公共管理與鄉(xiāng)村治理分析

陶映貝

（西北大學(xué)，陜西 西安 710069）

一、新時(shí)代建構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系的必要性和緊迫性

進(jìn)入新時(shí)代，國家出臺(tái)了各種政治均賦予鄉(xiāng)村治理新的內(nèi)涵和特征。因此，對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理進(jìn)行新的體系建構(gòu)既具有必然性，也具有緊迫性。

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要重塑鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)與發(fā)展

過去很長一段時(shí)期，提到鄉(xiāng)村振興人們首先想到的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等。但近年來隨著越來越多的公共事務(wù)和社會(huì)責(zé)任下延到廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，重塑鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)與發(fā)展成為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)任務(wù)和宏圖規(guī)劃。進(jìn)行鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)必然要探索新的公共事務(wù)治理模式，即中國式的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。2021年中央一號(hào)文件出臺(tái)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，指出：“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)。”鄉(xiāng)村振興重在創(chuàng)新社會(huì)治理，必須把創(chuàng)新社會(huì)治理貫穿于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全過程，把健全新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有序發(fā)展作為鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的基本內(nèi)容和重要任務(wù)。構(gòu)建一元主導(dǎo)、多方參與、各司其職、各負(fù)其責(zé)的互動(dòng)式社會(huì)治理體系，推進(jìn)社會(huì)建設(shè)發(fā)展和社會(huì)治理現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)振興。對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行新的體系建構(gòu)，增強(qiáng)其時(shí)代性和科學(xué)性，無疑是當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（二）已有鄉(xiāng)村治理體系面臨進(jìn)一步完善的緊迫性

鄉(xiāng)村治理作為一種實(shí)踐，自古代社會(huì)就已逐步開展，并不斷取得新的進(jìn)展。作為一種理論，鄉(xiāng)村治理經(jīng)過國內(nèi)外學(xué)者的不斷發(fā)展，已具有日益豐富的內(nèi)容。從目前來看，對(duì)于“建設(shè)一個(gè)什么樣的鄉(xiāng)村、怎樣建設(shè)鄉(xiāng)村”的回答已日益明晰。盡管如此，鄉(xiāng)村建設(shè)特別是鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)仍然需要進(jìn)一步完善。目前，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理體系主要是遵循鄉(xiāng)村內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行建構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的利益格局發(fā)生改變，所面臨的矛盾日益復(fù)雜多樣，在解決各種矛盾的過程中，鄉(xiāng)村治理主客體、方式、理念不斷發(fā)生變化。例如，中央從2004年提出“以堵為主”到2018年提出構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，鄉(xiāng)村治理方式上逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓒陆Y(jié)合，不斷創(chuàng)新適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際。

二、新公共管理在鄉(xiāng)村治理中的問題

新公共管理理論有兩個(gè)主要來源。一種是以激進(jìn)自由主義為代表的現(xiàn)代西方社會(huì)思想，主張使用憲政保護(hù)個(gè)人權(quán)利，限制政府權(quán)力以及單方面確認(rèn)個(gè)人自由和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。另一種是西方經(jīng)濟(jì)理論，以布坎南提出的公共選擇理論為代表，其特征是利用經(jīng)濟(jì)方法和工具研究政治及政府管理問題。作為外部公共行政理論，新公共管理是否能夠解決中國的問題仍需檢驗(yàn)?？傮w來說，許多政治家都同意將新公共行政理論作為我國農(nóng)村民主建設(shè)的參考。在實(shí)踐中，我國重點(diǎn)在公民社會(huì)的建設(shè)和村民的獨(dú)立性方面進(jìn)行了探索。一些學(xué)者認(rèn)為，新公共行政理論仍然面臨著發(fā)展中國家的適用性問題。批評(píng)新公共行政管理理論并不意味著完全否認(rèn)這一理論。作為公共行政的工具或機(jī)制之一，新公共行政理論并未因宏觀理論層面的僵局而喪失其有效性。具體而言，在我國新公共行政的研究中，要解決以下問題。在微觀特別是地方層面，明確面臨什么樣的管理困難，政府、社會(huì)和市場(chǎng)的新組合是什么，如何克服管理中的困難。在此基礎(chǔ)上，分析其是否能構(gòu)成可翻譯分析理論的模型。因此，在中國實(shí)施新公共行政不能完全復(fù)制新的西方公共行政理論和實(shí)踐。只有結(jié)合我國國情，才能使其與我國的現(xiàn)實(shí)相協(xié)調(diào)。

