兵地基層治理比較研究
----以阿勒泰市和北屯市社區(qū)為例

仲月琴

(中共新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)第十師委員會(huì)黨校,新疆 阿勒泰 836099 ）

黨政軍企合一這種兵團(tuán)特殊體制，在社區(qū)工作中得以集中體現(xiàn)。兵團(tuán)上下加強(qiáng)了社區(qū)治理的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索的同時(shí)，社區(qū)發(fā)展仍落后于自治區(qū)的社區(qū)發(fā)展。北屯2011 年建市，作為兵團(tuán)的一個(gè)年輕城市，社區(qū)的起步發(fā)展較晚，與我們相臨的阿勒泰市社區(qū)發(fā)展較快，相較于他們的發(fā)展模式，可以為北屯市社區(qū)發(fā)展提供借鑒作用。

一、北屯市社區(qū)與阿勒泰市社區(qū)的對(duì)比分析

（一）社區(qū)治理主體存在的主要問(wèn)題分析

1.阿勒泰市和北屯市社區(qū)在發(fā)展過(guò)程中存在的共性問(wèn)題

第一、社區(qū)治理主體地位不明確制約其發(fā)展。主要表現(xiàn)為：社區(qū)居民委員會(huì)的角色錯(cuò)位問(wèn)題突出，自治性并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)。在1954年頒布的《城市居民委員會(huì)組織條例》、1982 年憲法、1989 年的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》中分別明確指出居民委員會(huì)是“群眾自治性組織”，是“基層群眾自治組織”。然而在現(xiàn)實(shí)治理中，居民委員會(huì)的自治性一直沒(méi)有落實(shí)。目前，居民委員會(huì)仍過(guò)多地承攬了本該由政府、企業(yè)辦理的事務(wù)。居民委員會(huì)應(yīng)該認(rèn)清首先對(duì)居民負(fù)責(zé)，但現(xiàn)實(shí)中卻非如此。

第二、社區(qū)治理過(guò)程中治理主體的參與度不高。許多居民并沒(méi)有把自己看做是社區(qū)治理的參與者，也沒(méi)有把自己看成是社區(qū)治理的一分子，甚至出現(xiàn)不配合社區(qū)治理的現(xiàn)象，對(duì)社區(qū)內(nèi)的政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)、文化活動(dòng)等內(nèi)容參與度不高，不關(guān)心選舉等活動(dòng)，使得社區(qū)治理工作的全面性、深入性治理困難較大。

第三、社區(qū)治理主體人員的專業(yè)化程度較低。社區(qū)管理工作者隊(duì)伍薄弱、專業(yè)化程度有限。目前，從事社區(qū)管理工作的人員大多缺乏社會(huì)知識(shí)和公共事務(wù)管理專業(yè)知識(shí)，許多未經(jīng)過(guò)社會(huì)工作的專門(mén)培訓(xùn)就上崗現(xiàn)象突出。并且社區(qū)工作人員普遍存在年齡偏大、學(xué)歷偏低、工作能力不強(qiáng)、工作效率低下等問(wèn)題。

2.北屯市社區(qū)存在的個(gè)性問(wèn)題

第一、社區(qū)工作人員的素質(zhì)、專業(yè)性欠缺，且年齡偏大。北屯幸福社區(qū)工作人員共14 人，其中在編5 人，其余都是勞動(dòng)就業(yè)委派人員，并且還有2 人借調(diào)到街道籌建辦工作。工作人員平均年齡38 歲，且大多沒(méi)有從事社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，制約社區(qū)服務(wù)的水平。

第二、社區(qū)管理人員的思想和管理方法滯后。社區(qū)管理人才的供給出現(xiàn)了嚴(yán)重的斷層“老的下不去，新的不上來(lái)”。兵團(tuán)社區(qū)建設(shè)和治理相對(duì)地方城市起步較晚，另外由于地域和體制的特殊性，對(duì)社區(qū)的理解和認(rèn)識(shí)存在一定偏差。

