農(nóng)業(yè)面源污染治理的社會(huì)性政策工具研究

□甘黎黎，帥清華

（1.華東交通大學(xué)人文社科學(xué)院 江西 南昌 330013；2.南昌航空大學(xué)文法學(xué)院 江西 南昌 330063）

1 政策工具研究文獻(xiàn)回顧

本研究運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)分析方法，對(duì)從中國知網(wǎng)中文數(shù)據(jù)庫檢索到的1985—2020 年間（截至2020 年12 月31 日）的政策工具研究論文進(jìn)行分析。

1.1 文獻(xiàn)增長規(guī)律

檢索詞為“政策工具”，共1 728 篇論文；檢索詞為“政府工具”，共45 篇論文；檢索詞為“治理工具”，共78 篇論文；1985—2020 年共計(jì)發(fā)文1 854 篇。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，將研究的發(fā)展劃分為三個(gè)階段。

第一階段為自發(fā)階段（1985—2005），這一階段每年的發(fā)文量在40 篇以下，且研究基本集中在貨幣政策工具，而非直接以政策工具為主題，代表性成果也非常少。第二階段為自覺階段（2006—2013），這一階段學(xué)界更加重視對(duì)政策工具的研究，發(fā)表了許多關(guān)于政策工具理論研究的論文，且質(zhì)量較高。第三階段為熱點(diǎn)階段（2014—至今），這一階段每年發(fā)文量均超過100 篇，成果呈井噴狀態(tài)，研究側(cè)重于政策工具應(yīng)用研究。但研究成果良莠不齊的局面也開始凸顯，發(fā)表于CSSCI 期刊的論文占比不足1/3，表明發(fā)文質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。

1.2 期刊發(fā)表情況

一是累計(jì)發(fā)表相關(guān)文獻(xiàn)超過5 篇的期刊有11 種，共計(jì)93 篇，占總文獻(xiàn)的5.02%，表明國內(nèi)現(xiàn)有政策工具的研究少部分受該領(lǐng)域權(quán)威的關(guān)注。

二是將發(fā)表量超過5 篇的期刊按照年份排列，發(fā)現(xiàn)高質(zhì)量研究表現(xiàn)出斷續(xù)的特征。

三是研究政策工具的學(xué)科領(lǐng)域較廣，屬于綜合期刊的2 種，圖書情報(bào)類的4 種，經(jīng)濟(jì)學(xué)的2 種，生態(tài)資源類的2 種，公共管理類的1 種。

四是作為發(fā)表文獻(xiàn)最多的《金融研究》和《情報(bào)雜志》，最早關(guān)于政策工具研究的論文發(fā)表于《金融研究》，《情報(bào)雜志》出現(xiàn)政策工具研究始于2014 年，但增長速度較快，很快成為發(fā)文最多的兩種期刊之一。

1.3 被引情況

從被引次數(shù)來看，被引用超過50 次的文獻(xiàn)共計(jì)84 篇。其中，被引用超過400 次的文獻(xiàn)1 篇，被引用300～400 次的文獻(xiàn)2 篇，被引用200～299 次的文獻(xiàn)4 篇；被引用100～199 次的文獻(xiàn)22 篇，被引用50～99 次文獻(xiàn)55 篇。從研究內(nèi)容來說，被引用超過50 次的文獻(xiàn)，以政策工具應(yīng)用的居多；從所處階段來講，集中在第二階段和第三階段，被引超過50 次的論文占總數(shù)的90.48%。綜合期刊發(fā)表量和被引用次數(shù)相對(duì)較高的期刊有《金融研究》《科學(xué)研究》《公共管理學(xué)報(bào)》《科研管理》《國際金融研究》《中國行政管理》《世界經(jīng)濟(jì)研究》《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》等，綜合而言高質(zhì)量研究集中在少數(shù)期刊。

1.4 作者分布情況

1.5 研究主題

1.5.1 對(duì)政策工具的研究

對(duì)政策工具的研究即政策工具理論的研究[1]。具體內(nèi)容為：一是政策工具屬性研究。從現(xiàn)有的政策文獻(xiàn)中可提煉大量不同的現(xiàn)象，如金融管理、金融控制、內(nèi)部管理、內(nèi)部組織、人力資源政策、政策試驗(yàn)、網(wǎng)絡(luò)管理等，均可被看作“政策工具”。陳振明[2]、孫志建等對(duì)此進(jìn)行過較深入的分析。二是政策工具的分類。張成福、顧建光等均對(duì)其進(jìn)行了分類。三是政策工具選擇研究。政策問題性質(zhì)、政策目標(biāo)、政策工具本身的特點(diǎn)及其關(guān)聯(lián)性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇、意識(shí)形態(tài)等被認(rèn)為是影響政策工具選擇及有效性的因素。四是政策工具績效評(píng)價(jià)研究。鄧集文[3]、徐媛媛[4]等對(duì)此進(jìn)行了研究。五是政策工具的創(chuàng)新研究。楊代福和丁煌認(rèn)為我國政策工具創(chuàng)新具有3 種動(dòng)力，面臨5 種阻力，具有3 大特征，形成了6 種模式[5]。吳丹認(rèn)為政策工具的創(chuàng)新包括政策工具的更新?lián)Q代、優(yōu)化和應(yīng)用創(chuàng)新[6]。曲昭仲闡述引入新政策工具的引入與效應(yīng)[7]。

