贛撫平原灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)踐與探索

李 桓，楊玉龍

（1.江西省贛撫平原水利工程管理局，江西 南昌，330096；2.撫河水文水資源監(jiān)測(cè)中心，江西 撫州，344000）

0 引言

江西省大中型灌區(qū)共有329座，有效灌溉面積78.23萬(wàn)hm2（1 173.43萬(wàn)畝），占全省有效灌溉面積的38.47%，占全省糧食生產(chǎn)總量的40%以上，是我省保障糧食安全的主戰(zhàn)場(chǎng)。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)從粗放經(jīng)營(yíng)向集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)現(xiàn)行灌區(qū)管理模式帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。目前，全省約有2/3的灌區(qū)未落實(shí)管理單位，部分灌區(qū)歷史包袱沉重，農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍偏低，水費(fèi)收繳率低下，導(dǎo)致灌區(qū)運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)業(yè)灌溉用水管理粗放，小微灌區(qū)基本沒(méi)有管護(hù)主體，迫切需要通過(guò)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，創(chuàng)新灌區(qū)農(nóng)田水利工程長(zhǎng)久良性運(yùn)行的管護(hù)機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)灌溉水利用效率，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐。作為我省最大灌區(qū)，贛撫平原灌區(qū)率先示范，深入探索大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革之路。

1 改革背景

1.1 灌區(qū)基本情況

贛撫平原灌區(qū)位于江西省中部偏北的贛江和撫河下游的三角洲平原，設(shè)計(jì)灌溉面積7.95萬(wàn)hm2（119.3萬(wàn)畝），排漬面積4.67萬(wàn)hm2（70萬(wàn)畝），是江西省最大的集灌溉、防洪、排澇、航運(yùn)、生態(tài)環(huán)境及城鎮(zhèn)供水為一體的大型綜合水利開(kāi)發(fā)工程。灌區(qū)多年平均引水量為37.82億m3，多年平均總用水量值為9.41億m3，主要由農(nóng)業(yè)用水、生活用水、工業(yè)用水、生態(tài)環(huán)境用水等組成[1]。作為長(zhǎng)江以南最大的自流式引水灌區(qū)，贛撫平原灌區(qū)有效灌溉面積為全省有效灌溉面積的3.4%，糧食產(chǎn)量占我省糧食總產(chǎn)量的7%，是名副其實(shí)的“贛撫糧倉(cāng)”，為我省3市7縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了重要支撐。

1.2 存在問(wèn)題

目前，贛撫平原灌區(qū)主要存在以下問(wèn)題：

（1）灌區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，存在渠道滲漏塌方滑坡、尤其是渠道末端淤積嚴(yán)重、渠系建筑物不配套不完善、部分灌排設(shè)施超期服役等問(wèn)題，加之用水效率偏低（現(xiàn)狀灌溉水利用系數(shù)僅0.484），部分灌區(qū)渠道末端無(wú)法正常灌溉。

（2）水價(jià)形成機(jī)制不健全，工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足。2000年，江西省價(jià)格論證中心出具《贛撫平原水利工程水價(jià)調(diào)整的可行性認(rèn)證報(bào)告》，認(rèn)證灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格476.85元/hm2（31.79元/畝），實(shí)收水費(fèi)為286.05元/hm2（19.07/畝）[2]，水費(fèi)收入難以覆蓋非公益性工程的維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。

（3）根據(jù)水管體制改革實(shí)施方案，贛撫平原灌區(qū)基層管理站定員78人，由于多種原因，2020年底實(shí)有人員僅48人，預(yù)計(jì)到2025年技能操作人員將不足20人，骨干工程管理力量不足和人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，難以再承擔(dān)起工程維修養(yǎng)護(hù)工作。

（4）灌區(qū)用水計(jì)量不完善，用水總量控制難以落實(shí)。灌區(qū)縣管灌片的精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水激勵(lì)政策不到位，節(jié)水灌溉技術(shù)推廣應(yīng)用不夠，灌溉用水浪費(fèi)較嚴(yán)重，大水漫灌現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。田間工程管護(hù)主體缺位，灌溉供水服務(wù)水平比較低下。

1.3 改革目標(biāo)

