地方政府專項債券項目前期申報策劃對策建議

□劉燦嘉，彭紅杏

（廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東 廣州 510060）

1 地方政府專項債券的發(fā)展

地方政府專項債券（以下簡稱專項債）是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券[1]。

2015 年，國家財政部正式部署全國各地開展地方政府債券的發(fā)行工作。周宏達(dá)（2020）[2]認(rèn)為，2017 年國家財政部試點推廣發(fā)行項目收益自求平衡的地方政府專項債券，進(jìn)一步健全了地方政府債券管理體系和償付機(jī)制，有效推動了地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2018 年是專項債券加速推進(jìn)的一年，發(fā)行規(guī)模達(dá)到了13 500 億元，總量從2015 年、2016 年、2017 年的907 億元、4 037 億元、7 937 億元，再次實現(xiàn)大幅提升。

2019 年和2020 年專項債券發(fā)行額度保持快速增長，分別達(dá)到21 500 億元和37 500 億元。地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模快速增長，占地方政府債券發(fā)行額度的比重由2015 年的15%增長到2020 年的79%。2015—2020 年地方政府專項債券發(fā)行額度情況，如圖1所示。

2 地方政府專項債券的優(yōu)點

2.1 風(fēng)險可控

專項債券用于有一定收益的公益性建設(shè)投資，?？顚Ｓ?，每筆資金都對應(yīng)具體的建設(shè)內(nèi)容，具備可評估、可追蹤、可效驗和可善后的優(yōu)勢。專項債基本是以政府部門或全資國企作為業(yè)主單位，對應(yīng)資產(chǎn)無抵押、無隱性債務(wù)，未來具備以權(quán)益流動化解債務(wù)履約風(fēng)險的空間。

2.2 專項專用

專項債券項目是國家政策鼓勵和引領(lǐng)的領(lǐng)域，不參與任何過剩產(chǎn)能的建設(shè)，具有未來現(xiàn)金流的確定性，最低限度是惠民生、補(bǔ)短板，是社會真實需求的建設(shè)內(nèi)容，例如重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型基建、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)保等。

2.3 快速見效

專項債券用來支持一批補(bǔ)短板的項目，實施后可以快速見效，改善民生，形成良好的社會效益。例如基層醫(yī)療設(shè)施改善、老舊小區(qū)改造、托幼、養(yǎng)老、殯葬等民生領(lǐng)域的項目，公益屬性明顯，密切關(guān)聯(lián)群眾的生活品質(zhì)。

2.4 不增債務(wù)

專項債券不列入政府財政赤字，不允許新增隱性債務(wù)，以能夠產(chǎn)生一定收益的公益性項目為基礎(chǔ)，以未來收益能夠償還債券本息為前提，本身具備收支平衡的特點，是地方政府有效、穩(wěn)定發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要工具。

3 地方政府專項債券儲備申報存在的問題

根據(jù)《廣東省地方政府專項債券項目管理辦法（試行）》，專項債券項目管理分為儲備、申報、發(fā)行實施3個階段。儲備階段是按照專項債券支持的領(lǐng)域和方向進(jìn)行項目日常儲備；申報階段主要是嚴(yán)格篩選儲備項目，用于申報年度專項債券需求；發(fā)行實施主要從審核通過項目中進(jìn)一步遴選項目，按程序納入發(fā)行并實行全周期管理。由此可見，項目是專項債券發(fā)行的根本載體，項目儲備、申報是專項債券發(fā)行的前期謀劃階段，是甄別、遴選項目的重要環(huán)節(jié)，是決定項目能否發(fā)行專項債券的基礎(chǔ)。通過項目儲備和申報，確定一批符合支持領(lǐng)域、建設(shè)條件成熟、在當(dāng)年能形成實物工程量的項目作為后續(xù)債券發(fā)行的依據(jù)。通過對廣東省某市專項債項目儲備、申報工作的研究，分析目前地級市在專項債項目儲備、申報階段存在的問題。

