合理實踐“前端控制”
——數字政府建設背景下檔案管理職能的延伸

詹逸珂 陳析宇/中山大學信息管理學院、檔案科學技術研究院

在檔案學界，“前端控制”是重要的文件與檔案管理原則。在數字政府建設浪潮中，這一原則具有深刻的現實意義。它使檔案工作超越檔案機構的傳統(tǒng)職責范圍，使檔案管理活動邊界得以延伸，有助于提升檔案工作和檔案管理職能的社會影響力。從資源對象層面看，數字政府建設以文件和檔案管理數字轉型——雙套雙軌制向單套單軌制轉變、紙質環(huán)境向數字環(huán)境轉變?yōu)橹匾碚?；從與之對應的工作方式看，數字政府建設將促進政務工作新思維的運用與政務運行效能的提升，凸顯政務工作的服務性。在這一過程中，檔案管理職能的“前端控制”是助力前端業(yè)務工作實現這一轉變的推手，如何準確理解和實踐“前端控制”成為檔案事業(yè)發(fā)展面臨的重要課題。合理詮釋“前端控制”原則內涵、精準把握“前端控制”原則要義，有助于在這一過程中發(fā)揮檔案部門應有作用，提升檔案管理活動在電子政務場景中的顯示度。

1“前端控制”原則及誤讀

1997年，馮惠玲教授在《擁有新記憶——電子文件管理研究》[1]中提出“前端控制”原則，目的是關注檔案館與業(yè)務部門檔案室之間電子檔案的移交銜接問題。在這一關系模式中檔案館處于后端，業(yè)務部門檔案室處于前端。在數字轉型過程中，前端的工作特點、業(yè)務性質及其生成、流轉文件數據的過程紛繁復雜，而檔案部門的工作標準和方式相對統(tǒng)一。這造成前端不同機構和部門的文件數據向檔案部門集中時會出現“多對一”的情況，增加業(yè)務部門檔案室和檔案館針對異構文件和檔案對象的處理壓力。因此，有必要使檔案部門將職能觸角延伸至前端業(yè)務中，在政務文件數據的形成流轉階段融入檔案部門管理，減少后端檔案部門的工作量，促進文件與檔案全周期管理的標準化。其中不僅涉及文件與檔案內容、形式統(tǒng)一問題，紙質與數字環(huán)境“雙軌”“串軌”過渡至數字環(huán)境“單軌”的問題[2]，也涉及單軌制電子文件與電子檔案管理模式下系統(tǒng)異構到系統(tǒng)同構、安全保障不足到保障完善、元數據要素缺失到要素完整等問題。這些問題客觀上需要檔案部門以關注和影響前端的方式加以解決，即實現“前端控制”?！扒岸丝刂啤币髾n案部門從全程觀和整體觀出發(fā)，對電子文件管理目標、要求和規(guī)范進行分析評估，把必須和可能提前到文件設計階段或形成階段實現或部分實現的文控或管理功能盡量在文件生命周期的前端實現[3]。然而，這一原則在實踐中也產生一些誤讀，對檔案部門職責的正向發(fā)揮構成不利影響。

1.1 檔案部門在業(yè)務前端“強加意志”

就職權范圍來說，檔案部門僅負責將一部分轉化為電子檔案的資源對象進行收集和保存，而不會對接前端業(yè)務系統(tǒng)生成的全部文件和數據。但在具體實踐和學術討論語境中，“前端控制”較多地被理解為檔案部門直接“控制”甚至決定前端業(yè)務系統(tǒng)的運作機制與文件、數據的形成過程，這種解讀是不合適的。以歸檔為例，相對于傳統(tǒng)歸檔而言，數字環(huán)境下的電子文件捕獲雖然在時間上有所提前，但這種提前并未干涉業(yè)務部門的工作，檔案部門無法跨越該起點參與前端的辦公環(huán)節(jié)[4]。同時，檔案部門沒有對前端所有文件數據進行接收的能力，也沒有決定其形成過程、內容形式和流轉去向的權力。因此，檔案部門將自身意志強加于前端既不必要也不現實，數字環(huán)境下的政務文件與檔案管理是不同主體接力協(xié)作完成的過程，而不能由檔案部門越過自身職權范圍實施“長臂管轄”。即后端要引導和影響前端，而非以剛性手段“控制”前端[5]。與此相對的是，實踐“前端控制”可通過檔案部門向業(yè)務部門提出建議、立足檔案部門自身權限或依托國家有關部門力量制定相關法規(guī)標準等方式進行?；诖?，“前端控制”的合理實施需要檔案部門和學術界從檔案管理職能的本質和工作實際出發(fā)，準確把握和理解“前端控制”中“控制”的要義，不能不顧檔案部門的實際情況，將“前端控制”解讀為強制要求前端業(yè)務部門成為檔案部門意志訴求的貫徹者與執(zhí)行者。