1.5.2 對(duì)政策工具應(yīng)用的研究

從政策工具研究的階段看，政策工具的應(yīng)用在3 個(gè)階段皆是研究重點(diǎn)，占據(jù)了政策工具研究的絕大部分。具體內(nèi)容包括：一是對(duì)國外政策工具的應(yīng)用研究。既有單個(gè)國家政策工具的研究，也有幾個(gè)國家的政策工具比較研究。單個(gè)國家政策工具研究的基本思路是在厘清該國某類政策工具內(nèi)容的基礎(chǔ)上，揭示對(duì)中國的啟示或借鑒；多個(gè)國家的研究就是對(duì)這些國家的政策工具應(yīng)用進(jìn)行比較，再提出改善我國此類政策工具的對(duì)策。二是對(duì)國內(nèi)政策工具應(yīng)用的研究。政策工具具有強(qiáng)大的解釋力和廣泛應(yīng)用性，在財(cái)政金融、環(huán)境保護(hù)、教育、農(nóng)業(yè)、科技、藥品安全監(jiān)管等領(lǐng)域得到廣泛采用和研究。研究內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)面源污染治理政策工具的內(nèi)涵、分類、實(shí)施及效果、政策工具選擇的影響因素、優(yōu)化等。

總之，政策工具研究已經(jīng)成為一個(gè)重要的研究領(lǐng)域并取得了很多研究成果，但仍有很大的發(fā)展空間。政策工具研究方法與視角均已多種多樣，但基于政策科學(xué)方法論范式的轉(zhuǎn)換，多元化發(fā)展是未來趨勢(shì)。

2 研究方法與樣本選擇

2.1 研究方法

主要采用政策文獻(xiàn)計(jì)量分析法?，F(xiàn)有研究主要集中在兩方面：一是對(duì)政策文本進(jìn)行的理論研究。此類研究較少，代表性研究者包括楊正聯(lián)、李江、黃萃、蘇竣等。二是對(duì)教育、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、能源等領(lǐng)域政策進(jìn)行的政策文本具體研究。其中，對(duì)教育政策的政策文本量化研究最多，對(duì)環(huán)境政策的政策文本量化研究次之。但當(dāng)前國內(nèi)鮮有學(xué)者將該方法運(yùn)用于農(nóng)業(yè)面源污染治理研究領(lǐng)域，因此具有一定新意[8-9]。

2.2 樣本選擇

2.2.1 樣本選擇要求

一是權(quán)威性要求，必須是全國人大及常委會(huì)、國務(wù)院及其部門制定的政策文件。二是文本屬性要求，即其屬于規(guī)則性文件，如法律、法規(guī)、條例、規(guī)劃、決定、辦法、意見等。三是文本相關(guān)性要求，即所選擇的文本必須是與農(nóng)業(yè)面源污染治理相關(guān)的政策。

2.2.2 政策文本的檢索、編碼與檢驗(yàn)

一是在經(jīng)過對(duì)政府官網(wǎng)、北大法寶等文獻(xiàn)資料的檢索，初步確定2012—2020 年相關(guān)政策文本605 份。二是針對(duì)所選擇的605 份文本，由兩組成員進(jìn)行信息抽取與獨(dú)立編碼。三是進(jìn)行信效度檢驗(yàn)。一方面進(jìn)行回溯檢索，保證效度。另一方面從現(xiàn)有文本中隨機(jī)抽取100 份政策文本，對(duì)兩組成員的文本信息進(jìn)行對(duì)比檢驗(yàn)，本研究的編碼結(jié)果信度值為0.83，編碼結(jié)果為可信。

3 農(nóng)業(yè)面源污染治理的社會(huì)性政策工具使用情況分析

社會(huì)性政策工具的使用占比政策工具使用頻次的19%，使用較少。社會(huì)性政策工具主要依賴社會(huì)自愿，適用于最接近最終消費(fèi)者的可見性污染物和產(chǎn)品銷售受環(huán)境聲譽(yù)影響較大的企業(yè)，適用于復(fù)雜情況，因此，社會(huì)性政策工具的使用空間非常廣。但是社會(huì)性政策工具必須以信息提供和責(zé)任立法為必要的先決條件，因此其使用又會(huì)受限。

