安置與救助：“回流邊民”的治理措施
——以盈江縣N 村為例

白曉明

（紅河學(xué)院，云南 蒙自 661199）

隨著我國(guó)改革開放以來(lái)，特別是國(guó)家“興邊富民”工程、“脫貧攻堅(jiān)”等行動(dòng)不斷深入推進(jìn)，我國(guó)邊疆地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，我國(guó)邊民生活水平不斷提升，民族團(tuán)結(jié)，社會(huì)和諧，與鄰國(guó)北部或東北部地區(qū)滯后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)相比形成鮮明對(duì)比。而之前自20世紀(jì)50、60年代開始，因各種復(fù)雜因素遷移至鄰國(guó)居住生活的我國(guó)邊民，近年來(lái)又陸續(xù)回遷境內(nèi)居住生活的群體，該群體被稱為“回流邊民”。[1]回流邊民由于長(zhǎng)期外流鄰國(guó)生活，錯(cuò)過(guò)了我國(guó)許多制度變遷和政策轉(zhuǎn)變的歷史時(shí)期，身份一度擱淺，導(dǎo)致部分回流邊民戶籍被注銷，而戶籍是一個(gè)公民身份的重要象征，事關(guān)其教育、醫(yī)療、就業(yè)等一系列社會(huì)保障問(wèn)題。同時(shí)，該群體數(shù)量多成分復(fù)雜，文化程度低、生產(chǎn)技能偏低，身份認(rèn)定難，[2]近年來(lái)，他們拖家?guī)Э诨亓骶硟?nèi)居住生活，面臨著一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。然而，矛盾的普遍性與特殊性是辯證統(tǒng)一的，對(duì)于跨境遷移的一類群體，回流邊民不僅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有消極的方面，也有積極的一面。隨著我國(guó)“一帶一路”倡議不斷推進(jìn)，邊疆地區(qū)迎來(lái)了新時(shí)代跨越式的發(fā)展機(jī)遇，回流邊民群體作為邊疆地區(qū)重要的行動(dòng)者和建設(shè)者之一，其在促進(jìn)“民心相通”和“地區(qū)發(fā)展”等方面起著特殊的積極推動(dòng)作用。因此，在國(guó)家一手抓邊防穩(wěn)固，一手抓邊疆發(fā)展的背景下，探討回流邊民群體的治理實(shí)踐，對(duì)總結(jié)跨境遷移治理經(jīng)驗(yàn)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、田野概述：盈江縣N 村基本情況

N 村位于云南省德宏傣族景頗族自治州盈江縣 西南部，三面與鄰國(guó)接壤，國(guó)境線長(zhǎng)13 千米，距縣城92 千米，是一個(gè)以景頗族、傣族、傈僳族為主的少數(shù)民族村寨，有7 個(gè)村小組，228 戶，1247 人。其中，回流邊民72 戶，371 人。N 村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與該縣同類村寨相比偏低，人均收入7500 元。截至2020年1 月，全村共有建檔立卡戶78 戶，210 人，其中，回流邊民建檔立卡戶35 戶116 人，整個(gè)村落坐落于河谷及河邊臺(tái)地，村民主要種植水稻、香蕉、甘蔗、堅(jiān)果等作物，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，約有30%村民外出務(wù)工，主要?jiǎng)?wù)工地點(diǎn)是德宏州芒市、瑞麗市、盈江縣、隴川縣和鄰國(guó)的拉扎地區(qū)。該群體回流時(shí)間主要集中三個(gè)階段，第一階段為上世紀(jì)50、60年代，第二階段是上世紀(jì)80年代至90年代末，第三階段是21世紀(jì)初期至今，回流人數(shù)較多。當(dāng)然，在其他時(shí)段也有部分邊民零星回流，人數(shù)較少。該村對(duì)于回流邊民既有排斥也有接納。對(duì)管理部門來(lái)說(shuō)，邊民“回流”現(xiàn)象在某種程度上給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理帶來(lái)一定挑戰(zhàn)，但這一現(xiàn)象的發(fā)生是邊疆比較常見的現(xiàn)象，從邊疆發(fā)展的角度上看，采取何種有效措施對(duì)其進(jìn)行妥當(dāng)治理，不僅事關(guān)回流邊民自身發(fā)展問(wèn)題，也關(guān)乎邊疆地區(qū)社會(huì)發(fā)展議題。

