數(shù)字治理的概念辨析與內(nèi)涵演進

鐘祥銘,方興東

(1.浙江傳媒學院互聯(lián)網(wǎng)與社會研究院， 浙江杭州310018；2.浙江大學傳媒與國際文化學院，浙江杭州310030)

智能物聯(lián)時代在5G技術(shù)的引導下來臨，“超級平臺”崛起帶來的沖擊，以及美國大選的跌宕起伏和美國社會的分裂，尤其是2020年全面爆發(fā)的新冠肺炎疫情和中美科技戰(zhàn)，使得“數(shù)字治理”(Digital Governance)開始成為中國乃至全球最大的挑戰(zhàn)之一。在中國網(wǎng)民數(shù)量突破10億大關(guān)，全球網(wǎng)民數(shù)量抵達50億之時，人們充分享受互聯(lián)網(wǎng)普及的紅利，數(shù)字技術(shù)也開始深刻改變社會文化、社會結(jié)構(gòu)以及政治運行。技術(shù)秩序、社會秩序、國家秩序和國際秩序都面臨前所未有的沖擊，數(shù)字時代的新秩序遠未建立，數(shù)字時代治理問題的重要性和緊迫性迅速提升。

本文旨在系統(tǒng)梳理過去半個世紀中國乃至全球?qū)τ跀?shù)字技術(shù)引發(fā)電子政府、社會治理和公共治理等層面的理論進展和突破，全面審視學術(shù)界的理論成果。除了公共管理和政治學，法學、社會學、管理學和經(jīng)濟學等多個學科都有應(yīng)對全球數(shù)字治理的理論成果。特別是傳播學，可以提供一套更基礎(chǔ)、更契合實踐應(yīng)用的新視角。通過分析技術(shù)演進過程，結(jié)合數(shù)字技術(shù)的發(fā)展背景，總結(jié)和比較數(shù)字技術(shù)引發(fā)治理機制變革的特性和規(guī)律，可以為尋找傳統(tǒng)治理與數(shù)字治理之間范式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯提供基礎(chǔ)性思考，更好地應(yīng)對當下全局性數(shù)字治理浪潮的到來。

一、數(shù)字治理的概念與內(nèi)涵

國家主席習近平在出席二十國集團領(lǐng)導人第十五次峰會第一階段的會議時發(fā)表重要講話強調(diào)：“面對各國對數(shù)據(jù)安全、數(shù)字鴻溝、個人隱私、道德倫理等方面的關(guān)切，要秉持以人為中心、基于事實的政策導向，鼓勵創(chuàng)新，建立互信，支持聯(lián)合國就此發(fā)揮領(lǐng)導作用，攜手打造開放、公平、公正、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為基礎(chǔ)，共同探討并制定全球數(shù)字治理規(guī)則?！盵1]數(shù)據(jù)安全風險與日俱增，不僅關(guān)系到國家安全、公共利益和個人權(quán)利，也對全球數(shù)字治理構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。大量數(shù)據(jù)跨境流動的日益頻繁，從理念、立法、管理機制等方面對政府的治理能力提出嚴峻考驗。各國推行的法律法規(guī)標準的差異，也增加了全球企業(yè)的合規(guī)成本。“面對全球數(shù)字治理的赤字問題，各國亟需加強溝通，建立互信，密切協(xié)調(diào)，深化合作?！盵2]黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視數(shù)字化轉(zhuǎn)型，通過實施和踐行“數(shù)字中國”戰(zhàn)略，在全球范圍內(nèi)率先探索數(shù)字化轉(zhuǎn)型路徑。在頂層設(shè)計的指引下，中國數(shù)字化進程成效顯著，包括電子商務(wù)、社交媒體、移動支付、短視頻等在內(nèi)的數(shù)字生活方式得到快速普及，并驅(qū)動政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟監(jiān)管和社會治理領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。在公共管理方面，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)、數(shù)字政府”，以及各地城市大腦建設(shè)業(yè)績的突出，可以說，中國正逐漸成為全球數(shù)字治理的引領(lǐng)者。[3]數(shù)字治理作為一種新的治理模式被大多數(shù)人所認同。如杜澤所言，“數(shù)字治理是現(xiàn)代數(shù)字化技術(shù)與治理理論的融合，治理主體由政府、市民和企業(yè)構(gòu)成，是一種新型的治理模式?！盵4]鄭磊在《數(shù)字治理的效度、溫度和尺度》一文中把電子政府、電子治理、數(shù)字政府、數(shù)字治理等概念看作是各國在不同時期對信息和數(shù)字技術(shù)賦能的運用，以期達到優(yōu)化治理的共同期望。他認為，這些概念之間的差異主要表現(xiàn)為不同技術(shù)手段的迭代和治理目標的制定。[5]由于針對數(shù)字治理的論述更多地強調(diào)政府管理能力，關(guān)注政府執(zhí)政的合法性、透明度和反應(yīng)能力，以及如何更好地解決社會問題和達到為人民服務(wù)的宗旨，因此，數(shù)字治理的概念更多地集中于公共行政管理領(lǐng)域。

