通過(guò)分權(quán)強(qiáng)化集權(quán)的善群方略
——漢朝監(jiān)察制度的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)

趙春燕

（北京石油化工學(xué)院 人文社科學(xué)院，北京 102617）

一、漢朝中央集權(quán)的善群建設(shè)是分權(quán)制度的前提條件

在工業(yè)革命和城市化的沖擊下，社會(huì)如何有效組織起來(lái)，一直是西方近代社會(huì)學(xué)思考的一大主題。而在中國(guó)古代，對(duì)這一問(wèn)題的思考則更為長(zhǎng)久，基本上與國(guó)家建設(shè)尤其是疆域統(tǒng)一、領(lǐng)土擴(kuò)張活動(dòng)緊相伴隨。如果說(shuō)西方近代社會(huì)學(xué)對(duì)這一問(wèn)題的思考中心主要是文化或者發(fā)展，中國(guó)古代考慮的焦點(diǎn)則是團(tuán)結(jié)或者安全。相對(duì)而言，中國(guó)古代社會(huì)對(duì)這一問(wèn)題的思索顯得更具有根本性。遠(yuǎn)在兩千多年前的漢朝時(shí)期，隨著統(tǒng)一的國(guó)家政權(quán)的建設(shè)與鞏固，皇朝的統(tǒng)治者已經(jīng)在國(guó)家層面上進(jìn)行了早熟的社會(huì)組織化建設(shè)。套用群學(xué)的術(shù)語(yǔ)（在群學(xué)的術(shù)語(yǔ)體系中，用善群來(lái)指稱中國(guó)古代的國(guó)家治理活動(dòng)）［1］，就是中國(guó)在當(dāng)時(shí)已經(jīng)有了別具特色的善群實(shí)踐，對(duì)于此后中國(guó)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生了長(zhǎng)久的影響。

推動(dòng)漢朝統(tǒng)治者進(jìn)行善群制度突破的原因首先在于社會(huì)發(fā)展的歷史背景。社會(huì)與歷史的雙重作用決定了漢朝成為中國(guó)古代善群制度的奠基性時(shí)代。從當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況來(lái)看，漢朝不論在人口還是疆域上都已經(jīng)形成一個(gè)大國(guó)的規(guī)模，塑造了中華帝國(guó)的基本輪廓。班固為此感嘆道：“漢極盛矣?！保?］1640從歷史維度看，從春秋戰(zhàn)國(guó)到強(qiáng)秦一統(tǒng)，分裂與統(tǒng)一代表著社會(huì)的衰榮兩端。大一統(tǒng)意識(shí)就在當(dāng)時(shí)成為善群的理想號(hào)召，統(tǒng)一也因此成為中國(guó)古代封建王朝善群建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)性要求?！啊洞呵铩反笠唤y(tǒng)者，天地之常經(jīng)，古今之通誼也?！保?］2523