二、“回流邊民”的安置

（一）落實(shí)政策，為回流邊民精準(zhǔn)落戶

依法登記戶口是法律賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，事關(guān)社會(huì)公平正義，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視戶口登記管理工作，近年來(lái)對(duì)加強(qiáng)戶口登記管理、解決無(wú)戶口人員登記戶口等問(wèn)題多次提出明確要求。2016年1 月14 日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕96 號(hào)），根據(jù)《意見》精神，各省市人民政府辦公廳、各地州市人民政府辦公室也擬定了關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的意見，如《云南省人民政府辦公廳關(guān)于解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題的實(shí)施意見》（云政辦發(fā)〔2017〕47 號(hào)）、《德宏州人民政府辦公室解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題實(shí)施意見》（德政辦發(fā)[2017號(hào)]70 號(hào)），這些政策意見的出臺(tái)和貫徹落實(shí)，為解決回流邊民無(wú)戶口問(wèn)題起到了重要作用。據(jù)德宏州公安局治安部門統(tǒng)計(jì)，截至2018年1 月，共為3957 名回流邊民進(jìn)行了登記戶口。[3]各級(jí)地方政府采取召開回流邊民新落戶復(fù)核工作座談會(huì)形式，精準(zhǔn)做好回流邊民申請(qǐng)國(guó)籍和戶籍等戶口登記工作，著力解決無(wú)戶口人員登記戶口問(wèn)題，為推進(jìn)人口服務(wù)管理打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，從而更好地服務(wù)和保障了民生、促進(jìn)了社會(huì)公平正義、推進(jìn)了邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

（二）提供住房幫扶，重建回流邊民家園

回流邊民是一群積貧積弱的遷移者，他們無(wú)田無(wú)地，無(wú)宅基地，住危房，有的甚至無(wú)房，且文化水平低，一直靠租借土地開展生產(chǎn)活動(dòng)和就近打零工來(lái)勉強(qiáng)維系生活，生活十分困難。政府通過(guò)對(duì)他們實(shí)際生活狀況進(jìn)行摸底核實(shí)，并辦理相關(guān)落戶手續(xù)后，對(duì)他們進(jìn)行了安置，并提供了住所。當(dāng)?shù)卣块T結(jié)合相關(guān)扶貧政策和幫扶資金，對(duì)他們的住所進(jìn)行了修繕和重建。一是對(duì)已有住房的，動(dòng)員拆除老房進(jìn)行翻建并結(jié)合危房改造政策對(duì)朽壞部位進(jìn)行更換，對(duì)沒(méi)有住房的鼓勵(lì)購(gòu)買當(dāng)?shù)貭顩r較好的舊木房進(jìn)行建設(shè)。二是對(duì)無(wú)能力新建住房又購(gòu)買不到舊房的，鼓勵(lì)在廂房位置上先建設(shè)廂樓以滿足基本居住條件，預(yù)留好主房位置，待經(jīng)濟(jì)寬裕了再建主房。這樣的辦法和措施，達(dá)到了既不增加群眾負(fù)擔(dān)，又解決了住房保障和原居住點(diǎn)舊房拆除的問(wèn)題。此外，當(dāng)?shù)卣块T對(duì)居住條件較差的回流邊民進(jìn)行了整體搬遷安置。可以說(shuō)，通過(guò)以上措施，讓多數(shù)回流邊民群眾實(shí)現(xiàn)了重建家園的夢(mèng)想。