為實(shí)現(xiàn)水利工程長(zhǎng)久良性運(yùn)行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，灌區(qū)依照《贛撫平原灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，從2020年起，按照“省縣協(xié)同、一體達(dá)標(biāo)”原則，同步推進(jìn)灌區(qū)省管工程、縣管灌片工程“四項(xiàng)機(jī)制兩大體系”建設(shè)，全面深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。灌區(qū)以探索推行“管養(yǎng)分離”、實(shí)施水利工程物業(yè)化管理為主抓手，以農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)供水轉(zhuǎn)換為突破口，規(guī)范用水管理，實(shí)行農(nóng)業(yè)用水以供定需和總量控制，全面提升灌區(qū)管理服務(wù)水平，確保水利工程長(zhǎng)久良性運(yùn)行，充分發(fā)揮灌區(qū)綜合效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2 改革措施

2.1 夯實(shí)灌區(qū)改革基礎(chǔ)

2.1.1 完善四級(jí)計(jì)量體系

完善“農(nóng)業(yè)按畝、非農(nóng)按方”的供用水計(jì)量體系。結(jié)合灌區(qū)“十四五”續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造和智慧灌區(qū)建設(shè)，按照經(jīng)濟(jì)適用、簡(jiǎn)便易行、滿足取用水管理和計(jì)量收費(fèi)需要的原則，在渠首、骨干工程和干支渠口門(mén)全部安裝了“農(nóng)業(yè)按畝計(jì)”“非農(nóng)按方計(jì)”的供用水四級(jí)計(jì)量設(shè)施。構(gòu)建與贛撫平原灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革和發(fā)展相適應(yīng)的計(jì)量體系信息化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)灌區(qū)供用水可測(cè)可控可視，為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革提供必要的硬件支持。

2.1.2 打造綠色生態(tài)灌區(qū)

探索“依托河長(zhǎng)、綜合治理”的生態(tài)灌區(qū)道路。依托“河長(zhǎng)制”平臺(tái)，與灌區(qū)受益范圍的各縣人民政府建立上下互動(dòng)、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，著力解決侵占、破壞灌區(qū)水利工程的行為，提高渠道水環(huán)境綜合治理力度，全面排查入渠污水排放點(diǎn)，積極做好涉渠水污染治理、截污工程建設(shè)，進(jìn)一步建設(shè)水生態(tài)、水環(huán)境的“精品工程、樣板工程”，打造“渠暢水清、岸綠景美、人水和諧”的綠色灌區(qū)名片。

2.2 建立健全四大機(jī)制

2.2.1 創(chuàng)新工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制

建立“運(yùn)維分離、三層管護(hù)”的灌區(qū)水利工程良性長(zhǎng)久運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，即灌區(qū)省管骨干工程物業(yè)化管護(hù)、縣管工程地方政府多元管護(hù)、田間工程用水戶自治管護(hù)。

一是灌區(qū)的省管工程實(shí)施“管養(yǎng)分離”，通過(guò)招標(biāo)方式擇優(yōu)確定了符合條件的物業(yè)化公司，以合同為紐帶，將省管工程的維修養(yǎng)護(hù)工作全部委托給公司。物業(yè)化公司按照灌區(qū)工程標(biāo)準(zhǔn)化管理有關(guān)要求，對(duì)工程實(shí)行物業(yè)化管理，確保工程管理一級(jí)達(dá)標(biāo)；

二是縣管灌片的骨干工程由灌區(qū)指導(dǎo)地方政府因地制宜選擇適宜的管護(hù)模式，5個(gè)縣管灌片中既有物業(yè)化管理，又有政府集中統(tǒng)一管理，也有“以大帶小、小小聯(lián)合”管理；

三是縣管灌片的田間工程在地方政府和灌區(qū)指導(dǎo)下，由受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“自用自管”，實(shí)行自治管理。部分區(qū)域采用“以大帶小、小小聯(lián)合”等方式，實(shí)行物業(yè)化管理。