三、鄉(xiāng)村治理思路

（一）推進(jìn)村民自治

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)也就是全面提高鄉(xiāng)村自治能力的過程，村民自治管理體系建設(shè)便成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)的主干。一是營造村民委員會(huì)換屆選舉的優(yōu)良環(huán)境，嚴(yán)格遵守民主選舉紀(jì)律，動(dòng)員村民積極參與選舉，對(duì)選舉過程中出現(xiàn)的弄虛作假、拉票賄選等行為加大懲處力度。二是建立健全村民自治管理運(yùn)作機(jī)制，理順村黨組織、村委及村民個(gè)體之間的關(guān)系，使三者實(shí)現(xiàn)相互服務(wù)、相互支持的局面，以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。三是建立健全村民監(jiān)督機(jī)制，讓村民在日常生活中也能便利地行使表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（二）實(shí)行鄉(xiāng)直管村事務(wù)

持鄉(xiāng)直管村事務(wù)觀點(diǎn)的人認(rèn)為，隨著城市化的發(fā)展，我國將像世界發(fā)達(dá)國家一樣，城市人口將大大增加，許多農(nóng)民將離開村莊，村莊數(shù)量將減少。因此，鄉(xiāng)村事務(wù)必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來管理?！班l(xiāng)鎮(zhèn)管理”體現(xiàn)了鄉(xiāng)村的獨(dú)立性，社區(qū)服務(wù)是主體，行政決策是補(bǔ)充。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者統(tǒng)一制定財(cái)務(wù)制度和人事制度，以防社會(huì)惡勢(shì)力篡改農(nóng)村的自治權(quán)。鎮(zhèn)長由選民直接選舉產(chǎn)生，城鎮(zhèn)的獨(dú)立代表機(jī)構(gòu)由選民選舉產(chǎn)生。城鎮(zhèn)干部是行政官員，應(yīng)包括當(dāng)?shù)毓珓?wù)員、市長等。將政府組織擴(kuò)大到行政村，建立政府派遣機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處可容納 1～3 人，成員由鎮(zhèn)政府任命、當(dāng)?shù)毓珓?wù)員負(fù)責(zé)，公共資金由鎮(zhèn)級(jí)單位承擔(dān)。同時(shí)，在行政村成立村代表大會(huì)。

（三）優(yōu)化治理方法

新時(shí)代，農(nóng)村治理要與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，完成農(nóng)村轉(zhuǎn)型升級(jí)，改變?cè)械慕?jīng)濟(jì)文化環(huán)境。農(nóng)村環(huán)境的實(shí)際變化，可以改變農(nóng)村的治理方法。村委會(huì)要扮演服務(wù)提供者和帶頭人的角色，始終把工作重點(diǎn)放在農(nóng)村發(fā)展和綜合建設(shè)上。在治理的過程中，除了加強(qiáng)與地方政府的溝通外，還要?jiǎng)?wù)實(shí)，以人為本。如果涉及村民利益，要通過村民的決議，賦予村民更多的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，尊重村民的意見和提案，尋找解決問題的方法。

四、新公共管理思想下鄉(xiāng)村治理策略

（一）大幅削減政府事務(wù)

在20 世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)衰退期，政府出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題，人們開始質(zhì)疑政府，提出了改革政府的新思路和新計(jì)劃。這個(gè)問題在我國農(nóng)村治理中也很突出。各級(jí)政府特別是與人民群眾有直接聯(lián)系的人民政府管理著許多事務(wù)，例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民就業(yè)、村干部選舉等。農(nóng)村治理存在許多問題，相關(guān)人員必須意識(shí)到問題的嚴(yán)重性和危害性，堅(jiān)決克服失去權(quán)力的恐懼，加快行政事務(wù)改革，顯著減少政府事務(wù)。

（二）大幅精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)

一般來說，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立辦事處，讓公民負(fù)責(zé)處理相關(guān)事務(wù)。同時(shí)，及時(shí)監(jiān)督和了解村民自治及法律法規(guī)的執(zhí)行情況。對(duì)于當(dāng)前大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雇員，可以選擇一個(gè)小組進(jìn)行培訓(xùn)，明確職位、配額和職責(zé)，提高工作效率。其他雇員可以提前退休，政府提供適當(dāng)?shù)母＠?。人員分配政策要明確、透明、公開，政府在保障方面給予適當(dāng)支持，否則容易發(fā)生糾紛。