在市場性政策工具內(nèi)部也呈現(xiàn)使用不均衡特點(diǎn)，“自上而下”社會(huì)性政策工具的使用占社會(huì)性政策工具使用的87.53%，“自下而上”的社會(huì)性政策工具占12.47%，見圖1。

3.1 “自上而下”社會(huì)性政策工具的使用情況

“自上而下”社會(huì)性政策工具可再分為兩種類型。一種是信息型政策工具，占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的83.17%，占社會(huì)性政策工具總使用頻次的72.8%；一種是研究激勵(lì)型政策工具，占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的16.83%，占社會(huì)性政策工具總使用頻次的14.73%。

在信息型政策工具中，各政策工具使用頻次情況如下（見圖2）：環(huán)境監(jiān)測的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的44.31%，占社會(huì)性政策工具使用的38.78%；環(huán)境聽證的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的14.38%，占社會(huì)性政策工具使用的12.59%；環(huán)境信息公開的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的13.51%，占社會(huì)性政策工具使用的11.82%；環(huán)境統(tǒng)計(jì)的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的5.21%，占社會(huì)性政策工具使用的4.56%；環(huán)境協(xié)商的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的3.96%，占社會(huì)性政策工具使用的4.47%；環(huán)境信用評(píng)價(jià)的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的1.2%，占社會(huì)性政策工具使用的0.97%；環(huán)境標(biāo)志的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的0.69%，占社會(huì)性政策工具使用的0.61%。

在研究激勵(lì)型政策工具中，各政策工具使用頻次情況如下：獎(jiǎng)勵(lì)號(hào)召的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的7.66%，占社會(huì)性政策工具使用的6.70%；環(huán)境研究的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的4.61%，占社會(huì)性政策工具使用的4.04%；宣傳教育的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的3.55%，占社會(huì)性政策工具使用的3.11%；技術(shù)開發(fā)的使用次數(shù)占“自上而下”社會(huì)性政策工具使用頻次的1.01%，占社會(huì)性政策工具使用的0.89%。

3.2 “自下而上”社會(huì)性政策工具的使用情況

“自下而上”的社會(huì)性政策工具包括清潔生產(chǎn)、公眾參與和環(huán)境信訪，見圖3。其中，清潔生產(chǎn)的使用次數(shù)占“自下而上”社會(huì)性政策工具使用頻次的52.10%，占社會(huì)性政策工具使用的6.50%；公眾參與的使用次數(shù)占“自下而上”社會(huì)性政策工具使用頻次的43.04%，占社會(huì)性政策工具使用的5.37%；環(huán)境信訪的使用次數(shù)占“自下而上”社會(huì)性政策工具使用頻次的4.86%，占社會(huì)性政策工具使用的0.61%。

4 結(jié)論與建議

在我國農(nóng)業(yè)面源污染治理中，政府特別重視信息型政策工具并公開相關(guān)環(huán)境信息，以引起全社會(huì)的關(guān)注，激發(fā)社會(huì)全員積極參與農(nóng)業(yè)面源污染防治；同時(shí)，政府也特別偏好宣傳教育、獎(jiǎng)勵(lì)號(hào)召等“自上而下”的社會(huì)型政策工具，但政策工具的種類非常少，使用頻次也非常少。公司和公眾參與農(nóng)業(yè)面源污染治理的積極性正逐漸提高，但增速不快，有待加強(qiáng)。

一是協(xié)調(diào)“自上而下”型和“自下而上”型社會(huì)性政策工具結(jié)構(gòu)比例。政府部門在選擇社會(huì)性政策工具時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)性政策工具內(nèi)部各種政策工具的特點(diǎn)，考慮到政策工具的不同特性，在重視“自上而下”型社會(huì)性政策工具的同時(shí)，需要更加關(guān)注“自下而上”型社會(huì)性政策工具。

二是增強(qiáng)社會(huì)性政策工具的可操作性。政府相關(guān)部門在選擇具體的社會(huì)性政策工具時(shí)，出現(xiàn)了過于倚重少數(shù)信息型政策工具的現(xiàn)象，如環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境聽證和環(huán)境信息公開，3 種政策工具的使用占據(jù)社會(huì)性政策工具的63.19%。應(yīng)該增強(qiáng)其他社會(huì)性政策工具的可操作性，進(jìn)而增加使用頻次。

三是注意從“單一”到“多元”，優(yōu)化社會(huì)性政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升社會(huì)性政策工具的整體效能。單一社會(huì)性政策工具的作用有限，只有通過各種社會(huì)性政策工具的設(shè)計(jì)搭配，以及內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合，才能有針對(duì)性地根據(jù)不同來源的農(nóng)業(yè)面源污染問題，調(diào)整細(xì)分社會(huì)性政策工具的組合，使農(nóng)業(yè)面源污染治理政策更加良好執(zhí)行。