農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理下村規(guī)民約適用的困境及對策①
——以江西省撫州市村規(guī)民約為例

張華博 許騫煜 李帥奇

（華東交通大學 人文社會科學學院法學系，江西 南昌 330013）

2021 年中央一號文件《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出“加強和創(chuàng)新社會治理體系”，特別強調(diào)了完善基層治理體系。村規(guī)民約的傳承發(fā)展對促進和補充我國環(huán)境法治具有重大意義，而中央一號文件中體現(xiàn)的指導思想無疑為村規(guī)民約的發(fā)展和完善提供了一片廣闊的發(fā)展天地。

村規(guī)民約是依據(jù)國家法律法規(guī)、政策的精神和規(guī)定，結(jié)合本村實際情況和傳統(tǒng)風俗，民主議定和修改并共同遵守的社會規(guī)范。②村規(guī)民約是我國瑰麗的生態(tài)法律文化，它靜靜綻放，以內(nèi)化于心、外化于行的方式約束、規(guī)范、引導人們綠色化生產(chǎn)生活。

本文通過將首批生態(tài)文明試驗區(qū)——江西省的村規(guī)民約作為調(diào)查樣本，了解村規(guī)民約在我國基層生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮的作用，探尋制約我國村規(guī)民約發(fā)揮效用的現(xiàn)實困境及破解對策。

一、村規(guī)民約的性質(zhì)

（一）村規(guī)民約是典型的民間法

民間法是指制定主體并非是國家，而是由風俗傳統(tǒng)，交易習慣、宗教文化等演化發(fā)展而來并長期為基層適用，具有地區(qū)特色的制度規(guī)范。村規(guī)民約產(chǎn)生于鄉(xiāng)村社會之中，在村民日常生活邏輯中形成、生長，具有內(nèi)生性。在“生于斯，長于斯”相互熟悉，彼此了解的農(nóng)村，那些根植于他們的生產(chǎn)生活，融合了本村傳統(tǒng)風俗習慣和文化、禮教的環(huán)境保護文化觀念和規(guī)則的村規(guī)民約正是民間法的典型表現(xiàn)形式。

（二）村規(guī)民約與國家法互為淵源

全國有數(shù)以萬計的村落，每個村落的實際情況都有所不同，國家的法律法規(guī)無法窮盡每種實際，只能通過概括描述來體現(xiàn)；而村規(guī)民約能夠根據(jù)每個村的實際情況具體制訂規(guī)范。村集體可以依據(jù)村規(guī)民約對村集體資產(chǎn)加以管理，村民們可以依據(jù)村規(guī)民約的規(guī)定監(jiān)督農(nóng)村集體資產(chǎn)的使用。這樣有利于資源的優(yōu)化利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。所以說，村規(guī)民約可以補充與完善國家法，良好契合國家基層社會治理的要求，解決農(nóng)村諸多“小事”，合理利用生態(tài)資源、保護生態(tài)環(huán)境。

二、村規(guī)民約的功能與時代價值

（一）村規(guī)民約能夠潛移默化推進法治建設(shè)

具有普適性的國家法無法對不同地域內(nèi)復(fù)雜的社會生活做出前瞻性的預(yù)設(shè)和防范，也無法用“接地氣”的語言向處在不同地區(qū)的村民解釋；而村規(guī)民約是基于鄉(xiāng)民特定思維模式和生活方式制訂的規(guī)范性文件，其以更通俗易懂的方式向村民講述著法治精神——讓村民在一定程度上確立對規(guī)則的信仰、對權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的認知，從而間接形成村民的法治觀念，推進鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

（二）村規(guī)民約能夠因地制宜解決歷史遺留問題

在我國傳統(tǒng)社會有著悠久的自治傳統(tǒng)和自治習慣，鄉(xiāng)規(guī)民約在我國社會特別是基層社會的治理中起著廣泛的作用。村規(guī)民約大多由村落的習慣或不成文的規(guī)定演化而來，具有一定的傳承性，能夠因地制宜解決歷史遺留問題。保護生態(tài)環(huán)境的村規(guī)民約更是數(shù)不勝數(shù)，每個地區(qū)都有每個地區(qū)的特色風俗，村規(guī)民約是一個傳統(tǒng)生態(tài)文化的載體，其讓傳統(tǒng)生態(tài)文化代代相傳、生生不息。

（三）村規(guī)民約能夠快速有效促進農(nóng)村自治

村規(guī)民約是以地緣關(guān)系為依托建立起來，是以人情倫理為基礎(chǔ)構(gòu)建的樸素正義。村規(guī)民約作為全體成員共同智慧的體現(xiàn)，會提高村民對其的認同度和接受度，也會增強村民對其的執(zhí)行力與監(jiān)督力。從而，各村落就會快速實現(xiàn)農(nóng)村自治。