（三）結(jié)合“脫貧攻堅(jiān)和興邊富民”行動(dòng)，努力改善回流邊民生活水平

雖然他們的住房問(wèn)題得到了有效解決，但回流邊要富裕起來(lái)，擺在當(dāng)?shù)卣媲暗娜蝿?wù)仍然艱巨。為了解他們的貧困問(wèn)題，政府積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接起來(lái)。首先，確定了回流邊民是脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的重要對(duì)象之一，通過(guò)分類識(shí)別，把一部分回流邊民納入建檔立卡戶，把一部分回流邊民納入了低保范疇。其次，針對(duì)無(wú)生產(chǎn)資料的問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)調(diào)查核實(shí)，對(duì)土地、森林等職能部門和村代表進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和溝通，對(duì)他們的宅基地、耕地、林地等進(jìn)行了確權(quán)，使他們獲得了生產(chǎn)資料。再次，當(dāng)?shù)卣民v村干部資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)了他們的言語(yǔ)、文化、就業(yè)技能等培訓(xùn)，積極引導(dǎo)他們外出務(wù)工。此外，當(dāng)?shù)卣€結(jié)合相關(guān)優(yōu)惠政策，對(duì)有條件的回流邊民進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)培育和創(chuàng)業(yè)扶持，通過(guò)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，如養(yǎng)殖山羊、肉牛和種植堅(jiān)果、草果等，幫助他們改善了生活。最后，駐村干部和相關(guān)村委會(huì)采取定期舉辦培訓(xùn)的方式，對(duì)回流邊民進(jìn)行漢語(yǔ)培訓(xùn)，計(jì)劃生育政策以及我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)等培訓(xùn)，目的是破除其發(fā)展的一些障礙。通過(guò)以上各種措施，確實(shí)解決了回流邊民的生計(jì)和發(fā)展問(wèn)題，進(jìn)一步提升了回流邊民的生活水平，實(shí)現(xiàn)了脫貧路上一個(gè)也不落下的目標(biāo)，為脫貧攻堅(jiān)和興邊富民行動(dòng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、“回流邊民”的救助

（一）政府救助，一定程度上滿足了回流邊民的基本物質(zhì)生活需求

為確保黨中央、國(guó)務(wù)院、省、州、市對(duì)回流邊民的關(guān)懷落到實(shí)處，首先，當(dāng)?shù)卣磕昃鶗?huì)采取“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府社會(huì)事務(wù)辦”對(duì)回流邊民發(fā)放生活救助物資。生活救助物質(zhì)一般有：大米、面、食用油、衣物等等，且以戶為單位進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)放，這是回流邊民最高興的事。雖然這些生活物質(zhì)的救助不能從根本上解決他們生活困境，但這也體現(xiàn)出了國(guó)家對(duì)他們的幫助和關(guān)愛。其次，政府一般會(huì)采用財(cái)政扶貧資金對(duì)其建房缺口資金進(jìn)行補(bǔ)助的形式，建造簡(jiǎn)易C、D級(jí)板房以安置無(wú)住房或者住房破舊的回流邊民。再次，通過(guò)駐村干部一對(duì)一掛鉤幫扶形式，對(duì)回流邊民進(jìn)行了一對(duì)一的精準(zhǔn)救助。最常見的形式是幫扶干部直接與其達(dá)成干親關(guān)系，對(duì)其需求進(jìn)行評(píng)估后，幫扶干部利用所掌握的資源，對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性幫扶和救助，如回流邊民因生病致貧，該干部就聯(lián)系相關(guān)醫(yī)療救助等事宜，以減輕其家庭負(fù)擔(dān)?？梢哉f(shuō)，政府開展的結(jié)對(duì)幫扶工作，加強(qiáng)干部了與回流邊民群眾之間的走動(dòng)，拉近了干群關(guān)系，提升群眾滿意度的目的。此外，政府對(duì)于回流邊民的救助，還體現(xiàn)在與脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)的對(duì)接上，政府為了解決回流邊民積弱積貧的狀況，采取了把回流邊民納入建檔立卡、低保以及相關(guān)幫扶等救助形式，確實(shí)保障了回流邊民的基本生活。