關(guān)于數(shù)字治理觀念，最早可追溯到1978年由喬瓦尼·杜尼(Giovanni Duni)在意大利最高法院推動的一次會議上提出的具有未來主義觀點的數(shù)字行政法(digital administrative law)概念，其核心是電子文檔具有法律價值。同年，美國發(fā)表了第一份關(guān)于“數(shù)字簽名”的研究。[6]在諸多早期的文獻中，數(shù)字治理通常被等同于“電子治理”(e-governance)，它被認為是繼電子商務(wù)和電子政務(wù)之后出現(xiàn)的概念，是政府治理在數(shù)字時代發(fā)展中的產(chǎn)物，其治理概念的主要目標群體是政府、公民和企業(yè)或相關(guān)利益集團。[7]通過對歐美數(shù)字治理發(fā)展的考察，黃建偉等人認為，在關(guān)注點和價值內(nèi)涵上，歐美數(shù)字治理發(fā)展經(jīng)歷了電子政務(wù)、數(shù)字政府和電子治理三個階段，每個階段(概念)又有其各自不同的演進歷程。[8]米歇爾·巴克斯(Michiel Bakus)等學者都從廣義與狹義兩方面對數(shù)字治理進行了界定。他們認為，廣義上，數(shù)字治理不是將信息通信技術(shù)(ICT)簡單地應(yīng)用于公共事務(wù)領(lǐng)域，它是一種與政治權(quán)力和社會權(quán)力的組織與利用方式相關(guān)聯(lián)的“社會—政治”組織及其活動形式，[9]包括對經(jīng)濟和社會資源的綜合治理，涉及如何影響政府、立法機關(guān)以及公共管理過程的一系列活動[10]；狹義上，數(shù)字治理是指在政府與市民社會、政府與以企業(yè)為代表的經(jīng)濟社會的互動和政府內(nèi)部的運行中運用信息技術(shù)，簡化政府行政和公共事務(wù)的處理程序，并提高民主化程度的治理模式。[11]近年來，“數(shù)字治理”被看作是一種以信息通信技術(shù)(ICT)和大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的多元治理模式。它通過整合政府運營和公共管理過程中的復雜數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)建模、數(shù)據(jù)優(yōu)化和數(shù)據(jù)可視化，對管理決策和政策加以優(yōu)化。然而，存在于公共行政管理領(lǐng)域的普遍共識與敘事形成了對數(shù)字治理概念在“公共行政價值實現(xiàn)”上的桎梏，同時，這種敘事往往表明一種從工具理性到價值理性的過程。

另一些學者則將數(shù)字治理本身看作是一個“動態(tài)”過程，包括對數(shù)字政府的設(shè)計和使用、數(shù)字經(jīng)濟問題和數(shù)字民主等多方面問題的決策過程，超越了僅僅以數(shù)字方式提供政府服務(wù)的概念。[12]無論是作為一種新型的治理模式，或者是一個復雜的過程，從整個歷史演進的角度而言，數(shù)字治理經(jīng)歷了從“數(shù)字時代的治理”到“數(shù)字治理時代”的過程。對于數(shù)字治理的概念，通常會追溯至英國學者帕特里克·鄧利維(Patrick Dunleavy)的《數(shù)字時代的治理理論》。他認為，數(shù)字治理產(chǎn)生于新公共管理的沒落和信息社會發(fā)展的交替點上，并從信息社會特征、信息技術(shù)手段、數(shù)字治理目標三個方面探討了數(shù)字治理問題。他和海倫·馬格茨(Helen Margetts)等人聲稱從2000年到2005年左右，數(shù)字時代治理(DEG)的概念開始取代新公共管理(NPM)。此外，他們認為數(shù)字時代治理主要由三個關(guān)鍵要素構(gòu)成，即將問題重新納入政府控制的重新整合，圍繞不同客戶群體重組政府的基于需求的整體主義，以及充分利用數(shù)字存儲和互聯(lián)網(wǎng)通信潛力轉(zhuǎn)變治理的數(shù)字化。在國內(nèi)，復旦大學竺乾威教授在其2008年出版的著作《公共行政理論》一書中系統(tǒng)譯介了帕特里克·鄧利維關(guān)于數(shù)字治理理論的觀點，自此，數(shù)字治理的研究開始進入國內(nèi)學者的視野。陳端(2019)認為，中國數(shù)字治理還處于初級階段，主要聚焦于五大關(guān)鍵領(lǐng)域，即數(shù)字國家治理、數(shù)字社會治理、數(shù)字城市治理、數(shù)字經(jīng)濟治理、數(shù)字文化治理與輿情治理。[13]馬克·霍哲(Marc Holzer)和金尚泰(Seang-Tae Kim)認為，數(shù)字治理主要側(cè)重于數(shù)字政府(提供公共服務(wù))和數(shù)字民主(公民參與治理)。[14]對應(yīng)于數(shù)字治理的本質(zhì)，也就是如何合理地利用數(shù)字技術(shù)促進政府與公民間的互動，并構(gòu)建起以公民為中心、政府提供便利化治理框架的多元化的社會治理體系。值得注意的是，盡管對于提供智能化、高質(zhì)量的公共服務(wù)而言，當前數(shù)字技術(shù)基本符合數(shù)字治理發(fā)展的技術(shù)需求，但是，不能忽視數(shù)字治理本質(zhì)上關(guān)乎的是公民如何更加便捷有效地互動參與政府治理的問題。