三、村規(guī)民約治理生態(tài)環(huán)境的制約性因素

（一）環(huán)境條款制定實施

在江西省村規(guī)民約中都包含了生態(tài)環(huán)境保護的條款，但是其中有80%的村規(guī)民約規(guī)定過于空泛，沒有具體有關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)條款，例如：“《江西撫州上頓渡鎮(zhèn)環(huán)境保護村規(guī)民約》：樹立保護環(huán)境光榮、破壞環(huán)境可恥的觀念，做到人人參與環(huán)境治理與美化，共建生態(tài)文明新村；搞好生態(tài)環(huán)境保護，走可持續(xù)發(fā)展道路?！保祟惔逡?guī)民約實際操作起來無法執(zhí)行，未注重多維度發(fā)展共治，導致村民的期待利益日益減少，并且不知道最低限度，令村民們無所適從。

其主要原因在于，部分村規(guī)民約在實施過程當中太過苛刻，片面注重響應(yīng)國家號召，不注重本村實際亦或是部分村規(guī)民約在實施過程當中完全參照國家的法律規(guī)定或其他規(guī)范性文件，缺乏對本村特色情況的適當性和針對性。

（二）監(jiān)督主體與監(jiān)督措施

權(quán)力一旦失去監(jiān)督,就成為腐敗的溫床?，F(xiàn)實中對村規(guī)民約的監(jiān)督形式不符合《村民委員會組織法》的規(guī)定，往往是根據(jù)該村的實際情況而定，呈現(xiàn)出多樣性的形式。村規(guī)民約在實踐過程中監(jiān)督不力的問題也比較突出的。筆者分析，原因如下：

1.監(jiān)督主體所需的素質(zhì)水平有差距，例如由村民代表監(jiān)督的鄉(xiāng)村，這對于村民代表的素質(zhì)要求較高，然而現(xiàn)實中的村民代表或是由村民選舉產(chǎn)生或是每家派出一位，水平良莠不齊，難以保證監(jiān)督的有效性；

2.賦權(quán)給村民監(jiān)督的規(guī)定過于寬泛，具體監(jiān)督手段不明，且多數(shù)村規(guī)民約都有類似“由村民相互監(jiān)督”和“村民自覺遵守”的“兜底”情形，這種依靠村民心中道德觀、正義觀、榮譽感來保證村規(guī)民約的貫徹實施需要該村堅固的村風建設(shè)，對于其他地區(qū)不具有普遍的適用性；

3.依托瘟疫報應(yīng)、神靈譴等監(jiān)督手段迷信色彩過于濃厚，即使在過去的短時期內(nèi)可能取得良好的效果，但隨著村民素質(zhì)的普遍提高，這種迷信“威脅”脆弱得就像一層糊窗紙。

（三）村民的民主自治意識及法治觀念

村規(guī)民約是村民生活的總結(jié)，是村民心目中較為合理的制度。在某一種程度上來說，村規(guī)民約應(yīng)當是全體村民共同智慧的體現(xiàn)。而在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，村民的民主參與度尚待提高加強。絕大部分村民表示自己并未參加制定村規(guī)民約，村民參與度不高會導致村規(guī)民約制定的公開性、透明性以及民主性都未得到保障，所制定的村規(guī)民約可能并不符合村民意愿，導致執(zhí)行時處處受阻，難以發(fā)揮實際作用。筆者分析，原因如下：

1.一些村組在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時，沒有充分動員村民參與，往往由村黨支部、村委會即“兩委”組織村民代表大會討論通過，或者根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“范本”直接擬定。

2.部分村落的公示程序也存在問題，缺少公示程序或者公式程序落后。如公示地點草率不醒目，不能被所有村民知曉。

3.村民會議召集的困難和鄉(xiāng)規(guī)民約修訂程序的復(fù)雜，還會使得鄉(xiāng)規(guī)民約更新處于滯后狀態(tài)，導致鄉(xiāng)規(guī)民約不能與時俱進，內(nèi)容陳舊過時，不能適應(yīng)鄉(xiāng)村新的社會狀況。許多青年人不知曉本村還有“老”村規(guī)，因而出現(xiàn)了不清楚或者“否”的情況。

四、村規(guī)民約促進生態(tài)環(huán)境治理的對策

（一）依法制定村規(guī)民約，融入生態(tài)法律文化

第一，制定主體。由于村規(guī)民約牽涉全體村民的權(quán)益，所以只有當?shù)氐拇迕駮h才有權(quán)利制定。在操作方面，可以借鑒各省《村民委員會選舉辦法》中的技術(shù)操作來落實制定權(quán)，使村規(guī)民約在制定層面保障村民的知情權(quán)和認可權(quán)，為其順暢執(zhí)行奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。