（二）親屬與社會(huì)救助，進(jìn)一步深化了回流邊民與當(dāng)?shù)剡吤竦陌ㄖ?/h3>

針對(duì)生活困難、家庭成員年老體弱、身體不便的回流邊民，除了政府救助之外，還有親屬和社會(huì)的救助。首先，回流邊民由于其跨境遷移，導(dǎo)致了他們?cè)谶w移初期面臨窘迫生活壓力，他們基本上采用投靠親屬，在親屬家里吃住一段時(shí)間后，才選擇外出打零工或租地種植。在這個(gè)過(guò)程中，多數(shù)親屬給予了回流邊民最直接的日常吃、住等救助行為，甚至有部分親屬直接給予他們生產(chǎn)資料，如土地、農(nóng)具、化肥等，讓他們耕種，自力更生，早日脫貧致富。這種無(wú)私的、真誠(chéng)的幫助，進(jìn)一步深化了邊民之間的胞波之情。其次，他們?cè)诨剡w過(guò)程中，總是面臨著一定程度的生計(jì)危機(jī)，而這時(shí)候，村里的社會(huì)組織，往往會(huì)通過(guò)發(fā)揮社團(tuán)力量，對(duì)其進(jìn)行物資救助，如捐贈(zèng)大米、食用油、衣物等。雖然這些捐贈(zèng)物資不多，但對(duì)于回流邊民來(lái)講，卻是一種雪中送炭行為?？梢哉f(shuō)，通過(guò)親屬及社會(huì)組織的救助行為，不僅給予了回流邊民最直接的生活幫助，而且還讓回流邊民感到了一種關(guān)愛和溫暖。

總之，通過(guò)“落實(shí)政策，精準(zhǔn)落戶、提供住所，重建家園、結(jié)合”脫貧攻堅(jiān)與興邊富民“行動(dòng)等治理措施，確實(shí)解決了回流邊民的燃眉之急，讓回流邊民群體獲得了一個(gè)穩(wěn)定的棲息之地，而且也獲得了一個(gè)發(fā)展的良好社會(huì)環(huán)境。通過(guò)”政府救助、親屬與社會(huì)救助“的方式，不僅直接解決了回流邊民極度貧困的生計(jì)問(wèn)題，而且讓回流邊民感受到了我國(guó)政府及其當(dāng)?shù)剡吤竦纳埔庵e?？梢哉f(shuō)，我國(guó)政府和人民并未放棄他們，而且通過(guò)各種治理措施，給他們點(diǎn)燃了一把希望之火。

從“邊民流失導(dǎo)致邊境虛空或守土乏人”角度看，邊民回流或回流邊民群體在某種程度上補(bǔ)充了邊境虛空的人口資源，如果對(duì)其繼續(xù)采取“善治”之策，例如采取安置與救助的治理措施，那么，將會(huì)增強(qiáng)回流邊民的向心力和認(rèn)同感，有利于維護(hù)邊地的和諧發(fā)展。而今，在“一帶一路”倡議下，國(guó)家積極努力打造沿邊開放示范區(qū)、民族團(tuán)結(jié)示范區(qū)、鄉(xiāng)村振興示范區(qū)?？梢哉f(shuō)，在新一輪的開放中，該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)將會(huì)迎來(lái)飛速發(fā)展，民族團(tuán)結(jié)、鄉(xiāng)村振興等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)將會(huì)更加繁榮，而加強(qiáng)回流邊民的安置與救助治理實(shí)踐，對(duì)促進(jìn)“民心相通”和“地區(qū)發(fā)展”將會(huì)起到了積極作用。

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