2.2.2 健全水價(jià)形成機(jī)制

建立“分類(lèi)定檔、適時(shí)調(diào)節(jié)”的水價(jià)形成機(jī)制。區(qū)別灌區(qū)農(nóng)業(yè)（骨干、田間、引水、提灌等）、非農(nóng)業(yè)（工業(yè)、生活、環(huán)境、發(fā)電等）用水，合理制定分類(lèi)用水價(jià)格，并按照相關(guān)辦法收繳農(nóng)業(yè)、非農(nóng)水費(fèi)。

一是分類(lèi)定價(jià)。省管工程測(cè)算全成本水價(jià)和運(yùn)行維護(hù)成本水價(jià)，并按程序組織灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)成本監(jiān)審和農(nóng)業(yè)供水成本水價(jià)聽(tīng)證，確定骨干工程農(nóng)業(yè)供水執(zhí)行水價(jià)；縣管灌片的工程農(nóng)業(yè)水價(jià)，按照“一縣一價(jià)”原則，實(shí)行政府定價(jià)和協(xié)商定價(jià)，具體方式由各縣按照實(shí)際情況確定；非農(nóng)供水則統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等，合理確定用水量大、附加價(jià)值高的各類(lèi)非農(nóng)供水價(jià)格，以非農(nóng)供水水價(jià)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)供水水價(jià)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

二是分檔定價(jià)。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)民群眾承受能力，灌區(qū)分檔水價(jià)采用定額內(nèi)按照?qǐng)?zhí)行水價(jià)執(zhí)行，定額外灌溉用水價(jià)格按累進(jìn)加價(jià)幅度分為三檔，超額幅度與用水量考核直接相關(guān)，與精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金掛鉤。制定農(nóng)業(yè)供水執(zhí)行水價(jià)調(diào)價(jià)方案，在2050年逐步將執(zhí)行水價(jià)提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平。

三是規(guī)范收費(fèi)。灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水的水費(fèi)，由政府承擔(dān)骨干工程改造、維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行管理等費(fèi)用；用水農(nóng)戶承擔(dān)田間工程的管理費(fèi)用，及用于支付末級(jí)渠系放水員工資和末級(jí)渠道維修費(fèi)用。部分縣采取由政府補(bǔ)貼的形式轉(zhuǎn)移支付給灌區(qū)管理單位，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

2.2.3 建立水量分配機(jī)制

建立“總量控制、以供定需”的水量分配機(jī)制。以灌區(qū)用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ)，以測(cè)算的規(guī)劃水平年灌區(qū)各業(yè)分水定額為依據(jù)，按照灌溉用水定額，對(duì)灌區(qū)許可取水量按分級(jí)水權(quán)主體和時(shí)段進(jìn)行再分配，逐步明確灌區(qū)水權(quán)，實(shí)行總量控制[3]。在保障農(nóng)業(yè)用水的前提下，將節(jié)約水量轉(zhuǎn)移到工業(yè)、生活、環(huán)境、發(fā)電等非農(nóng)用水，鼓勵(lì)工業(yè)園區(qū)、企業(yè)等新增用水戶與灌區(qū)開(kāi)展節(jié)水水權(quán)交易，合理擴(kuò)大灌區(qū)供水領(lǐng)域和范圍，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)灌區(qū)節(jié)約水資源在流域上下游及地區(qū)間、行業(yè)間、用水戶間的有效流轉(zhuǎn)。

表1 水量分配方案（按水權(quán)主體）

2.2.4 優(yōu)化農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制

建立“節(jié)水優(yōu)先、集約利用”的農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制。灌區(qū)按照水權(quán)集中，統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，實(shí)行計(jì)劃用水、節(jié)約用水、合同管理、有償供水制度。灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)制定灌區(qū)的用水總量及供水計(jì)劃，執(zhí)行調(diào)度供水，將水量分配至各管理站和用水單位；各縣負(fù)責(zé)有關(guān)干渠的輸水和支渠的配水工作，并按指定地點(diǎn)執(zhí)行交接水制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組或農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)斗、農(nóng)、毛渠的用水工作。各級(jí)用水管理組織編制年度灌溉用水總結(jié)，總結(jié)年度灌溉用水計(jì)劃合理性，計(jì)劃執(zhí)行管理存在的問(wèn)題及用水效率等。灌區(qū)管理單位發(fā)布灌區(qū)年度用水計(jì)劃總結(jié)，分析多年灌區(qū)灌溉規(guī)律，采取拉長(zhǎng)灌溉周期、錯(cuò)開(kāi)用水高峰等措施，確保上下游均衡灌溉，指導(dǎo)下年度用水。