第二，制定程序。發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，運用法治思維制定村規(guī)民約，注重程序正義。首先，村民委員會要當好組織者多方搜集村民的意見、建議，草擬形成初稿。其次，征求群眾的意見，注意聽取駐村機關(guān)、團體及相關(guān)工作人員的意見和建議，體現(xiàn)民意，形成成稿。再次，邀請駐村律師或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法工作人員進行合法性審查，成稿后提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所復(fù)審。最后，提交村民大會表決通過形成終稿，通過后再提交鄉(xiāng)級政府備案審查。通過執(zhí)行嚴格的程序流程，促使村規(guī)民約最大限度地獲得全體村民的認可。

第三，制定內(nèi)容。村規(guī)民約應(yīng)當是在符合國家法律規(guī)定的前提下，對法律或政策沒有規(guī)定或者規(guī)定過于籠統(tǒng)的情況，結(jié)合本地特點因地制宜地進行的具體操作性規(guī)定，堅決避免空話、大話、套話等,對村規(guī)民約的條文要劃分仔細、具體化，并征詢村民的意見，具有可操作性和可執(zhí)行性。村規(guī)民約的內(nèi)容要與時俱進，體現(xiàn)國家法律政策的新要求，突出保護生態(tài)環(huán)境、合理使用自然資源等內(nèi)容，促進可持續(xù)發(fā)展，助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

（二）完善監(jiān)督機制，形成內(nèi)外合力

第一，完善外部監(jiān)督機制。村規(guī)民約制定和執(zhí)行的主體為本村村民，但鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有義務(wù)主動承擔監(jiān)督責任，或指定責任部門對其進行指導。村規(guī)民約的主體（村民委員會）也應(yīng)該主動接受監(jiān)督，避免暗箱操作，出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象。

第二，建立內(nèi)部監(jiān)督機制。村委會應(yīng)對村規(guī)民約的制定和執(zhí)行進行自我監(jiān)督，或者選出村民代表進行監(jiān)督，并在村規(guī)民約的文本中明確監(jiān)督機構(gòu)和組成人員，積極動員村民、政府工作人員等各方面代表參與到監(jiān)督機構(gòu)中來。

第三，完善備案審查監(jiān)督機制。在《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條中，有村規(guī)民約等報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案的規(guī)定內(nèi)容，作用在于加強基層政府對村規(guī)民約的監(jiān)督，指導各村委會結(jié)合本村實際制定、執(zhí)行村規(guī)民約。一方面避免出現(xiàn)與法律法規(guī)相違背的村規(guī)民約；另一方面切實實現(xiàn)村規(guī)民約保護村民利益的目的。

（三）拓寬村民參與渠道，提高村民參與度

第一，發(fā)揮村民的主體作用。村民作為鄉(xiāng)村的主人、鄉(xiāng)村治理的主要力量和對象，其主體作用應(yīng)該得到發(fā)揮。村規(guī)民約的制度要建立在全體村民利益的基礎(chǔ)上，得到村民的廣泛認可和理解，充分發(fā)揚民主自治。

第二，培育村民對村規(guī)民約理性認同。村民應(yīng)主動參與鄉(xiāng)村事務(wù)、公共事務(wù)，確立和鞏固村民作為鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)等的主體地位。在民主參與過程中發(fā)展村民自身理性思維、合理表達、議事交流，通過參與鄉(xiāng)村治理、公共事務(wù)等實際行動錘煉、提升村民民主意識和參政能力，進而讓其真正融入鄉(xiāng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理過程。

第三，拓寬村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道。破除以村委會為決策核心的傳統(tǒng)邏輯和思維習慣，建立村民民主參與、村民委員會代表村民利益的政治關(guān)系，建立健全并落實村民委員會和基層民主選舉制度，拓寬村民參與自治的途徑。

五、小結(jié)

村規(guī)民約自古以來在農(nóng)村治理中發(fā)揮著重要作用，與國家法保持著相互促進融合的關(guān)系。在鄉(xiāng)村振興背景之下，通過發(fā)揮村規(guī)民約的功能和時代價值實現(xiàn)治理有效是可行且必要的。在農(nóng)村環(huán)境治理中引入這種“自下而上”的路徑，與國家法所固有的“自上而下”路徑相互補充，有助于形成上下通達、運行順暢、治理高效的中國環(huán)境法治現(xiàn)代化新局面。

注釋：

①本文系全國第十七屆挑戰(zhàn)杯項目、國家創(chuàng)新訓練項目《村規(guī)民約提升基層社會治理效能調(diào)查研究》的研究成果。

②參見陳寒非，高其才《鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用實證研究》，載《清華法學》，2018 年第1 期，第62-88 頁。