1.2 局限于關注檔案資源對象

“文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿”[6]。檔案部門作為后端，在實施“前端控制”的過程中關注作為檔案前身、在電子政務系統(tǒng)中形成與流轉的文件和數據是應有之義。但在實踐中，檔案部門在多數情況下僅關注應歸檔文件和數據是否按時歸檔、歸檔范圍的確定是否符合檔案部門要求、歸檔文件和數據質量是否合規(guī)等，這顯然蘊含了對“前端控制”的片面理解。“前端控制”不僅是由后端拓展至前端、針對檔案資源實體的“控制”，也包含對前端業(yè)務流程設計、數據庫硬件系統(tǒng)聯動規(guī)劃、管理職權明晰與劃分等提出相應要求和意見建議的過程。這有利于推動前端業(yè)務部門改善文件與數據管理的合目的策略，推進順應后保管模式發(fā)展趨勢的管理變革。檔案部門有必要參與其中，幫助業(yè)務工作者明晰管護政務文件和數據實體的權責邊界，促進政務文件與檔案管理過程中前端鏈條中各環(huán)節(jié)的優(yōu)化重組，在數據庫設計、辦公自動化系統(tǒng)銜接、云環(huán)境構建與云設施部署等方面融入存儲、組織和呈現全景數據的檔案化管理目標。這不僅有助于保障潛在檔案資源的真實性、完整性、可用性和安全性，在更高層面體現檔案管理的本質訴求，也有助于業(yè)務部門節(jié)約管理資源、提升工作效能。因此，檔案部門在實踐“前端控制”的過程中需要主動參與前端業(yè)務系統(tǒng)設計、數字技術應用與工作流程重塑等活動，而非只關注作為管理對象的檔案資源實體。

2 檔案部門實踐“前端控制”原則的應然路徑

就數字政府運行環(huán)境而言，前端業(yè)務活動形成的文件和數據是館藏檔案的源頭，業(yè)務工作發(fā)展可對檔案管理實踐變革產生直觀影響；同時檔案工作的性質和面貌也可影響前端業(yè)務活動，后端工作的轉型優(yōu)化將反過來要求前端業(yè)務工作做出相應改變和調整。這種后端關注和影響前端、前端根據需要“以我為主”做出改變的方式，是實踐“前端控制”原則的合理路徑。

2.1 優(yōu)化業(yè)務過程中的公文處理與職能協(xié)作

就前端政務活動而言，檔案部門對前端的影響首先是關注具體的公文處理過程與辦文程序。以單套制為例，項目組調研廣東省人大機關時發(fā)現，在實際工作中，業(yè)務部門推廣電子文件單套制一般會確定一個時間節(jié)點，于節(jié)點前形成辦理的公文不會強求實行單套管理。同時，任何自動化系統(tǒng)的功能布局都不可能毫無缺陷，在單套制管理過程中總有特殊情況需要人工參與才能解決，因此即使實行單套制，客觀上也需要在系統(tǒng)中預留方便紙質打印的備用接口。針對這一實際情況，如何解決電子排版系統(tǒng)中的文件和紙質文件形制不一的問題，如何減少單套制實踐中檔案員的不規(guī)范操作，如何規(guī)范和優(yōu)化辦公自動化系統(tǒng)中套紅排版和簽章添加模塊的設置，以及如何統(tǒng)一同個機構不同部門所屬異構系統(tǒng)間的文件檢索字段等，均可由檔案部門在積極關注的基礎上提供建設性解決方案。

此外，檔案部門對前端業(yè)務的關注和影響也可通過促進數字環(huán)境中的職能協(xié)作來實現。以浙江為例，檔案部門與數據管理機構合作，在公共服務平臺建設集成數據倉，結合后端檔案數據收集、清洗、分類等基礎業(yè)務，推動前端實現數據格式和內容的標準化、規(guī)范化，并在此基礎上引導前端業(yè)務部門建設業(yè)務銜接協(xié)同系統(tǒng)，通過優(yōu)化動態(tài)數據關聯組織的實現路徑，推動后端成熟的數字化管理經驗和相關標準在前端業(yè)務中運用和擴展[7]，協(xié)調前端業(yè)務部門的職責劃分、工作目標和技術接受方向。同時，檔案部門應用大數據開展檔案編研、專題檔案庫建設和檔案數字化編目等，對匯總的館室業(yè)務數據進行可視化分析和展示，促進線上和線下業(yè)務有機融合，提升智慧化管理水平，推進檔案服務方式現代化，以此為基礎對前端提出相應的聯動要求。這有助于加強前端政務活動的整體效益導向和服務導向，使前端業(yè)務從后端檔案工作中得到啟發(fā)，進而實現職能互補和系統(tǒng)性的分工協(xié)作，加強與檔案部門的工作對接。

2.2 助推實現政務信息的數字連續(xù)性

《機關檔案管理規(guī)定》指出，要加強紙質檔案數字復制件全文識別，保持檔案內容完整，積極采用大數據分析、文本挖掘等方式提升檔案信息開發(fā)力度和效益[8]。加強存量檔案資源內容管理，推動電子政務與檔案工作深度融合，以更好地服務數字政府建設已成為亟待關注的業(yè)界課題。其中，實現和維護政務信息數字連續(xù)性成為檔案管理職能影響前端的發(fā)力點。