（三）加大鄉(xiāng)村自主引進(jìn)人才力度

在人才引進(jìn)方面，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)依據(jù)當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展前景，引進(jìn)符合當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色的專業(yè)人才。此外，需要制定詳細(xì)的人才選拔、招聘和考核程序，同時(shí)加大對(duì)數(shù)字產(chǎn)業(yè)資金的投入，解決人才薪資問題，完善人才激勵(lì)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興不僅要引進(jìn)人才，更重要的是把人才留在鄉(xiāng)村。同時(shí)，僅依靠人才引進(jìn)是不足以支撐人才戰(zhàn)略的，換而言之，應(yīng)該選拔本土人才，為他們開設(shè)數(shù)字能力的培訓(xùn)課程。鄉(xiāng)村本土人才是最了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情的人，可以成為發(fā)展當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)頭羊，因此，培養(yǎng)本土人才尤為重要。此外，本土人才要與村民分享他們學(xué)到的技術(shù)和在生產(chǎn)中獲得的經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)其他村民了解和學(xué)習(xí)數(shù)字鄉(xiāng)村治理的相關(guān)知識(shí)，進(jìn)而擴(kuò)大本土人才的隊(duì)伍。

（四）提高村民對(duì)數(shù)字治理的認(rèn)知

第一，加強(qiáng)數(shù)字化生活、生產(chǎn)方式宣傳力度。在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中，寬帶通信、互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備等硬件基礎(chǔ)是必要的，而良好的鄉(xiāng)村信息氛圍、農(nóng)民較高的數(shù)字素養(yǎng)也是必不可少的，它們起著潤物細(xì)無聲的作用，以無形的力量推動(dòng)著鄉(xiāng)村數(shù)字化進(jìn)程。因此，既要注重知識(shí)技能的傳授，又要通過廣泛宣傳和正確引導(dǎo)，提高村民的信息素養(yǎng)。首先，線上線下并行，推進(jìn)鄉(xiāng)村信息化宣傳。具體來說，一是利用微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，彌補(bǔ)過去村務(wù)公開使用的廣播、公告欄的不足，實(shí)現(xiàn)信息傳播方式的創(chuàng)新，讓群眾在新的數(shù)字環(huán)境中獲得新鮮感和愉悅感，營造良好的鄉(xiāng)村信息氛圍。二是在線下建立一些數(shù)字體驗(yàn)館和信息示范基地，讓村民親身感受“數(shù)字文化”，體驗(yàn)數(shù)字的魅力，逐步提高村民的數(shù)字素養(yǎng)。村民數(shù)字化觀念的培育是一個(gè)長期的過程，不可能一蹴而就，必須一步一步地、長期堅(jiān)持不懈地進(jìn)行。第二，提高村民的參與意識(shí)。在培育村民參與意識(shí)的過程中，一是需要培養(yǎng)村民主體意識(shí)。村民既是數(shù)字鄉(xiāng)村治理的重要參與者，也是鄉(xiāng)村社區(qū)自治的重要參與者。要讓村民認(rèn)識(shí)到，他們是基層治理的主體，而不是客體。二是責(zé)任意識(shí)。村民作為鄉(xiāng)村成員，承擔(dān)著為鄉(xiāng)村建設(shè)建言獻(xiàn)策的責(zé)任。三是平等意識(shí)。村民是平等的權(quán)利主體，依法享有平等的權(quán)利，承擔(dān)同等的義務(wù)。

（五）加大基層自治力度

一般來說，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人數(shù)相對(duì)較多，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)難以實(shí)現(xiàn)人民群眾自治，在村莊一級(jí)較容易實(shí)現(xiàn)，但并不排除少數(shù)地方可以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。因此，必須全面加強(qiáng)和深化村級(jí)自治工作，重點(diǎn)加強(qiáng)立法和執(zhí)法，統(tǒng)一村級(jí)自治的許多重要環(huán)節(jié)，解決關(guān)鍵問題，也是提高服務(wù)質(zhì)量和緩解沖突的重要有效途徑。

結(jié)束語

使用新公共管理理念進(jìn)行農(nóng)村治理的一系列措施不是獨(dú)立的，而是一個(gè)整體，因此應(yīng)以統(tǒng)一的方式排列并以協(xié)調(diào)的方式進(jìn)行提升。在實(shí)施過程中，避免出現(xiàn)“一刀切”的情況，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，選擇一個(gè)或幾個(gè)縣進(jìn)行試驗(yàn)，探索道路，匯集經(jīng)驗(yàn)，然后穩(wěn)步前進(jìn)。