扶貧駐村干部面臨的治理困境探究
——以L 市C 村為例

陳楓 季英偉

（廣東海洋大學法政學院，廣東 湛江 524088）

一、C 村扶貧概況

C 村的位于L 市東部，氣候屬于亞熱帶熱帶過渡地區(qū)，當地主要產業(yè)為經濟作物和水稻種植業(yè)以及經濟速生林種植，水資源較為缺乏。全村貧困戶有91 戶，其中該村的主要人口為中老年人，青壯年勞動力多外出打工或定居至城市。

C 村的扶貧干部主要來自對口幫扶城市F 市，駐村前均為公務員或國有企業(yè)的中高級員工，年齡多為三十至三十五歲的中青年干部，通過選派的方式入駐貧困村負責領導脫貧攻堅駐村工作組。

二、C 村扶貧駐村干部面臨的主要治理困境

（一）貧困治理主體之間的沖突與矛盾

首先是扶貧干部與上級政府之間存在矛盾。在扶貧工作中，上級政府對扶貧干部只考核各項量化指標，而扶貧干部在駐地開展的長期性、見效慢的項目很難通過考核反映出來?？己说膲毫κ沟梅鲐毟刹吭跊Q策取向上傾向于短期性、見效快的項目，但這對于貧困治理這種需要形成持續(xù)性脫貧動力，有效的永久脫貧的長期性工作而言是不利的。

其次村干部與扶貧干部之間也存在沖突與矛盾。C 村的村干部由于自身行政水平的不足和責任意識的缺失。使得C 村出現了“扶貧干部拼命干，村干部坐著看”的現象。這一矛盾又帶來風險責任的承擔出現混亂，各方推卸責任。C 村中投資的風險責任承擔問題一直不明確，村干部不想承擔，扶貧干部承擔不了，上級部門又通常會推給下級部門，下級部門無力處置，最后形成一筆壞賬。

（二）過高的工作強度與過低的回報的矛盾

在C 村的扶貧工作中，工作組需要進行扶貧資金的管理、扶貧信息的收集匯報、深入貧困戶家中進行走訪，同時需要協(xié)調扶貧產業(yè)的運轉情況。由于與村干部之間的矛盾以及本身村干部在扶貧工作中的缺位，使得工作組在工作中不得不承擔與一些扶貧以外的工作，工作強度高。

高強度的工作在回報上并不高。扶貧資金的使用上時常會收到鎮(zhèn)政府的干涉，使得一些資金的投入效果不佳，甚至白白浪費。部分貧困戶的消極心態(tài)使得一些政策的執(zhí)行效果并不好，只能改變原有的補貼方式改為以獎代補的方式以到達考核目標。扶貧干部在收入和職業(yè)預期上也并不穩(wěn)定，原單位薪資加補貼雖然看似金額不小，但是作為家庭在一線城市的普通公務員和國企員工，生活成本依舊不小。

（三）農村公共服務供給的低效與缺位

作為一個貧困村，C 村的主要經濟收入來自于水稻種植和經濟作物種植，較低的財政收入使C 村很難集中足夠的資金提供足夠的基礎設施和其他公共服務，公共服務存在缺位。例如在公共安全領域，由于村中缺少足夠的公共安全產品的供給，黑惡勢力會以暴力或威脅的手段向當地商戶收取保護費，提供所謂的“安全保護”，形式上成為公共安全產品提供者。

而有限的公共服務供給又因宗族組織影響村務決策而變得拖沓和低效。在C 村及其周邊區(qū)域，一項涉及全體村民利益的決策若需要順利通過，就必須在各個宗族群體之間達成共識，因為缺少相應的規(guī)則規(guī)范，同時沒有一個協(xié)調的核心，導致這種博弈漫長而低效，最后導致項目擱置。最典型的例子就是C 村所在區(qū)域由于各個村莊的大姓氏宗族出于自身利益各自修路，最終導致的“主路比小路差”的現象。

三、扶貧駐村干部治理困境產生的原因

俞可平在論述有關“善治”的問題時指出，有效的治理必須建立于國家與市場之上。而善治在C 村的貧困治理工作中沒能形成，扶貧干部的治理過程也由此出現若干困境。C 村的扶貧干部的這些治理困境的產生原因歸結起來有以下三點：

（一）貧困治理主體間協(xié)作機制未能形成

扶貧干部與上級政府之間缺乏有效信息溝通機制。這種信息溝通不暢導致扶貧干部與上級政府之間工作的不協(xié)調，其表現為三點：1.扶貧資產的使用與撥付出現了不符合當地條件的現象，扶貧干部對于貧困戶的需求信息沒能有效反映在政策當中。上級政府對于C村的扶貧資產劃撥存在“一刀切”，缺乏對當地實際情況的充分考慮。這直接導致了C 村出現的變賣扶貧物資用于其他用途的問題；2.上級政府的考核的形式化要求與扶貧干部現實工作狀況并不匹配。上級政府對于扶貧干部的考核往往是以量化指標進行績效考核，這類績效考核過于細致，對于長期性、見效慢的工作反饋不明顯甚至呈現負的反饋。3.雖然與全省其他地方一樣采用數字化管理，但是受限于本地的政務信息化水平，很多工作仍然以傳統(tǒng)方式開展，數字化管理流于形式。