許多學者和組織已經(jīng)對電子政務(wù)發(fā)展階段進行了類型學分析與探討。Layne和Lee認為電子政務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了四個階段。第一階段是采編登記(cataloguing)，通過創(chuàng)建政府機構(gòu)網(wǎng)站提供政府信息。在這個階段，政府和公民之間只有單向的傳播。第二階段是業(yè)務(wù)開展(transaction)。機構(gòu)可以提供與政府機構(gòu)的在線業(yè)務(wù)，這使得雙向傳播成為可能；采編登記和業(yè)務(wù)開展階段的重點是為政府信息和服務(wù)建立一個電子接口。第三階段是政府職能領(lǐng)域內(nèi)的政府運作整合。例如，聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局和國家安全局數(shù)據(jù)庫的共享。第四階段是橫向一體化。不同的功能區(qū)集成在同一個電子系統(tǒng)中，并通過一個中央門戶(portal)投入使用；最后兩個階段的重點是在現(xiàn)有政府結(jié)構(gòu)內(nèi)整合，并提供電子政務(wù)服務(wù)。[15]另一種是由聯(lián)合國和美國公共行政學會共同提出的電子政務(wù)五階段發(fā)展模式。第一個階段是“新興”(emerging)階段，在這一階段建立官方的在線政府存在；第二階段是隨著政府網(wǎng)站的數(shù)量增加的“增強”(enhanced)階段；第三個“互動”(interactive)階段允許用戶下載表格，并通過網(wǎng)絡(luò)與政府官員互動；在第四個“交易”(transactional)階段，用戶可以在線支付交易；最后的“無縫”(seamless)階段使跨政府機構(gòu)的電子服務(wù)集成成為可能。[16]在上述兩種發(fā)展模型的基礎(chǔ)上，香農(nóng)·謝林(Shannon H.Schelin)進一步提出了電子政務(wù)的類型學。[17]但是，有學者認為，這種過于簡化的模型可能不適用于發(fā)展中國家的電子政務(wù)發(fā)展。發(fā)展中國家的學習曲線要快得多，有些國家?guī)缀蹩梢酝瑫r滿足所有階段的要求。對于當前更加復雜的數(shù)字治理脈絡(luò)而言，如何建立一個有效的類型學分析值得各界思考。

此外，許多學者試圖從哲學角度分析數(shù)字治理的概念。數(shù)字治理不是試圖“解決”一個問題，或者調(diào)整社會、實體或生態(tài)系統(tǒng)，希望它們能夠更好地應(yīng)對問題和沖擊，而是試圖通過感知和響應(yīng)出現(xiàn)的過程，建立關(guān)系，理解如何對當前形勢有所幫助。數(shù)字治理是從問題的影響而不是因果關(guān)系的角度來理解問題。由于任何形式的治理干預都會產(chǎn)生意想不到的副作用，為了盡量減少這些意想不到的后果，決策者的重點轉(zhuǎn)向了“數(shù)字治理”，它側(cè)重于對影響的響應(yīng)性治理，而不是試圖解決表面上的根本原因。盧西亞諾·弗洛里迪(Luciano Floridi)通過數(shù)字治理與數(shù)字監(jiān)管之間的比較，認為數(shù)字治理是建立和實施信息領(lǐng)域適當開發(fā)、使用和管理的政策、過程和標準的實踐。數(shù)字治理可能包括與數(shù)字監(jiān)管重疊但不完全相同的指導方針和建議。這是一種通過社會或政府機構(gòu)制定和執(zhí)行的規(guī)則體系，以規(guī)范信息領(lǐng)域相關(guān)機構(gòu)的行為。數(shù)字治理只是能夠塑造和引導數(shù)字社會發(fā)展的規(guī)范力量之一。[18]在弗洛里迪的語境下，數(shù)字治理被看作是一種與科學界所追求的“最優(yōu)解”相類似的“最佳管理”任務(wù)。他認為，除了關(guān)注數(shù)字治理，影響數(shù)字社會發(fā)展的規(guī)范力量還涉及數(shù)字倫理(道德價值觀)和數(shù)字監(jiān)管。可以發(fā)現(xiàn)，包括《通用數(shù)據(jù)保護法》(GDPR)在內(nèi)的歐洲法律都已將重心轉(zhuǎn)向分析數(shù)字發(fā)展和當前立法所帶來的新道德挑戰(zhàn)上。

二、超越電子政務(wù)、數(shù)字政府和數(shù)據(jù)治理的數(shù)字治理

當前實務(wù)界與學術(shù)界并未就數(shù)字政府與電子政務(wù)之間的區(qū)別達成有效共識。黃璜認為，對數(shù)字政府或電子政務(wù)概念的考察應(yīng)該著重關(guān)注“層次”和“使用”兩個維度。即在層次維度中厘清數(shù)字政府或電子政務(wù)的概念歸屬問題；在使用維度上辨別出政府、學術(shù)界、企業(yè)和媒體對這些概念的塑造和使用方式，以及它們各自的側(cè)重點。作者以政策演進作為劃分的標準，將電子政務(wù)到數(shù)字政府的演進歷程劃分為三個階段：1970年代后期—2002年的政府信息化階段；2002—2017年的電子政務(wù)階段；2018年至今的數(shù)字政府階段。通過以政策實踐的視角對數(shù)字政府在其核心目標、頂層設(shè)計、政策議題、業(yè)務(wù)架構(gòu)和技術(shù)基礎(chǔ)上表現(xiàn)的特征和演變的深入分析，作者認為，數(shù)字政府的定義應(yīng)該包含技術(shù)(治理技術(shù)和實現(xiàn)政策目標的手段)和組織(政府基于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的賦能、協(xié)同與重構(gòu))兩個層面。[19]

