運行保障機制[11]。

3 促進京津冀農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的保障機制

3.1 科學編制國土空間規(guī)劃等相關規(guī)劃

我國為了解決多個規(guī)劃政出多門、各自為政的問題，于2014年提出“多規(guī)合一”的概念。在此基礎上，2019年印發(fā)《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，標志著國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開。2015 年出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，旨在疏解北京非首都職能，明確要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點領域率先取得突破。2020年，河北省自然資源廳印發(fā)《市縣國土空間總體規(guī)劃編制導則（試行）》，劃分了環(huán)京津核心功能區(qū)、沿海率先發(fā)展區(qū)、冀中南功能拓展區(qū)、冀西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)四大片區(qū)。其中在冀中南功能拓展區(qū)，提出要加強城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興、村莊布局、縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究。以上規(guī)劃或相關文件，對京津冀農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)提出了要求，同時又對京津冀地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)提供了規(guī)劃保障?？茖W合理且嚴格落地的規(guī)劃對于當?shù)赝恋乩?、城鄉(xiāng)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等作用至關重要，對于農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)自然也不例外。

3.2 嚴格土地用途管制

當前我國農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)面積已具相當比例和規(guī)模，流轉(zhuǎn)方式也多樣化，新型經(jīng)營主體多元化，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等。在流轉(zhuǎn)過程中，要防范農(nóng)地非農(nóng)化風險，必須嚴格按照規(guī)劃所確定的土地用途和條件使用土地。尤其在京津冀地區(qū)，大城市對郊區(qū)及農(nóng)村輻射能力強，土地農(nóng)用與非農(nóng)建設用價值差別巨大，這方面可能更要防范。2018年，在自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)起的“大棚房”問題專項整治行動中，對京津冀地區(qū)農(nóng)業(yè)大棚改建私家莊園問題開展聯(lián)合督察，排查發(fā)現(xiàn)違法建設項目涉及土地面積9869畝，集中分布在京津的郊區(qū)縣和河北省的環(huán)京市縣。有些違建項目以“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”方式進行，這些項目多以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名，擅自改變農(nóng)用地用途違法占地建設住宿餐飲、休閑旅游等經(jīng)營性場所。自然資源部成立后，專門設立了國土空間用途管制司，負責擬訂國土空間用途管制制度規(guī)范和技術標準。國土空間用途管制已提升到國家戰(zhàn)略部署層面。實行這種嚴格的用途管制，將有力防范京津冀地區(qū)的農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)非農(nóng)化風險。

3.3 倡導土地發(fā)展權等“共享”理念

2016年，原農(nóng)業(yè)部等八部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃（2016-2020 年）》，里面提到“牢固樹立……共享的發(fā)展理念，立足京津冀資源稟賦、……、經(jīng)濟差異的現(xiàn)實，以推進……、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展為重點，……著力推動生產(chǎn)要素合理流動與資源高效利用”，“建設美麗鄉(xiāng)村，推進城鄉(xiāng)協(xié)同。同步推進三地城鄉(xiāng)基礎設施建設，加大公共財政向農(nóng)村基礎設施的傾斜力度，加快打造美麗宜居的新家園”。農(nóng)地作為京津冀現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要要素，其流轉(zhuǎn)的有序程度也取決于現(xiàn)行有關政策是否有土地發(fā)展權等具有“共享”理念的政策設計。加大城市對農(nóng)村地區(qū)的財政支持，加強非農(nóng)建設地區(qū)對農(nóng)業(yè)地區(qū)的回報性反哺，是土地發(fā)展權所體現(xiàn)出來的共享理念。這種共享也可以認為是對農(nóng)地相關權利人執(zhí)行規(guī)劃、遵循管制的利益補償。將農(nóng)地價值進一步顯化，可使各相關主體對農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)思想上更重視、合同上更規(guī)范、行動上更積極，流轉(zhuǎn)行為總體上更有序。

3.4 構建統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權大市場

農(nóng)村產(chǎn)權交易市場在維護社會和諧穩(wěn)定、提升農(nóng)村三資管理水平、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)民合法權益等方面起到重要作用。我國2015 年初定下33 個縣級農(nóng)村土地改革試點區(qū)域，京津冀三地均有區(qū)縣入圍。為了配合試點工作，京津冀三地的農(nóng)村土地產(chǎn)權交易機構加強了合作力度。北京農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設已滿10周年，取得累累碩果；河北省各級農(nóng)村產(chǎn)權交易機構數(shù)十家，比如沙河市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，也越來越規(guī)范成熟。按照京津冀現(xiàn)代農(nóng)業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，三地積極推動了農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權等農(nóng)村產(chǎn)權交易流轉(zhuǎn)綜合服務與管理平臺互聯(lián)互通。北京市農(nóng)村產(chǎn)權交易中心向京津冀地區(qū)各類各級農(nóng)村產(chǎn)權交易機構發(fā)出邀請，共同加入“京津冀農(nóng)村產(chǎn)權交易市場聯(lián)盟”。聯(lián)盟成員共享市場信息、交易資源、投資人資源。在農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方面，北京劣勢是可供流轉(zhuǎn)的農(nóng)地少，但在市場、資源和信息等方面具有優(yōu)勢。投資人的投資意向和資本的流向不受行政界線限制[12]。在京津冀地區(qū)構建統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權大市場有很強的可行性和必要性，依靠這樣的平臺，資源與資本的匹配效率才更高。在此情形下，農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場化程度更高，流轉(zhuǎn)過程也會更規(guī)范。

4 結(jié)語

有序的農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)對于保護流轉(zhuǎn)主體合法權益、穩(wěn)定糧食安全、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定等具有重要作用。推動農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的保障措施有很多，已有文獻指出的加快土地確權、加強流轉(zhuǎn)風險識別與防范、協(xié)調(diào)各方主體的利益關系、強化政府指導與監(jiān)管、構建中介與市場服務體系等手段，在京津冀地區(qū)也照樣適用，未再贅述。本文僅從京津冀地區(qū)的特殊性出發(fā)，提出了促進其農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的其他保障措施。慮及這些保障措施存在一定的內(nèi)在聯(lián)系，姑且稱之為保障機制。