漢朝善群建設(shè)的壓力很大。當(dāng)時(shí)所面對(duì)的主要善群?jiǎn)栴}，實(shí)際上也就是不同人群之間的團(tuán)體和差異性問(wèn)題，概要言之，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，不同族類之間的社會(huì)融合，即華夷關(guān)系問(wèn)題。除與北部匈奴的直接敵對(duì)之外，漢朝還需致力于對(duì)周邊夷狄戎蠻的感化認(rèn)同。賈誼對(duì)此提道：“夷狄征令，是主上之操也；天子共貢，是臣下之禮也。足反居上，首顧居下，倒縣如此，莫之能解，猶為國(guó)有人乎？”［2］2240其二，人民內(nèi)部之間的差異性問(wèn)題。其中一個(gè)是歷史性的包袱，即春秋戰(zhàn)國(guó)長(zhǎng)期分裂形成的不同諸侯國(guó)之間的非認(rèn)同性問(wèn)題。這一矛盾曾在滅秦戰(zhàn)爭(zhēng)中得到集中爆發(fā)。陳勝吳廣起義時(shí)，振臂一呼，應(yīng)者云集。六國(guó)對(duì)秦的滅國(guó)之恨曾長(zhǎng)期存在。即便到了漢朝，地方認(rèn)同上的差別仍然普遍存在。《漢書·地理志》曾專篇對(duì)此進(jìn)行詳述：“太原、上黨又多晉公族子孫，以詐力相傾，矜夸功名，報(bào)仇過(guò)直，嫁取送死奢靡。漢興，號(hào)為難治，常擇嚴(yán)猛之將，或任殺伐為威?！保?］1656另外一個(gè)則是發(fā)展中的問(wèn)題，尤其是西漢初期休養(yǎng)生息政策引起的社會(huì)分化，豪強(qiáng)地主勢(shì)力日盛，“於是罔疏而民富。役財(cái)驕溢，或至并兼，豪黨之徒，以武斷于鄉(xiāng)曲”［2］1136。貧富之間的對(duì)立也日趨明顯，“邑有人君之尊，里有公侯之富”，“貧民常衣牛馬之衣，而食犬彘之食”［2］1137。其三，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的分化，主要是皇族血親與士人官僚之間的社會(huì)隔離。漢朝初期，王朝政權(quán)基本上被皇帝集團(tuán)與軍功集團(tuán)所掌控。兩者之間的猜忌與矛盾形成了殘酷的政治斗爭(zhēng)。同姓王取代異姓王，進(jìn)而對(duì)同姓諸侯削藩取得成功之后，皇族集團(tuán)與官僚集團(tuán)之間的矛盾并沒有完全消除，只是表現(xiàn)為較為隱蔽的形式。武帝設(shè)博士官署弟子之后，“則公卿大夫士吏斌斌多文學(xué)之士矣”［2］3594－3596。仕自儒出之后，君主與官僚之間的矛盾來(lái)自最高統(tǒng)治者對(duì)士林集團(tuán)的不信任。以上三方面的問(wèn)題都是較為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，隨時(shí)可能會(huì)被激化，進(jìn)而造成社會(huì)動(dòng)蕩，危及統(tǒng)治基礎(chǔ)。

另外，舊的制度性包袱也不利于中央集權(quán)的有效行使。漢朝初期雙重性地繼承了西周的侯國(guó)制和秦朝的郡縣制，這兩種制度對(duì)中央的集權(quán)實(shí)際上均有所影響。各諸侯國(guó)當(dāng)時(shí)擁有行政、財(cái)政、軍事、紀(jì)年四種大權(quán)，其地位與西周時(shí)期的諸侯地位無(wú)異［3］。而且，從數(shù)量上，漢初各諸侯國(guó)所控制的區(qū)域要遠(yuǎn)大于中央政權(quán)的控制范圍?！爸T侯比境，周匝三垂，外接胡、越。天子自有三河、東郡、潁川、南陽(yáng)，自江陵以西至巴、蜀，北自云中至隴西，與京師內(nèi)史凡十五郡，公主、列侯頗邑其中。而藩國(guó)大者夸州兼郡，連城數(shù)十，宮室百官同制京師”［2］394。再加之宮內(nèi)斗爭(zhēng)的影響，諸侯國(guó)的存在實(shí)際上成為漢初中央集權(quán)的直接威脅。

地方諸郡因主官不稱也出現(xiàn)了分權(quán)離心化的趨勢(shì)。受制于當(dāng)時(shí)的人才察舉的制度局限，中央統(tǒng)治者往往沒有足夠的后備人才，“孝武之世，外攘四夷，內(nèi)改法度，民用凋敝，奸軌不禁。時(shí)少能以化治稱者”［2］3623。漢宣帝時(shí)，“以為太守，吏民之本也。數(shù)變易則下不安，民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化”［2］3624。為此，地方二千石的郡守往往被授予較大的決斷權(quán)，而且任期較長(zhǎng)。一方面，地方擅政易于形成吏治的怠惰。即便如宣帝這樣的統(tǒng)治盛期，雖出現(xiàn)了諸多名吏，但仍有“百姓或乏困，盜賊未止，二千石多材下不任職”［2］3280。另一方面，因?yàn)閷?duì)于所治地的行政、人事、財(cái)政、軍事、司法上的絕對(duì)控制權(quán)，郡守極易成為地方上的割據(jù)勢(shì)力，擁有不受節(jié)制的“獨(dú)立王國(guó)”。其時(shí)，“屬吏事郡守如臣子事君父”［4］78，甚至，“漢人有以郡守之尊稱為本朝者”［5］1384。