聯(lián)合國和美國公共行政學會將電子政務(wù)定義為，利用互聯(lián)網(wǎng)和萬維網(wǎng)向公民提供政府信息和服務(wù)。[20]瑪麗·布朗(Mary M.Brown)和杰弗里·布魯?shù)履?Jeffrey L.Brudney)將電子政務(wù)定義為一種“使用技術(shù)”，特別是基于Web的應(yīng)用程序來增強對政府信息和服務(wù)的訪問和高效交付。他們將電子政務(wù)工作分為三大類：政府對政府(G2G)、政府對公民(G2C)和政府對企業(yè)(G2B)。[21]大衛(wèi)·加森(David Garson)認為，電子政務(wù)的概念化有四個理論框架。第一個框架涉及信息技術(shù)在權(quán)力下放和民主化方面的潛力；第二個規(guī)范性/反烏托邦框架強調(diào)了技術(shù)的局限性和矛盾；第三個框架，社會技術(shù)系統(tǒng)方法強調(diào)技術(shù)與組織制度環(huán)境的持續(xù)雙向互動；第四個框架將電子政務(wù)置于全球化的理論框架內(nèi)。[22]

從數(shù)字社會治理維度而言，為了充分適應(yīng)數(shù)字社會形態(tài)，作為一種治理變革，數(shù)字治理廣泛涵蓋了從政府、企業(yè)，到社會等多方主體；在狹義上，數(shù)字治理被普遍認為是人類社會進入信息時代后政府治理的新階段。[23]它具體表現(xiàn)為政府通過對數(shù)字信息技術(shù)的利用，從而推動政府治理方式方法、手段，以及過程的數(shù)字化、自動化、智能化。[24]區(qū)別于數(shù)字治理，同樣被看作是信息時代治理表現(xiàn)形式之一的電子治理，從誕生之初就是一個宏觀概念。它涵蓋了互聯(lián)網(wǎng)治理、電子政務(wù)、電子社會、智慧城市、大數(shù)據(jù)等諸多領(lǐng)域和內(nèi)容。許多學者直接將數(shù)字治理與電子治理(e-governance)相互等同。就演進歷程而言，數(shù)字治理與電子治理之間的確存在著某種相似性。2003年12月，在印度召開的第一屆國際電子治理大會(International Conference on E-Governance,ICEG)上，電子治理概念首次被提出。電子治理成為一個關(guān)乎公共事務(wù)信息技術(shù)應(yīng)用的新的表述。2004年，在韓國漢城召開的第26屆行政學國際會議上，電子治理也被定義為不僅僅是信息技術(shù)在傳統(tǒng)電子政務(wù)和電子政府中的簡單應(yīng)用，而是涉及公眾對政府、立法機關(guān)，以及公共管理過程的一系列活動及其影響。[25]電子治理通過電子參與的方式與公民社會相聯(lián)結(jié)，在政府、企業(yè)、公民社會之間形成良好的互動機制。因此，電子治理應(yīng)該被看作是數(shù)字治理的一種實踐和應(yīng)用形式。

在對象和范圍上，數(shù)字治理與電子政務(wù)的概念，都存在著一定的差別，且分別呈現(xiàn)出不同的形式，具有不同的價值和功能。相較于傳統(tǒng)治理,在互聯(lián)網(wǎng)的普及性及其技術(shù)的客觀性的影響下，社會主體的自我運行力量十分強大，去行政中心化的態(tài)勢和作用也比較明顯，且數(shù)字治理的“共治”特征更為突出。[26]與傳統(tǒng)的“管理”或是“工具應(yīng)用”用以提高效率和單向公告不同，從電子政務(wù)向數(shù)字治理轉(zhuǎn)變的意義在于，在充分利用互聯(lián)網(wǎng)巨大潛能的同時，政府管理的途徑、手段、形式，以及社會組織和決策者之間關(guān)系所發(fā)生的轉(zhuǎn)變。由此可見，數(shù)字治理與電子政務(wù)有許多共同點，但側(cè)重點不同。電子政務(wù)強調(diào)政府為主體的治理，而數(shù)字治理強調(diào)多元主體共治的理念；電子政務(wù)是政府過程的信息化，數(shù)字治理是政府過程的重構(gòu)；電子政務(wù)關(guān)注點在于政府，數(shù)字治理則以人民為中心。

在當下的智能傳播時代，數(shù)據(jù)治理問題引起了各領(lǐng)域?qū)W者們的密切關(guān)注。特別是，隨著當前人們對隱私、信息安全和市場競爭的關(guān)注度日益提升，數(shù)據(jù)治理變得比以往任何時候都更加重要。相較于數(shù)字治理，一般意義上，數(shù)據(jù)治理被描述為一個框架，是指分配數(shù)據(jù)的權(quán)限、控制權(quán)，以及與決策相關(guān)義務(wù)和權(quán)利。[27]由于數(shù)據(jù)標準、規(guī)則和需求的不斷變化，造成數(shù)據(jù)治理異常復雜。就本質(zhì)上而言，數(shù)據(jù)治理更多的被認為是一種方法，它規(guī)定了流程中數(shù)據(jù)上的責任實體。