3.1 專項債項目規(guī)模小、雜、散

在專項債儲備庫中，存在大量總投資低于1 億元的項目。在資金需求方面，同樣存在很多項目低于或略微超過0.5 億元的最低要求，進(jìn)一步增加通過發(fā)債審批的難度。專項債的原則之一是集中力量做大事，以發(fā)揮債券資金快速起效的拉動作用，若把債券資金散落于數(shù)量龐大的小項目，不但管理冗繁、抗風(fēng)險能力差，還不能快速起效。

3.2 專項債項目收益不明顯

專項債券發(fā)行要求項目是具備一定收益的公益性項目，且還債資金來源為項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖搿Ｒ虼?，在項目儲備階段要充分挖掘項目收益。在水利、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等支持領(lǐng)域類別中，大多數(shù)項目為純公益性項目，沒有相關(guān)收入，需要地方政府從儲備階段開始謀劃，以滿足債券發(fā)行要求。

3.3 專項債項目儲備未能持續(xù)發(fā)力

國家鼓勵和支持在建項目申報發(fā)行專項債券，并且專項債是按年度發(fā)行的。同一個項目在第一年發(fā)行專項債券后，若后續(xù)年份依舊有資金需求，可繼續(xù)申報發(fā)債，充分發(fā)揮專項債券資金拉動投資的作用。

從項目儲備和申報項目清單中對比分析可以發(fā)現(xiàn)，往年已發(fā)債項目中，除了部分項目已完工或接近完工，其余項目并未全部繼續(xù)申報專項債。沒有繼續(xù)申報的原因包括以下兩點，一是隨著申報政策越來越嚴(yán)格，原來已發(fā)債的項目不符合當(dāng)年發(fā)債申報要求；二是項目單位、項目主管部門對專項債政策、信息了解不夠透徹，誤以為不能連續(xù)發(fā)債或認(rèn)為發(fā)債后資金管理過于煩瑣。

3.4 部分項目前期工作條件不成熟

建設(shè)條件成熟是確定專項債項目符合申報條件的重要因素之一。應(yīng)重點對項目立項、用地、規(guī)劃、環(huán)評等前期工作進(jìn)行研判，保證債券發(fā)行后項目能落地。項目儲備、申報清單中有不少項目開工時間是債券發(fā)行當(dāng)年，相關(guān)前期審批手續(xù)推進(jìn)緩慢，從邏輯關(guān)系上看，前期手續(xù)、開工時間、資金需求三者難以形成閉合的邏輯關(guān)系，難以通過申報審核。

3.5 地方發(fā)展改革、財政系統(tǒng)仍需加強(qiáng)協(xié)調(diào)

專項債券工作由發(fā)改委和財政兩個部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，其中發(fā)改委主要負(fù)責(zé)專項債項目儲備、申報，財政部門主要負(fù)責(zé)專項債券發(fā)行實施。兩個部門雖有分工，但工作內(nèi)容上重疊、銜接非常多，項目申報涉及的債務(wù)問題需要財政部門的同意，財政部門確定的項目信息、發(fā)債額度，需要與發(fā)改委溝通并保持一致。由此可見，為了專項債項目從儲備、申報到發(fā)行實施的連續(xù)性和銜接性，兩個部門要始終保持高度的協(xié)調(diào)，以確保工作前后的統(tǒng)一性。

4 地方政府專項債券前期策劃的對策建議

4.1 建立高效的專項債工作機(jī)制

專項債券相關(guān)工作主要集中在發(fā)改委、財政兩個部門，建議成立以發(fā)改委、財政兩個部門為主力，地方政府作為總協(xié)調(diào)的專項債券工作專班，水務(wù)、交通、生態(tài)環(huán)境、軌道交通、教育、衛(wèi)生健康等行業(yè)主管部門，以及各下轄行政單位納入專項債券工作專班，構(gòu)建專項債工作架構(gòu)。