（二）扶貧干部管理中激勵機制的缺失

當前在扶貧干部管理過程中采用的激勵是一種以精神激勵為主、輔之以一定的物質激勵的模式，通過對工作努力、業(yè)績顯著的干部進行表彰、樹立典型來調動整個扶貧干部群體的工作積極性。從效果上來看，這種激勵模式在一定程度上激發(fā)了干部尤其是黨員的榮譽感，在參與扶貧工作初期可以給予其較大的工作動力。但是在當今的社會條件下，僅僅依靠榮譽、表彰這樣的精神層面的激勵動員很難讓扶貧干部在面對高壓力的工作內容、復雜的人際關系處置以及較低的回報的時候選擇留下來。只有在扶貧干部的待遇以及擇優(yōu)晉升上給予有效合理的保障，讓扶貧干部有穩(wěn)定的職業(yè)預期，再通過表彰先進等精神激勵，才能夠讓扶貧干部有動力、有信心面對復雜、艱難的扶貧攻堅工作。

（三）傳統(tǒng)農村利益群體對基層治理的干擾

C 村是一個典型的南方村莊，宗族文化作為當地文化的重要組成部分深刻影響了當地的政治運行。在扶貧治理過程中，扶貧干部會根據實際情況提出一些建設項目，這就會涉及到各個宗族群體的利益，并產生相互之間的博弈。在這種博弈當中，扶貧干部往往很難作出有效的協(xié)調以使各方達成共識，在沒有迫切需求的情況下有些長期項目就容易被擱置下來。項目的擱置就導致一些公共服務的供給變得低效和失敗，最為典型的例子就是C 村的道路始終未能得到有效整修，新修的市場由于黑惡勢力的干涉和建設設計上的問題荒廢至今。這種決策上的困境是當前C 村扶貧干部面臨的主要治理困境之一。

四、應對扶貧駐村干部治理困境的對策

（一）構建扶貧治理中各主體間的協(xié)作機制

結合C 村的實際以及奧斯特羅姆的多中心治理理論，要改變當前各治理主體相互沖突矛盾的問題，需要建立一套行之有效的協(xié)作機制，這包括：1.清晰界定工作責任，明確扶貧治理中各項工作責任劃分；2.因地制宜的使用和撥付物資，減少因為物資實用性差造成的資金流失；3.建立一個由黨委協(xié)調領導的有效的多方協(xié)商平臺，各個主體可以在平臺中有序協(xié)商、形成共識；4.決策過程以協(xié)商民主的形式做出決策，減少個人決策帶來的尋租空間；5.通過規(guī)范化的程序使得資金使用公開透明，從而是資金使用得到有效監(jiān)督；6.規(guī)范整合考核體系，以統(tǒng)一標準對扶貧工作中涉及行為失范的扶貧干部、村干部實施分級處罰；7.中央和省級政府對治理規(guī)則進行賦權，保障其合法性和有效性；8.立足于國家法律法規(guī)制定符合當地實際情況的治理規(guī)則；9.通過建設以基層數字化政務云為基礎的扶貧工作數字化平臺，建立扶貧干部與上級政府的有效反饋渠道。

（二）完善激勵機制，提高物質激勵水平

首先，在原有激勵模式的基礎上，依據扶貧工作的績效，通過國家財政補貼，有梯度的提升一線扶貧干部的待遇水平，在保障基本生活保障的基礎上適當增加資金獎勵。其次，在公務員職務考核過程中，提高扶貧干部的經歷及其績效在晉升考核當中的權重水平，使得參與一線扶貧的基層干部有足夠的晉升空間。其三，通過專門的福利政策，保障扶貧干部的住房以及子女教育，對扶貧干部子女的優(yōu)質教育的分配上給予適當的優(yōu)惠。從精神與物質兩個層面讓扶貧干部有底氣面對復雜的扶貧治理工作。

（三）提升基層干部隊伍治理水平，塑造鄉(xiāng)村治理新模式

在本地干部選拔的基礎上，通過“三支一扶”、公務員選調等政策措施，引入接受過高等教育的大學生村官以及行政能力強的公務員擔任村干部職務，使得基層干部隊伍年輕化。在構建起人才基礎后，以人才引入在一定程度上減少以聲望為標準選拔村干部的現象，提升公共決策能力和水平，并在此進一步對鄉(xiāng)村宗族組織在基層治理中的角色定位進行調整。