無論是數(shù)字治理抑或是數(shù)據(jù)治理，與之相關(guān)的研究仍處于發(fā)展階段。[28]具體而言，在實踐層面，數(shù)據(jù)治理并未得到廣泛實施，幾乎沒有組織達到足夠的數(shù)據(jù)治理成熟度。數(shù)字治理也同樣處于不斷探索的階段；在治理對象上，數(shù)字治理與數(shù)據(jù)治理之間存在一種包含關(guān)系，數(shù)據(jù)治理從屬于數(shù)字治理的范疇之內(nèi)；數(shù)據(jù)治理與數(shù)字治理擁有相同的治理基礎(chǔ)，如它們都是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)為依托；在治理核心上，數(shù)字治理側(cè)重于在政府所提供的治理框架下的公民參與；數(shù)據(jù)治理則是以政府決策為核心，公民共享其提供的信息資源。

三、數(shù)字治理內(nèi)涵演進歷程與學科使命

雖然不同的學者對于數(shù)字治理發(fā)展階段有著不同的劃分，但是，這些劃分都具有一定的主觀性和片面性。階段劃分的依據(jù)需要從更基礎(chǔ)性的內(nèi)在邏輯出發(fā)。毫無疑問，數(shù)字治理無論是早期的醞釀與積累，還是最近幾年的迅速爆發(fā)，都建立在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)演進的基礎(chǔ)之上。雖然技術(shù)與社會是相互建構(gòu)的，但互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)50多年的醞釀、成長、發(fā)展和爆發(fā)，是數(shù)字治理演進的基礎(chǔ)驅(qū)動力。因此，數(shù)字治理的階段劃分從互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的演進入手，既符合邏輯，同時也可以更好地總結(jié)不同階段的規(guī)律與特征，進行比較、分析和研究。而互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，基本上遵循10年一個階段的演進節(jié)奏。[29]當然，數(shù)字治理的演進節(jié)奏要慢于技術(shù)變革的節(jié)奏。1980年，科林格里奇(David Collingridge)在其名著《技術(shù)的社會控制》中首次闡述了所謂“科林格里奇困境”。[30]其核心就是政治變革的節(jié)奏滯后于技術(shù)變革，兩者之間存在一定的節(jié)奏落差。當然，以年代為劃分節(jié)點依然適合于數(shù)字治理階段的分析。

(一)技術(shù)與信息治理階段：1970—1990年代

早期關(guān)于技術(shù)在政府中的運用被認為是一個“外圍”問題，而不是作為一個核心的管理職能出現(xiàn)，[31]技術(shù)在政府組織中的主要用途是大規(guī)模交易的自動化。1960年代以來，信息技術(shù)革命在全球范圍內(nèi)迅速展開，影響到社會、政治、經(jīng)濟、文化各個層面,電子政務(wù)的概念應(yīng)運而生。各國政府開始利用信息技術(shù)，但是，在廣泛使用個人電腦與互聯(lián)網(wǎng)之前，政府使用技術(shù)的主要目標是提高公共行政人員的管理效率，同時提高政府生產(chǎn)力。[32]從1980年代開始，個人電腦的普及為公共管理者提供了個人信息技術(shù)系統(tǒng)，開啟了政府信息技術(shù)應(yīng)用的新時期。此時，技術(shù)管理開始向政府機構(gòu)分散。隨著權(quán)力的下沉，公眾認識到信息技術(shù)問題應(yīng)納入政府的核心職能。值得注意的是，依靠邏輯推理與軼事證據(jù)，早期的作家和思想家已經(jīng)對網(wǎng)絡(luò)世界提出了烏托邦式的設(shè)想，并與民主政治、社會變革聯(lián)系起來。

在美國，三個重要事件標志著技術(shù)與公共行政的整合過程。其一，是由一個多學科小組于1973年至1978年在加州大學歐文分校進行的城市信息系統(tǒng)(URBIS)項目。這是第一個專門關(guān)注與復雜服務(wù)組織中計算機使用相關(guān)的政策和結(jié)果的系統(tǒng)性實證研究。[33]其二，1985年，美國全國公共事務(wù)與管理學院協(xié)會(NASPAA)委員會建議計算機應(yīng)該成為公共管理碩士(Master of Public Administration，MPA)課程的主要技能，即為所有學生開設(shè)一門必修的計算機應(yīng)用管理課程，在大學中開設(shè)信息管理專業(yè)，并將計算機技能和知識納入公共管理核心課程。[34]其三，巴里·博茲曼(Barry Bozeman)和斯圖爾特·布雷奇奈德(Stuart Bretschneider)在《公共管理評論》上發(fā)表的一篇開創(chuàng)性論文《公共管理信息系統(tǒng)：理論與實踐》(PublicManagementInformationSystems:TheoryandPrescription)，他們發(fā)現(xiàn)技術(shù)正在改變政府，并呼吁應(yīng)該給予這一領(lǐng)域更多的學術(shù)關(guān)注。然而，一個相對完備和成熟的電子政務(wù)概念，需要在互聯(lián)網(wǎng)廣泛使用的前提下才得以出現(xiàn)。在此之前，信息技術(shù)在政府中的使用主要還是傾向于內(nèi)部的管理。[35]