隨著信息化的推進和數字時代的到來，作為重要的社會治理和資政依據，數字化及在此基礎上數據化的政府信息正逐步取代傳統(tǒng)以紙質文件為載體的政府信息。這種無形信息具有結構化程度低、細粒度高等特點，有望實現語義層次的知識組織，將成為影響甚至決定政務決策的關鍵資源。對此，前端政務文件的數字轉型進程需要檔案部門給予充分關注：一是推動前端整合文件數據資源[9]，分類別、分步驟確定數字化和數據化轉型目標。作為政務文件數據的管理者和價值鑒定者，業(yè)務部門可參考檔案部門意見形成一定尺度和標準，確定哪些對象需要數字化或數據化，哪些對象無需數字化或數據化。以此為基礎，業(yè)務部門和檔案部門根據文書保管期限、收發(fā)文機構等實際情況，協(xié)同確定哪些對象應當優(yōu)先完成數字化或數據化。二是關注作為檔案收集前置步驟的政府信息采集過程，在采集數字政府信息前進行深入調研，制定政府信息采集長期規(guī)劃和短期任務，形成層次多、范圍廣的政府信息采集機制[10]，從政府信息和檔案在政務運行和社會治理中的各自作用出發(fā)，立足資源對象利用需求與價值實現愿景，幫助業(yè)務部門做好資源配置，保障數字信息資源采集的完成度，改善后端的檔案資源結構。以減少管理資源浪費和設施重復建設為導向，檔案部門的關注和參與將有助于改善前端業(yè)務的數字轉型實踐方式，實現檔案管理職能對政務活動的良性牽引，促進政務信息和數據的全周期接續(xù)流動。

2.3 實施面向政務文件與數據的檔案化管理

對數字政務信息存儲而言，當前存在的主要問題是缺乏有效的物質基礎和技術支撐，如無法選用合適的存儲介質導致存儲空間受限、存儲路徑難以優(yōu)化。在這一方面，非結構化數據的存儲需求得不到較好滿足，導致政務數據資源無法實現分布式和差異化存儲，管護效率低下。在信息化管理平臺功能方面，資源準備不足、利用路徑單一、服務質量不高等問題較為突出[11]，業(yè)務工作者在跨機構和跨部門查詢、獲取與利用政務數據時往往受到多種阻礙，使相關需求難以被有效滿足，安全保障體系存在欠缺。在這種情況下，將所有具備廣義原始記錄性的前端政務文件數據視為需要積極關注的“檔案”，實施以保障真實性、完整性、可讀性、可用性為目標的檔案化管理[12]，提升信息交互性與共享程度，拓展政務文件數據的獲取路徑，實現檔案管理職能及其本質訴求在業(yè)務前端的延展，是檔案部門凸顯自身角色的另一重要體現。

在政務信息檔案化管理中，檔案部門的作用主要體現在兩方面。一是基于大數據與云計算技術，審慎、穩(wěn)步地推廣云存儲和云服務應用，將基于數據庫在線對接和離線對接的異構模式轉變?yōu)楦吖蚕硇缘脑颇Ｊ剑倪M傳統(tǒng)數據管理工作的弊端。雖然“上云”實踐尚未得到檔案部門廣泛認可，但檔案部門以云技術應用為契機拓展自身職能影響，豐富數據處理手段，釋放政務信息數據的關聯與組合潛力，無疑對形成多元信息服務模式具有促進作用。而在具體實踐中，云環(huán)境的安全問題不容忽視。檔案部門推動前端對軟硬件系統(tǒng)進行維護，應用安全防護技術，在確保實現資源深度共享的基礎上做好權限管理，確保利用者在不對數據安全構成威脅的情況下，盡可能全面、完整獲取目標數據及背景信息。這對打通前后端資源壁壘、適度弱化鑒定環(huán)節(jié)和實現政務數據對象的全景化具有重要意義。在這一過程中，檔案部門對云技術模式的接受和應用有助于推動前端業(yè)務做出符合后端需要的改變，實現技術、管理的標準化和設施部署的規(guī)范化。

二是在數字環(huán)境下，檔案部門以自身掌控的全景數據為基礎，加強政務信息關聯挖掘，將涉及特定時間、地點和人物事由的檔案內容實體進行整合，再現歷史面貌和事件，在滿足個體差異化需求的同時，宏觀把握政務運行的內在規(guī)律和影響因素。在傳統(tǒng)文件與檔案管理范式中，并非所有政務信息均可經過歸檔成為檔案，有相當一部分經鑒定后銷毀，而由于雙套制的盛行，經過歸檔的檔案占據了比本應占據的容量多得多的存儲資源，違反了效益原則。如果檔案資源齊全性和完整性不足，許多業(yè)務部門亟需查考利用的信息未歸檔至檔案部門，令前者更偏向使用其他信息渠道，檔案部門的服務性就難以有效體現[13]。因此，檔案化管理將推動前端在保障和提升存儲能力的前提下，以管理規(guī)范化和信息互通性的充分實現為基礎，使后端有序擴展政務文件和數據的控制范圍。這是檔案管理理念提升政務工作效率、改善業(yè)務治理和公共服務的重要途徑，有助于發(fā)揮檔案部門在文件與檔案管理全過程中的應有作用。