工作專班定期或不定期召開小組會議，研究、審定和推進(jìn)專項債券項目策劃、儲備、申報、使用等工作。建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，通過緊密的聯(lián)絡(luò)，提高信息傳遞效率，加強(qiáng)責(zé)任感，落實督導(dǎo)工作。建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證項目清單和項目信息在各部門、各層級的動態(tài)保持一致。

4.2 強(qiáng)化項目儲備庫日常管理

把專項債券工作常態(tài)化，建立專項債項目儲備庫，由發(fā)改委牽頭，會同財政部門、各相關(guān)行業(yè)主管部門，通過與市財政投資建設(shè)項目年度投資計劃及各類專項規(guī)劃等銜接，積極深入挖掘符合專項債券要求的項目，每季度集中組織儲備項目申報，通報最新的申報條件、填報要求及相關(guān)政策信息，指導(dǎo)各相關(guān)部門、下轄行政單位和申報單位上報專項債券儲備項目，由申報單位定期更新完善、增補(bǔ)項目信息，發(fā)改委聯(lián)合財政部門審核新增項目相關(guān)信息后，正式列入專項債券項目儲備庫管理。

4.3 建立項目前期工作綠色通道

由專項債工作專班在專項債券項目儲備庫挑選條件成熟的項目，形成專項債券年度重點申報項目清單，建立前期工作綠色通道，簡化項目前期工作流程，壓縮前期工作時間，推動項目盡快開工建設(shè)。

通過工作專班定期召開的小組會議，及時協(xié)調(diào)解決專項債項目在申報、發(fā)行過程中遇到的困難和問題，包括前期立項、用地規(guī)劃選址、土地資源收入和開工條件等。

4.4 充分做好項目申報策劃準(zhǔn)備

儲備、申報階段的前期策劃工作非常重要，具有決定性的作用。通過專項債項目前期策劃工作，可以解決項目小、散、雜以及收益不明顯等問題，優(yōu)化項目清單。

4.4.1 按條線梳理整合小、散、雜項目

從地級市角度進(jìn)行統(tǒng)籌，提出大規(guī)劃性建設(shè)方案，打破現(xiàn)行的行政架構(gòu)，對同性質(zhì)、跨行政單位統(tǒng)建等類型進(jìn)行整合包裝，共同謀劃出需求較大、更符合上級要求的重大項目來申報專項債。由生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林、衛(wèi)生健康、教育等各主管部門對專項債項目儲備庫中的項目進(jìn)行梳理，整合一些小、散、雜項目，補(bǔ)充申報一批重點項目，把性質(zhì)相同的項目整合成一個大項目，例如把各個污水管道建設(shè)項目策劃打包成2020 年度污水管道建設(shè)工程。

4.4.2 按版塊梳理整合小、散、雜項目

對同一區(qū)域內(nèi)的項目，例如同一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的供水、供氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，不再單獨(dú)申報，應(yīng)將其整合起來，以產(chǎn)業(yè)園配套基礎(chǔ)設(shè)施項目的名義統(tǒng)籌申報發(fā)行債券，有利于項目及債券的管理。例如，某河道及其流域范圍內(nèi)相關(guān)的清淤、截污、生態(tài)護(hù)坡、濕地、碧道等工程，可以策劃為一個大項目包，作為流域水環(huán)境治理項目申報，避免同一區(qū)域內(nèi)多個小、散、雜項目同時申報。

4.4.3 有收益和無明顯收益的項目

專項債支持的九大領(lǐng)域中，水利、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目等領(lǐng)域的項目基本沒有明顯的收益，容易因為收益問題不滿足專項債申報條件。充分挖掘項目自身及相關(guān)配套工程和附屬工程的收益，或者挖掘同一區(qū)域內(nèi)相關(guān)度較大且具備收益的項目，策劃成一個項目包申報專項債，通過把有收益和無收益的項目捆綁成一個項目，可以解決項目無收益的問題。