1980年代，中國從事政府信息化的機構(gòu)逐步建立，相應(yīng)的人才隊伍也逐漸形成。1981年，“六五計劃”中明確提出要在政府管理中投入與使用計算機。1982年10月4日，國務(wù)院成立計算機與大規(guī)模集成電路領(lǐng)導小組。[36]1983年，原國家計委成立信息管理辦公室，其職能包括對國家信息管理系統(tǒng)的規(guī)劃和建設(shè)，承擔相關(guān)總體方案、法律法規(guī)和標準化的研究工作。1985年，國務(wù)院電子振興領(lǐng)導小組成立辦公自動化專業(yè)組，負責規(guī)劃中國辦公自動化的發(fā)展。1986年，國務(wù)院批準建設(shè)國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)并組建國家經(jīng)濟信息中心。

在“七五”時期，我國已建成10余個信息系統(tǒng)，如國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)等。各部委中有43個設(shè)立了信息中心，中央政府配備了1300多臺大中型計算機，微型計算機超過3萬臺，數(shù)據(jù)庫建設(shè)數(shù)量約170個。[37]在此階段中，政府信息化的主要表現(xiàn)形式是以“辦公自動化”為目標，通過計算機技術(shù)提高政府內(nèi)部相應(yīng)的工作效率，提升政府機構(gòu)的信息分析能力，也為政府的電子化管理打下良好基礎(chǔ)。[38]

1990年代，隨著萬維網(wǎng)的引入，信息技術(shù)開始被納入政府改革。1993年，美國《國家績效評估報告》(NationalPerformanceReview)發(fā)布，在其影響下創(chuàng)建了一個一站式的全包政府門戶網(wǎng)站，被命名為“第一政府”(firstgov)。[39]同時，一系列立法舉措對此次改革運動起著推波助瀾的作用，例如，1995年修訂的《減少文書工作法》(PaperworkReductionAct,PRA)，鼓勵更多的跨機構(gòu)信息共享；1996年的《電子信息自由法》(ElectronicFreedomofInformationAct,EFOIA)明確了政府電子記錄的發(fā)布和公眾獲取規(guī)則；1996年《個人責任和工作機會協(xié)調(diào)法》(PersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct,PRWORA)授權(quán)社會服務(wù)機構(gòu)在政府間層面上測試電子政務(wù)應(yīng)用的前景；2001年《電子政務(wù)法》(E-Government)的頒布，為廣泛的電子政務(wù)應(yīng)用提供了組織和金融基礎(chǔ)設(shè)施。

1993年，在全球性“信息高速公路”的浪潮推動下，我國啟動由“金橋”“金關(guān)”和“金卡”組成的“三金工程”。作為中國電子政務(wù)的雛形，“三金工程”大力推動了我國信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以及我國電子信息化應(yīng)用方面的重大發(fā)展。同年12月13日，《財富》雜志專欄作家托馬斯·斯圖爾特(Thomas A.Stewart)率先揭示了“數(shù)字革命”的發(fā)生——“正在發(fā)生一場出乎意料的革命，我們周圍的變化不僅僅是趨勢，而是巨大的勢不可擋的力量在起作用?！盵40]他所謂的“巨大力量”，或是說這場“革命”，就是“數(shù)字革命”。

1994年4月20日，中國正式接入國際互聯(lián)網(wǎng)。這一年，袁正光就預言，“信息經(jīng)濟”“知識經(jīng)濟”會成為即將到來的21世紀的基本特征，隨之而來的“全球經(jīng)濟”“跨國公司”也將發(fā)展到新的階段，新的“管理革命”又將再一次發(fā)生。[41]

1999年，中國啟動“政府上網(wǎng)工程”，爭取在2000年實現(xiàn)各級政府、各部門中有80%建立正式站點，并提供信息公開和便民服務(wù)的目標。不到兩年的時間，全國政府網(wǎng)站建設(shè)范圍已覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，并開始向社會發(fā)布政府部門信息和在線服務(wù)。在“政府上網(wǎng)工程”的影響下，我國的公共信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實現(xiàn)了快速發(fā)展。在商業(yè)應(yīng)用方面，1997年到2000年，搜狐、新浪、百度、阿里巴巴、京東等公司相繼成立，中國的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)開始崛起。

美國的電子政務(wù)在1990年代中后期達到了一個臨界點——城市、政府機構(gòu)、總統(tǒng)和國會候選人開始使用網(wǎng)站進行運作和提供服務(wù)。哈佛大學肯尼迪學院的簡·福恩特(Jane Fountain)認為：“人們幾乎一致同意互聯(lián)網(wǎng)對政府和政治產(chǎn)生重大影響的觀點。”[42]隨著電子政務(wù)系統(tǒng)與評估系統(tǒng)在統(tǒng)計學上的關(guān)聯(lián)愈加緊密，關(guān)于電子政務(wù)的綜合性研究在1990年代末開始出現(xiàn)。值得注意的是，這些研究和報告主要由政府機構(gòu)聘請行業(yè)顧問撰寫，以幫助評估該領(lǐng)域的實踐，而有些報告則是由政府人員直接撰寫，很少有來自學術(shù)界的參與。