第三、社區(qū)精英（領(lǐng)袖）欠缺。在我們走訪調(diào)研的所有社區(qū)里，都看到了一些熱心人物和社區(qū)榜樣，并詳細(xì)了解了他們的事跡。幾乎所有的社區(qū)精英（領(lǐng)袖）都是社區(qū)管理服務(wù)工作中的佼佼者，但同時(shí)也存在著人員數(shù)量極其有限和某方面素質(zhì)有待提高的問(wèn)題。

（二）社區(qū)治理的內(nèi)容比較分析

由于北屯市成立的比較晚，社區(qū)建設(shè)也起步的較晚，所以兩市社區(qū)治理的內(nèi)容構(gòu)成區(qū)別較大，這決定了在治理過(guò)程中，側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該有所區(qū)別。

1.阿勒泰市和北屯市社區(qū)在治理內(nèi)容方面存在的共性問(wèn)題

兩市社區(qū)治理內(nèi)容方面的共性問(wèn)題主要是治理內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，即仍然會(huì)被動(dòng)地組織一些娛樂(lè)活動(dòng)，宣傳一些時(shí)事新聞，通過(guò)辦板報(bào)宣傳和普及一些衛(wèi)生常識(shí)、法律法規(guī)、決策決議。傳達(dá)一些上級(jí)指示，貫徹一些文件精神，建立社區(qū)服務(wù)中心，幫助社區(qū)成員解決一些生活中存在的困難。

2.北屯市社區(qū)存在的個(gè)性問(wèn)題

（1）兵團(tuán)特色的社會(huì)治理體系還不健全。不管是從制度設(shè)置、各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、精細(xì)化建設(shè)等方面不健全。

（2）各類社會(huì)治理資源整合乏力。表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是整合內(nèi)容不夠豐富。個(gè)別社區(qū)服務(wù)管理平臺(tái)布局設(shè)置不夠合理，網(wǎng)格劃分不科學(xué)，功能設(shè)置不是重疊繁復(fù)就是功能單一；二是整合層次不夠高?；旧隙际窃谟须`屬關(guān)系的幾個(gè)部門(mén)之間進(jìn)行資源整合，缺乏縱向和橫向的多層次資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；三是統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)不夠有力。

二、北屯市城鎮(zhèn)社區(qū)治理可借鑒之處

（一）在社區(qū)治理主體方面可借鑒之處

一是發(fā)揮社區(qū)共駐共建單位的力量，提高為民服務(wù)質(zhì)量。二是挖掘社區(qū)草根能人，提升社區(qū)居民綜合素養(yǎng)。三是大力發(fā)展社區(qū)組織，積極參與社區(qū)建設(shè)。四是發(fā)揮社區(qū)志愿隊(duì)的作用，提高居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性。五是建立健全激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)社區(qū)人員的工作熱情。

（二）在社區(qū)治理內(nèi)容方面可借鑒之處

1.促進(jìn)“兩新”組織良性發(fā)展。在人員流動(dòng)快、黨員覺(jué)悟較高的金源市場(chǎng)、建筑公司分別成立黨支部，在下派黨建指導(dǎo)員的基礎(chǔ)上，率先實(shí)行“星期代理主任”工作制。由黨建指導(dǎo)員每周抽出兩個(gè)工作日，到黨支部開(kāi)展工作，指導(dǎo)協(xié)助“兩新”組織加強(qiáng)黨支部建設(shè)，向黨員群眾開(kāi)展政策咨詢、辦理求職用工登記、計(jì)劃生育等全程代辦服務(wù)項(xiàng)目。

2.建立“網(wǎng)格化”巡邏防控體系，提升社區(qū)管理力度。在維護(hù)穩(wěn)定方面，阿勒泰文化路社區(qū)黨委落實(shí)“四知四清四掌握”工作機(jī)制，建立“網(wǎng)格化”巡邏防控體系，提高社情民意掌控力。

三、推進(jìn)北屯市城鎮(zhèn)社區(qū)發(fā)展建設(shè)的思考

（一）建立健全社區(qū)建設(shè)的相關(guān)制度

一是通過(guò)各項(xiàng)制度的安排、制訂，為規(guī)范政府和社區(qū)關(guān)系提供制度化保障，約束各類組織對(duì)社區(qū)居民自治權(quán)力的侵犯，建立各種社區(qū)組織之間的協(xié)同合作。同時(shí)建立健全社區(qū)與政府之間的互相監(jiān)督的良性運(yùn)行機(jī)制，為社區(qū)居民自治提供健康的環(huán)境。

