探析消防安全風(fēng)險(xiǎn)的行政法規(guī)制

陳思

（重慶兩江新區(qū)消防救援支隊(duì)綜合指導(dǎo)科，重慶 401120）

受社會(huì)發(fā)展、城市化進(jìn)程加快等一系列因素的影響，顯著增多了消防安全風(fēng)險(xiǎn)。只有構(gòu)建完善的消防法制，才能夠順利實(shí)施消防安全工作，遏制消防安全風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)。因此，要將消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制度體系完善構(gòu)建起來(lái)，從制度層面為消防安全風(fēng)險(xiǎn)的防控提供支持，促使社會(huì)公共利益得到保障，公眾的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全得到維護(hù)。

一、消防安全風(fēng)險(xiǎn)的特征

（一）不確定性

人們難以準(zhǔn)確估計(jì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生時(shí)間、危害范圍以及結(jié)果嚴(yán)重性等，可能突然出現(xiàn)，也可能由量變逐步發(fā)展為質(zhì)變方才出現(xiàn)。受風(fēng)險(xiǎn)不確定性的影響，難以對(duì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)與評(píng)估，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的難度顯著增大。

（二）嚴(yán)重性

如果消防安全風(fēng)險(xiǎn)得不到及時(shí)治理，將會(huì)向消防安全危害轉(zhuǎn)化，在極大程度上損害到財(cái)產(chǎn)安全與人身安全。特別是近些年來(lái)，隨著土地資源短缺形勢(shì)的逐漸嚴(yán)峻，出現(xiàn)了一系列大型建筑，這些建筑具有十分復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，或沒(méi)有合理規(guī)劃疏散通道、安全出口等，難以在短時(shí)間內(nèi)快速疏散受災(zāi)人群。如果有較多的物質(zhì)設(shè)備存在于火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)，財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)損失后果也難以承受[1]。

（三）社會(huì)性

社會(huì)環(huán)境在很大程度上影響到消防安全風(fēng)險(xiǎn)的大小，如社會(huì)發(fā)展水平等。通常情況下，地區(qū)具備完善安全制度、較高社會(huì)發(fā)展水平，人們往往具有更高的消防安全意識(shí)，消防安全風(fēng)險(xiǎn)也隨之減少。如農(nóng)村地區(qū)一般存在著較多的消防安全隱患，而城市消防事故往往帶來(lái)較大的傷亡與損失，主要原因就在于城市與農(nóng)村具備差異化的社會(huì)環(huán)境。

二、消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制的必要性

（一）風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法的關(guān)系

風(fēng)險(xiǎn)伴隨著人類活動(dòng)而存在，單單依靠個(gè)人、組織的力量，難以有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，需將多元主體合作的風(fēng)險(xiǎn)治理體系構(gòu)建起來(lái)，由公共行政權(quán)力來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能為規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)行政規(guī)制也隨之產(chǎn)生。受系統(tǒng)性、復(fù)雜性等因素的綜合影響，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)象發(fā)生了較大變化，風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源取代了以往的違法現(xiàn)象，成為主要規(guī)制對(duì)象。同時(shí)，由于難以客觀評(píng)估危害的后果，導(dǎo)致刑法、民事法律等在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中存在著諸多的問(wèn)題，如這些法律的風(fēng)險(xiǎn)控制方式為事后追責(zé)，但事后救濟(jì)難以有效彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)所造成的實(shí)際損害。而主動(dòng)性、事前性是行政活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)所在，能夠促使刑事、民事法律制度的缺陷得到彌補(bǔ)。近些年來(lái)，食品、藥品等行政管理領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)形成了完善的法規(guī)體系，為消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制提供了指導(dǎo)和參考。