總體而言，在此階段中，電子政務(wù)被看作是政府管理方式的一場深刻變革。它意味著政府信息的進一步透明和公開，反映出政府通過網(wǎng)絡(luò)管理公共事務(wù)的必要性，[43]并對“手工政府”傳統(tǒng)集權(quán)管理模式下的行政思維形成挑戰(zhàn)。早期的研究更多地聚焦于技術(shù)層面的“電子”，而較少關(guān)注“政務(wù)”，研究群體也相對集中在工程技術(shù)方面。此外，電子政務(wù)不能等同于政府上網(wǎng)，電子政府仍需要政治領(lǐng)導。[44]隨著技術(shù)應(yīng)用的普及，治理概念和方法開始轉(zhuǎn)變，重心從技術(shù)轉(zhuǎn)向施政(“善治”)。從個人辦公自動化、群體辦公的自動化到電子政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)階段，計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展無疑起到?jīng)Q定性的促進作用。在電子政務(wù)發(fā)展的初級階段中，政府掌握著信息的主導權(quán)，并通過利用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)于自身建設(shè)，而公民作為其服務(wù)的對象被動地接受政府所提供的服務(wù)，缺乏對政府管理或決策過程的主動參與。

(二)經(jīng)濟與社會治理階段:2000—2010年代

自2000年以來，在電子政務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)中，中國政府投入了大量資金，特別是，政府網(wǎng)站的建設(shè)取得了長足發(fā)展，“政府網(wǎng)上辦公”的實質(zhì)性應(yīng)用正式開啟。在這期間，主管電子政務(wù)的部門經(jīng)歷了多次調(diào)整，同時，與之相關(guān)的制度文件也不斷頒布，新業(yè)務(wù)和新應(yīng)用向著更多元的方向發(fā)展。同年，我國將“電子政務(wù)”列入“十五”計劃中。自此，我國在電子政務(wù)領(lǐng)域的大幕正式拉開。

2001年，美國民眾在“9·11事件”發(fā)生之后對電子政務(wù)的看法發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。它從一種增加政府服務(wù)提供便利性、促進行政改革和促進民主參與的工具轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N防范恐怖主義威脅的工具。[45]事件所帶來的變化包括政府希望促進各機構(gòu)之間的信息共享、提高政府信息系統(tǒng)的安全性、防止可能的恐怖襲擊，評估并在必要時扣留或刪除會危害安全的政府網(wǎng)站內(nèi)容。此外，電子政務(wù)系統(tǒng)本身及其基礎(chǔ)設(shè)施也成為恐怖主義的潛在目標。[46]

2003年是中國電子政務(wù)發(fā)展中極其重要的一年，同時也是中國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展奠定基礎(chǔ)的一年。同年4月，代表我國電子政務(wù)建設(shè)進入實質(zhì)性操作階段的《電子政務(wù)工程技術(shù)指南》發(fā)布。5月，一份名為《電子政務(wù)與發(fā)展環(huán)境的互動：一個行政生態(tài)學描述》的報告明確了我國電子政務(wù)的目標由政府管理信息化轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。8月，“網(wǎng)絡(luò)計算機在電子政務(wù)中應(yīng)用”項目在北京市海淀區(qū)試點成功，標志著大量擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的網(wǎng)絡(luò)計算機將運用于我國電子政務(wù)的建設(shè)當中。此外，“非典”疫情的發(fā)展也加速了電子政務(wù)的整體進程，尤其加重了政府對公民視角的重視。[47]此后，中國政府開始在安全工程、數(shù)字城市管理、數(shù)據(jù)中心、應(yīng)急指揮等多個領(lǐng)域開展信息工程建設(shè)。2003年5月，淘寶網(wǎng)成立，并逐漸發(fā)展成為全球最大的C2C電子商務(wù)平臺。10月18日，阿里巴巴推出支付寶業(yè)務(wù)，開啟互聯(lián)網(wǎng)第三方支付先河。

2005年，國家加強對電子商務(wù)的規(guī)范與管理。[48]同年，“博客”興起，自媒體時代正式開啟。隨著騰訊的用戶注冊量破億，拉開了即時通信的新篇章。2006年1月1日，中央人民政府門戶網(wǎng)站正式開通。次年，國家信息化領(lǐng)導小組印發(fā)《國家電子政務(wù)總體框架》，標志著我國電子政務(wù)進入深入發(fā)展階段。

以2008年金融危機為拐點，全球經(jīng)濟進入深度調(diào)整的新階段。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，數(shù)字治理的形式朝多樣化方向發(fā)展。2013年被稱為“大數(shù)據(jù)”元年。2015年8月，國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，正式提出國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。同年12月，習近平總書記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上指出中國將推進“數(shù)字中國”建設(shè)。2016年，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》正式明確提出建設(shè)“數(shù)字中國”戰(zhàn)略，要求提高社會治理能力。[49]自2017年以來，“數(shù)字經(jīng)濟”已經(jīng)連續(xù)四年被寫入政府工作報告。同年，黨的十九大報告指出，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”深入發(fā)展、促進數(shù)字經(jīng)濟加快成長。2017年2月，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局掛牌成立，成為我國第一個省級大數(shù)據(jù)局。同年12月，在中共中央政治局第二次集體學習中，習近平總書記強調(diào)，推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國。[50]

2018年6月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》。2018年底，23個省、200多個地市成立大數(shù)據(jù)管理部門。除了推動數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展與轉(zhuǎn)型，對網(wǎng)絡(luò)生態(tài)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的監(jiān)管與治理也逐步得到加強。從《網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理規(guī)定》開始，國家網(wǎng)信辦相繼出臺系列針對網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范和內(nèi)容監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定。此外，廣電總局也專門就網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目的傳播秩序，發(fā)布更系統(tǒng)、更有針對性的方案。