例如清淤、岸線整治、護(hù)坡生態(tài)修復(fù)等水利項目不產(chǎn)生收益，可以與河道對應(yīng)的碧道驛站、停車場項目打包申報；產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施沒有收益，可以與園區(qū)內(nèi)停車場及充電樁打包申報。

4.5 研究制定專項債工作指標(biāo)考核

由專項債工作專班聯(lián)合市考評部門，研究把專項債工作相關(guān)指標(biāo)納入各部門、各下轄行政單位年度考核體系，主要對已發(fā)債項目支付進(jìn)度、儲備項目數(shù)量、資金需求額度和發(fā)債額度等方面進(jìn)行考核，從而鼓勵各部門和各行政單位積極申報專項債項目，尤其是已發(fā)債項目的續(xù)報工作。

4.6 制定申報工作指引

專項債儲備申報作為常態(tài)化工作，有必要制定專項債申報工作指引，作為各申報單位、主管部門的工作指導(dǎo)文件。

工作指引包括申報條件、支持領(lǐng)域、申報程序、信息填報要點等，要有詳細(xì)的操作指導(dǎo)說明。其中，信息填報是整個申報工作的重點。在確定項目申報工作思路后，若信息填報不夠仔細(xì)、謹(jǐn)慎，在后續(xù)各級部門審核過程中極有可能因細(xì)節(jié)問題導(dǎo)致審核不通過，因此要對信息填報做詳細(xì)的工作指引說明。

4.6.1 信息齊備

專項債項目申報需要在國家重大建設(shè)項目庫中填報相關(guān)信息，項目審批代碼、專項債資金需求、資本金需求等填報要素必須填寫齊備，“是否申報專項債”一欄必須選擇“是”。審核輔助標(biāo)識必須嚴(yán)格按照當(dāng)年申報通知要求在對應(yīng)的欄目里準(zhǔn)確填寫，一是必須填，如果不填上級部門看不到項目申報該批次專項債；二是必須一字不差，也不能多一個空格，否則是無效的；三是必須填對地方，必須在申報通知要求的欄目里填寫相應(yīng)的標(biāo)識。

4.6.2 數(shù)據(jù)邏輯

總投資、開工時間、專項債資金需求、前期工作情況等指標(biāo)要形成內(nèi)在的嚴(yán)謹(jǐn)邏輯關(guān)系。例如前期工作還沒有完善，在半年內(nèi)開工，不符合邏輯；在下半年開工，當(dāng)年專項債資金需求占大部分投資，不符合實際需求；已經(jīng)開工有一定時間的，當(dāng)年專項債資金需求仍占大部分投資的，不符合實際需求。資金需求必須與當(dāng)年的工程實際建設(shè)進(jìn)度和支付進(jìn)度相匹配。

4.6.3 建設(shè)內(nèi)容與收益

建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模要精練，闡述不能繁冗，要量化工程量，例如新建管網(wǎng)多少千米，受益人口多少人，不能出現(xiàn)“提升”“土地儲備”等字眼；在建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模中體現(xiàn)收益說明，闡述項目具有哪幾方面的收入，年收益分別多少元。

4.6.4 開工時間

嚴(yán)格按照申報要求，例如2021 年儲備申報要求2021 年上半年開工，并在當(dāng)年形成實物工程量，填報的開工時間必須在2021 年7 月1 日前。

4.6.5 資金需求

資金需求為項目年度可支付完畢的資金額度，一般為總投資的20%～80%，不低于5 000 萬元，資金額度需要與前期工作進(jìn)度、開工日期、總投資等信息的邏輯關(guān)系相對應(yīng)。

4.6.6 信息規(guī)范

項目名稱必須是在名稱簽名冠以“某某市”，以便在上級部門審核過程中增加地域辨識度；用地、規(guī)劃、立項手續(xù)均需齊備，并在系統(tǒng)上對應(yīng)的位置準(zhǔn)確填寫批復(fù)文號。