（二）消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制的意義

復(fù)雜性、不確定性是消防安全風(fēng)險(xiǎn)的主要特征，急需利用行政法進(jìn)行規(guī)制。而通過(guò)應(yīng)用行政法規(guī)制手段，又可以解決政府規(guī)制內(nèi)部利益沖突及規(guī)制失效等問(wèn)題。第一，消防安全風(fēng)險(xiǎn)可能由小隱患逐步累積形成，也可能突然發(fā)生，不確定性特征明顯。同時(shí)，一旦出現(xiàn)消防安全風(fēng)險(xiǎn)，將會(huì)造成災(zāi)難性后果，對(duì)民眾生命財(cái)產(chǎn)安全造成十分嚴(yán)重的威脅。消防安全工作涉及到的領(lǐng)域眾多，如法律、技術(shù)等，再加上消防體制改革尚未完全實(shí)現(xiàn)，且不同地區(qū)具有差異化的消防安全管理體系與工作模式，導(dǎo)致消防安全自身風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。面對(duì)這種情況，要通過(guò)行政法規(guī)制來(lái)提高消防安全水平[2]。第二，在消防安全工作實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)有沖突出現(xiàn)于公共利益、政府部門利益及地方利益之間，或滋生一些官僚主義等不良現(xiàn)象，在很大程度上減損政府規(guī)制的作用，造成失效問(wèn)題。面對(duì)這種情況，需進(jìn)一步完善行政法規(guī)制體系，改善社會(huì)治理成效。

三、消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制的構(gòu)建路徑

具體來(lái)講，消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制指的是政府及其他多元主體共同制定消防法律及政策體系，開展行政權(quán)力監(jiān)督等活動(dòng)，促使消防安全風(fēng)險(xiǎn)得到消減或防范。政府職能部門、職能人員是行政法規(guī)制的主體，主要目標(biāo)是對(duì)各類消防安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，促使消防安全危害得到消減，公共安全、公共秩序得到維護(hù)。而可燃物、人員素質(zhì)、規(guī)章制度等消防安全系統(tǒng)的各類因素則是規(guī)制的客體，這些因素會(huì)直接影響到消防安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)程度。規(guī)制方法的類型眾多，如宣傳培訓(xùn)、檢查監(jiān)督等，但各項(xiàng)規(guī)制行為皆需依據(jù)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等開展。

（一）確立原則

為保證消防安全風(fēng)險(xiǎn)的行政法規(guī)制效果，需依據(jù)正確的方針和原則來(lái)實(shí)施。新中國(guó)成立后，針對(duì)各個(gè)發(fā)展階段的實(shí)際情況，我國(guó)將不同的消防管理方針與原則制定出來(lái)。進(jìn)入新時(shí)期后，消防安全形勢(shì)發(fā)生較大變化，需進(jìn)一步調(diào)整消防工作方針與原則，以便明確工作方向與內(nèi)容。第一，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。在國(guó)際環(huán)境法中，非?；镜囊豁?xiàng)原則為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，其主要考慮了這些方面的內(nèi)容：雖然科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅速，但難以對(duì)消防安全問(wèn)題的爆發(fā)進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，這樣科學(xué)上的不確定性將會(huì)產(chǎn)生。在制定風(fēng)險(xiǎn)性預(yù)防方案時(shí)，要充分考慮成本效益因素，全面評(píng)估各項(xiàng)措施的成本與效益。近些年來(lái)，由于消防安全風(fēng)險(xiǎn)的不確定性顯著增強(qiáng)，在很大程度上提升了消防安全風(fēng)險(xiǎn)的不可控性。因此，在法律體系構(gòu)建以及行政法規(guī)制中需對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行明確，全面論證消防安全風(fēng)險(xiǎn)，處理潛在的消防安全威脅問(wèn)題。第二，合作原則。為有效規(guī)制消防安全風(fēng)險(xiǎn)，不能夠依賴單一力量，需將各方力量充分激活，如政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等。因此，要將合作原則引入進(jìn)來(lái)，對(duì)各個(gè)參與主體的消防安全主體責(zé)任進(jìn)行明確與落實(shí)，逐步用社會(huì)自治型消防期待傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型消防，促使消防工作效率得到提高。在具體實(shí)施中，要將合作原則納入到法律法規(guī)中，以此來(lái)對(duì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制進(jìn)行指導(dǎo)，促使消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制的多元治理目標(biāo)得到逐步實(shí)現(xiàn)。