2019年，一方面，促進、優(yōu)化平臺經(jīng)濟發(fā)展成為重點關(guān)注議題，包括對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管，關(guān)于平臺經(jīng)濟的“指導意見”，以及針對平臺壟斷行為的規(guī)定等相繼發(fā)布；另一方面，在繼續(xù)大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的同時，不斷推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享，依法保護個人信息。

在此階段中，特別是2009—2012年期間，學術(shù)界的風向集體轉(zhuǎn)向“社交媒體”“大數(shù)據(jù)”“云計算”和“國家現(xiàn)代化管理體系”等領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)民主、公眾參與、綜合治理等研究成為眾多學者研究的焦點，中國開始進入真正意義上的數(shù)字治理時代。以往以“善政”為核心的電子政務(wù)開始轉(zhuǎn)向注重“善治”的數(shù)字治理。微博的上線使得“即時分享”呈現(xiàn)出網(wǎng)民力量對經(jīng)濟社會所產(chǎn)生的影響，美團的成立加速了生活服務(wù)向線上遷移的腳步，網(wǎng)約車的出現(xiàn)，改變了人們的出行方式。大數(shù)據(jù)技術(shù)開始向政府、商業(yè)、科技、醫(yī)療等各領(lǐng)域滲透，中國數(shù)字經(jīng)濟(平臺經(jīng)濟)發(fā)展進入嶄新階段。同時，新技術(shù)、新應(yīng)用對內(nèi)容建設(shè)不斷提出新的挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)平臺開始主宰其在信息傳播中的地位，也對治理能力提出了更高的要求。

(三)國家與全球治理階段：2020年之后

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等數(shù)字化技術(shù)的迅猛發(fā)展，我國數(shù)字治理的內(nèi)容與形式變得更加豐富，并逐漸進入一個高速發(fā)展期。當前階段，數(shù)字治理主要以“數(shù)字政府”“數(shù)字民生”“數(shù)字社會”模式為典型，以智能化轉(zhuǎn)型為目標。在信息技術(shù)發(fā)展下推動的“大數(shù)據(jù)+人工智能+社會治理生態(tài)”現(xiàn)代社會治理體系建構(gòu)表明，數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會治理已經(jīng)成為國家實現(xiàn)社會高效治理的重要舉措。然而，隨著技術(shù)因素成為塑造政治發(fā)展的重要變量，特別是“超級平臺”及其所具有的“超級權(quán)力”，對國家與社會治理構(gòu)成了巨大威脅。[51]

2020年，中國發(fā)布了一系列與數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，其中要求加快對數(shù)據(jù)要素市場的培育，以及對數(shù)據(jù)分類分級安全的保護等工作。[52]2021年2月7日，國務(wù)院反壟斷委員會制定發(fā)布《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》，預防和制止平臺經(jīng)濟領(lǐng)域壟斷行為。[53]6月10日，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》審議通過，自9月1日起施行。[54]

2020年6月11日，聯(lián)合國秘書長古特雷斯發(fā)布“數(shù)字合作路線圖”(以下簡稱“路線圖”)。古特雷斯表示，“每個國家、地區(qū)和人類生活的所有領(lǐng)域都正在經(jīng)受著不同程度的數(shù)字革命所帶來的影響。互聯(lián)網(wǎng)作為一種重要的全球性公益產(chǎn)品，需要盡可能促進“高水平的國際合作”。[55]“路線圖”不僅開啟了聯(lián)合國在數(shù)字全球治理上的努力，而且，在真正有效的全球機制缺失的今天，彌足珍貴。同時，中國也在積極響應(yīng)新的技術(shù)挑戰(zhàn)。2020年9月8日，國務(wù)委員兼外長王毅在全球數(shù)字治理研討會上表達了中國就數(shù)據(jù)安全問題參與多邊平臺討論的意愿，并發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，為全球數(shù)據(jù)安全治理問題謀求合作，并提供路徑參考。[56]

四、結(jié) 語

經(jīng)歷了全球新冠肺炎疫情的洗禮，數(shù)字時代加速到來。數(shù)字治理已經(jīng)超越技術(shù)與工具層面，開始成為全局性治理范式轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新的方向所在，也開始成為人類未來安身立命的根本性挑戰(zhàn)。數(shù)字治理正在成為全球浪潮，無論是世界各國還是地方政府，數(shù)字技術(shù)引發(fā)的問題以及數(shù)字社會背景下的社會治理挑戰(zhàn)，都已經(jīng)成為治理能力與治理現(xiàn)代化的最大考驗。如今，公共管理學、法學和社會學等不同學科都在試圖構(gòu)建數(shù)字治理的理論體系。而事實上，從數(shù)字技術(shù)傳播入手，分析技術(shù)驅(qū)動的社會信息傳播機制變革，從而引發(fā)社會變革的視角，考察社會治理機制和范式的轉(zhuǎn)變，可能更具有邏輯性和規(guī)律性。為了構(gòu)建數(shù)字治理體系化的理論范式，還需要更深入、更系統(tǒng)地研究過去幾十年數(shù)字治理相關(guān)實踐的演進與學術(shù)研究的成果，追根溯源，總結(jié)歸納，逐步構(gòu)建多學科交叉、多層次融合的理論框架和知識體系。數(shù)字治理是人類的一場前所未有的制度創(chuàng)新，也是學術(shù)界面臨的前所未有的理論創(chuàng)新的重大契機。面臨范式轉(zhuǎn)變的傳播學任重道遠。