二是在法律基礎(chǔ)上制度社區(qū)建設(shè)的操作細(xì)則。首先是規(guī)范民主決策制度。開(kāi)展以居民會(huì)議、議事協(xié)商、民主聽(tīng)證為主要形式的民主決策實(shí)踐。其次是完善民主監(jiān)督。全面推進(jìn)居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。

三是在法律基礎(chǔ)上規(guī)范社區(qū)居民參與制度。首先是制定各項(xiàng)具體的社區(qū)參與制度。還自主權(quán)于社區(qū)，改變“行政化”的傾向，在制度上支持社區(qū)居委會(huì)在轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展工作，規(guī)范轄區(qū)內(nèi)單位參與支持社區(qū)共駐共建。其次是探索建立社區(qū)事務(wù)“民主互動(dòng)”制度。加深籌建辦與居民間、與社會(huì)組織間、與駐區(qū)單位之間的互動(dòng)交流，鼓勵(lì)社區(qū)單位、居民對(duì)社區(qū)發(fā)展和建設(shè)提建議，引導(dǎo)居民積極參與自治管理。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，理順關(guān)系，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)

一是理順政府與街道、社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系。首先通過(guò)制度理順街道籌建辦與居委會(huì)關(guān)系。重新確立指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，保障居委會(huì)群眾自治組織的性質(zhì)。其次是理順政府職能部門(mén)與社區(qū)居委會(huì)的指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系，不隨意向社區(qū)居委會(huì)下派工作任務(wù)。第三是政府要下放社會(huì)職能。第四是實(shí)現(xiàn)政府職能部門(mén)重心下移，直接面向社區(qū)居民。

二是建立財(cái)政保障機(jī)制，為社區(qū)建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。首先政府部門(mén)需要提供協(xié)助所需的權(quán)力和必要的經(jīng)費(fèi)，將社會(huì)服務(wù)性職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移的同時(shí)也要轉(zhuǎn)移權(quán)力和工作經(jīng)費(fèi)；其次是建立社區(qū)多元投入制度。充分利用駐社區(qū)單位、社會(huì)組織及居民個(gè)人的投入，同時(shí)合理利用社會(huì)物資來(lái)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資源共享。

（三）要建立社區(qū)黨建網(wǎng)絡(luò)化，擴(kuò)大社區(qū)治理的范圍

以社區(qū)黨支部為主體，動(dòng)員所有黨員參與社區(qū)治理。以單位黨組織為主體，使社區(qū)單位參與到社區(qū)治理中，實(shí)現(xiàn)單位資源共享。加強(qiáng)樓宇黨支部建設(shè)，鞏固黨在基層社會(huì)管理服務(wù)創(chuàng)新中的領(lǐng)導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)黨的工作在街道社區(qū)樓宇的全覆蓋。并且要建立社區(qū)黨建工作的監(jiān)督和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，做社區(qū)群眾的服務(wù)者。形成教育和監(jiān)督的合力，建立起黨內(nèi)和黨外相結(jié)合，自上而下和自下而上相結(jié)合的教育網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)基層民主政治建設(shè)是社區(qū)建設(shè)的根本，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治是社區(qū)建設(shè)的核心。社區(qū)居民自治簡(jiǎn)單而言就是城鎮(zhèn)社區(qū)的居民自己決定自己的事情，利用廣泛的資源，依法辦理屬于自己的事務(wù)。通過(guò)比較分析，了解兩市社區(qū)治理的瓶頸所在，并加以比較，主要是因?yàn)獒槍?duì)不同的情況應(yīng)該有不同的措施，不盲目教條地照抄照搬，不能以激進(jìn)的態(tài)度和方式方法來(lái)完善具有特殊體質(zhì)的北屯市城鎮(zhèn)社區(qū)治理。如果忽略了由于自身的體制機(jī)制現(xiàn)狀，將難以發(fā)展好兵團(tuán)社區(qū)。