（二）健全規(guī)范體系

只有嚴(yán)格依據(jù)相應(yīng)的法律規(guī)范來(lái)規(guī)制消防安全風(fēng)險(xiǎn)，方可以保證規(guī)制效率，避免有政府規(guī)制失靈等問(wèn)題出現(xiàn)。通過(guò)制定完善的行政法律制度，能夠有效規(guī)范消防安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)的實(shí)施，提升規(guī)制活動(dòng)的科學(xué)性。第一，彌補(bǔ)現(xiàn)行規(guī)范的缺陷。新時(shí)期下，城市中出現(xiàn)了大量的高層建筑，顯著增加了私人汽車保有量，且人口流動(dòng)性較強(qiáng)，導(dǎo)致消防安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出急劇增多的態(tài)勢(shì)，而《消防法》及配套行政法規(guī)等修改、完善步伐緩慢，難以充分滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求。因此，要對(duì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)方面的法律法規(guī)缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)，從制度上保證消防安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制工作的順利推進(jìn)。消防安全工作牽扯的部門、人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，而《消防法》僅僅在消防行政領(lǐng)域內(nèi)適用。且很多消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定年限較早，與新的社會(huì)形勢(shì)不相適應(yīng)，進(jìn)而減弱了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范作用。面對(duì)這種情況，立法人員要及時(shí)補(bǔ)充、優(yōu)化那些存在漏洞的法律法規(guī)，廢除、修改那些與當(dāng)前消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政工作不適應(yīng)的法律規(guī)范。第二，加強(qiáng)體系化建設(shè)[3]。1998年我國(guó)頒布了《消防法》，為消防安全工作的實(shí)施提供了法律保障。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜的消防安全形勢(shì)，我國(guó)還將一系列消防法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等制定出來(lái)，但這些規(guī)范較為零散。因此，要依據(jù)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)分類組合現(xiàn)行法律法規(guī)，將結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的統(tǒng)一性法律規(guī)范整體構(gòu)建起來(lái)。

（三）完善權(quán)責(zé)體系

消防安全工作具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性與綜合性，涉及到十分龐雜的部門，目前有職責(zé)交叉等不良現(xiàn)象存在，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞、多頭管理等問(wèn)題的出現(xiàn)，這樣不但嚴(yán)重浪費(fèi)人力、物力等資源，也阻礙到消防安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效率的提高。如果有消防安全事故發(fā)生，難以對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行明確劃分。針對(duì)這種情況，要及時(shí)對(duì)行政主體權(quán)責(zé)體系進(jìn)行完善。第一，明確管理主體。在《消防法》中規(guī)定消防工作的監(jiān)督管理主體為政府公安部門，由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一規(guī)劃部署、監(jiān)督檢查轄區(qū)消防工作。2018年后，國(guó)家要求向應(yīng)急管理部劃歸消防管理職責(zé)。但由于應(yīng)急管理部消防救援局的成立時(shí)間較短，目前尚未明確劃定其職能范圍。因此，要對(duì)消防安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主管部門進(jìn)行明確，對(duì)現(xiàn)行《消防法》進(jìn)行修訂與完善，將應(yīng)急管理部消防救援局的主體地位確立起來(lái)。第二，合理界定權(quán)責(zé)。由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的消防安全風(fēng)險(xiǎn)顯著增多，導(dǎo)致消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制的行政主體的職責(zé)持續(xù)加重。就目前來(lái)講，消防安全責(zé)任考核體系并不完善，在很大程度上阻礙到消防安全風(fēng)險(xiǎn)行政法規(guī)制工作的順利推進(jìn)。同時(shí)，由于消防機(jī)關(guān)需大包大攬社會(huì)單位的消防安全責(zé)任，這樣在責(zé)任追究實(shí)踐中，消防機(jī)構(gòu)工作人員往往會(huì)被連帶追究，顯著增大了消防監(jiān)管人員的工作壓力，容易有焦慮情緒出現(xiàn)。面對(duì)這種情況，需將權(quán)責(zé)對(duì)等原則貫徹下去，明確界定行政主體的權(quán)責(zé)范圍，且將消防責(zé)任考評(píng)體系完善構(gòu)建起來(lái)，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則。一旦有重大消防安全風(fēng)險(xiǎn)或事故發(fā)生，需結(jié)合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)主體責(zé)任進(jìn)行追究[4]。需注意的是，如果設(shè)置過(guò)寬的追責(zé)范圍或過(guò)于嚴(yán)厲的處分標(biāo)準(zhǔn)，將會(huì)影響到相關(guān)主體的積極性。因此，要結(jié)合各行政主體的工作范圍與重點(diǎn)，針對(duì)性設(shè)定責(zé)任，將責(zé)任追究制度的法律權(quán)威樹立起來(lái)。