2.3 強(qiáng)化改革組織保障

2.3.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

成立農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作辦公室，落實(shí)專(zhuān)職人員。健全改革工作制度，圍繞改革總目標(biāo)，細(xì)化工作任務(wù)，明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保各項(xiàng)改革舉措落地。

2.3.2 落實(shí)改革資金

灌區(qū)省贛管局、縣（市、區(qū)）贛管站（局）落實(shí)好本級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作經(jīng)費(fèi)，積極爭(zhēng)取、多渠道籌措資金，結(jié)合灌區(qū)續(xù)建配套與現(xiàn)代化改造等項(xiàng)目，落實(shí)供水計(jì)量體系和信息平臺(tái)建設(shè)資金。

2.3.3 加大宣傳培訓(xùn)

做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政策解讀，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，宣傳農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和節(jié)約用水的重大意義，引導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立節(jié)水觀念、增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)[4]。通過(guò)網(wǎng)站宣傳、設(shè)置現(xiàn)場(chǎng)宣傳欄、張貼標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳資料等方式開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策宣傳工作，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，宣傳農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革重大意義，營(yíng)造農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的良好氛圍。

3 改革成效

贛撫平原灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革通過(guò)兩年來(lái)的探索實(shí)踐，初步建成灌區(qū)水利工程長(zhǎng)久良性運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，建立起了用水戶認(rèn)可的水價(jià)形成機(jī)制，完善四級(jí)供用水計(jì)量體系，初步探索形成了“三層管護(hù)、兩類(lèi)供水、省縣協(xié)同、一體達(dá)標(biāo)”的贛撫平原灌區(qū)改革模式，農(nóng)業(yè)節(jié)水、社會(huì)和生態(tài)效益初步顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作取得階段性成效。

（1）用水保障得到提高。隨著灌區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的配套完善和工程長(zhǎng)久良性運(yùn)行管護(hù)機(jī)制的建立，縮短了輸水時(shí)間和灌溉周期，灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水保障能力大幅度提升，“跑冒滴漏”現(xiàn)象得到了有效緩解，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高0.04，骨干渠系水利用系數(shù)提高0.05。

（2）水費(fèi)收入得到保障。灌區(qū)南昌縣、進(jìn)賢縣、青山湖區(qū)、豐城市、高新區(qū)灌片均實(shí)行了提水和自流分類(lèi)水價(jià)。除豐城市外，其他縣區(qū)農(nóng)業(yè)水費(fèi)均由所在縣（區(qū)）財(cái)政直接補(bǔ)貼灌區(qū)管理單位，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入得到保障。

（3）生態(tài)效益得到發(fā)揮。積極開(kāi)展灌區(qū)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，構(gòu)建生態(tài)安全工程體系，減少了農(nóng)業(yè)灌溉供水量，有效減少了氮磷污染物質(zhì)的排放，避免水體富營(yíng)養(yǎng)化，農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境得到改善，向生態(tài)環(huán)境供水2.5億多m3，被列入南昌市城市供水應(yīng)急備用水源。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)[5]，涉及的利益牽扯各方，面臨的問(wèn)題復(fù)雜多變。要推動(dòng)我省大中型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，既要對(duì)標(biāo)對(duì)表國(guó)家和省級(jí)改革政策要求，又要因地制宜、結(jié)合實(shí)際、創(chuàng)新方法，更需要各改革主體拿出啃“硬骨頭”的決心和毅力真抓實(shí)干，認(rèn)真研究，牢牢抓住農(nóng)業(yè)節(jié)水的“牛鼻子”，進(jìn)一步理順農(nóng)民用水戶、政府、灌區(qū)管理單位三方關(guān)系，建立健全“四大機(jī)制兩大體系”，確保農(nóng)田水利工程“有錢(qián)管、有人管、管得好”，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、農(nóng)民增收、水利工程長(zhǎng)久良性運(yùn)行的改革目標(biāo)。