（四）完善中介組織體系

過(guò)去主要由政府開展消防行政管理工作，消防行政部門承擔(dān)著消防安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制職責(zé)，不僅消防行政部門的工作壓力顯著增大，整體工作效率也會(huì)遭到降低。同時(shí)，在這樣的規(guī)制模式下，社會(huì)民眾的消防安全意識(shí)將得不到提高。面對(duì)這種情況，要將社會(huì)消防中介組織充分引入進(jìn)來(lái)，通過(guò)發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，促使社會(huì)消防管理水平得到提高，日趨增多的消防安全風(fēng)險(xiǎn)得到消減和預(yù)防。第一，鞏固規(guī)制地位。為促使消防社會(huì)中介組織運(yùn)行的公正性、中立性得到保證，需以法律形式對(duì)中介組織的法人地位、服務(wù)權(quán)限等進(jìn)行明確，在避免因經(jīng)濟(jì)利益而影響到服務(wù)公正性。第二，拓寬規(guī)制職能。目前消防行政機(jī)關(guān)的工作任務(wù)繁重，阻礙到消防安全規(guī)制效率的提高。面對(duì)這種情況，可向消防社會(huì)中介組織劃撥讓渡部分審批事項(xiàng)與管理業(yè)務(wù)，如項(xiàng)目消防審核、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，這樣消防行政機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的行政效率可以得到提高。由于社會(huì)中介組織具有較強(qiáng)的專業(yè)性，能夠做出客觀、科學(xué)的結(jié)論，促使社會(huì)整體的消防安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制能力得到提升[5]。第三，發(fā)揮協(xié)會(huì)規(guī)制作用。消防協(xié)會(huì)能夠?qū)铝€(gè)人、公權(quán)部門之間的博弈偏差進(jìn)行修正，促使政府公權(quán)力得到制約。同時(shí)，消防協(xié)會(huì)也能夠科學(xué)管理消防中介機(jī)構(gòu)，促使行業(yè)自律性得到增強(qiáng)。因此，消防行政機(jī)關(guān)要積極指導(dǎo)消防社會(huì)，引導(dǎo)其將社會(huì)消防工作職責(zé)充分承擔(dān)起來(lái)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，為順利實(shí)現(xiàn)消防安全目標(biāo)，需將消防安全風(fēng)險(xiǎn)的行政法規(guī)制制度完善構(gòu)建起來(lái)。同時(shí)，積極總結(jié)制度運(yùn)行中暴露出來(lái)的問(wèn)題，動(dòng)態(tài)調(diào)整與優(yōu)化制度體系，以便促使現(xiàn)實(shí)社會(huì)的消防安全風(fēng)險(xiǎn)得到有效規(guī)制。在發(fā)展過(guò)程中，要積極借鑒、吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情進(jìn)行探索和完善。