應(yīng)該說(shuō)，以上諸問(wèn)題對(duì)善群均形成直接的挑戰(zhàn)，對(duì)其處置不當(dāng)均有可能導(dǎo)致王朝分裂、族群瓦解。當(dāng)然，在大一統(tǒng)意識(shí)的背景下，對(duì)這些問(wèn)題的解決只能通過(guò)對(duì)中央集權(quán)的加強(qiáng)和鞏固予以實(shí)現(xiàn)，即所謂“事在四方，要在中央”［6］。值得稱道的是，除對(duì)秦朝諸多制度進(jìn)行繼承和完善之外，漢朝在中央集權(quán)制度建設(shè)上成就頗豐。本文僅從其創(chuàng)新性和實(shí)際成效兩方面考慮，選擇其監(jiān)察制度作為代表，重點(diǎn)介紹該制度的善群貢獻(xiàn)，對(duì)于中央集權(quán)的鞏固和加強(qiáng)。

漢朝監(jiān)察制度對(duì)于中央集權(quán)的鞏固和加強(qiáng)基本上沿著兩條路徑展開：一是君臣關(guān)系，或者說(shuō)君主與中央官僚機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；二是中央與地方之間的關(guān)系。

二、通過(guò)御史機(jī)構(gòu)專設(shè)強(qiáng)化君主對(duì)中央的集權(quán)

第一條路徑是如何強(qiáng)化對(duì)于中央官僚機(jī)構(gòu)的控制，也就是如何強(qiáng)化君權(quán)。秦漢實(shí)行舉薦、察舉等方式選拔人才，尤其是漢朝經(jīng)學(xué)興盛之后，知識(shí)分子階層逐漸成為官僚隊(duì)伍的主力。如何加強(qiáng)對(duì)這類群體的有效控制，這一點(diǎn)至關(guān)重要。西漢初期，君主對(duì)中央的控制是通過(guò)對(duì)相權(quán)的控制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，也就是通過(guò)丞相以統(tǒng)率百僚?！霸紫嗾撸献籼熳永黻庩?yáng)，順?biāo)臅r(shí)，下育萬(wàn)物之宜，外鎮(zhèn)撫四夷諸侯，內(nèi)親附百姓，使卿大夫各得任其職焉?！保?］2061文帝時(shí)為相的陳平此言極是。丞相對(duì)于百官的監(jiān)督，是全方位的，既涉及具體的業(yè)務(wù)，也涉及人事遴選及獎(jiǎng)懲。君主對(duì)此則少有干涉，“漢典舊事，丞相所請(qǐng)，靡有不聽”［8］1247。武帝時(shí)，丞相府又“設(shè)司直一人，秩二千石，職無(wú)不監(jiān)”［9］67。但實(shí)際上，這種控制還只是一種行政系統(tǒng)的內(nèi)部控制。由于百僚與丞相同屬于一個(gè)行政體系之中，兩者存在一榮俱榮、一損俱損的依存關(guān)系，其監(jiān)督的公正性有著先天的不足。更為重要的是，其中還有一個(gè)君相之間的信任問(wèn)題。漢初統(tǒng)治者對(duì)于當(dāng)時(shí)的丞相絕對(duì)信任，丞相職尊位顯，嚴(yán)耕望稱之為“集權(quán)的信托制度”［10］。在此之后，如果在人的信任上出現(xiàn)危機(jī)，則這種監(jiān)督很難奏效。

除行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督之外，秦漢時(shí)期開始出現(xiàn)專門化的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即御史府。御史府主官為御史大夫?！坝反蠓?，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。有兩丞，秩千石。一曰中丞，在殿中蘭臺(tái)，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章?！保?］725漢哀帝時(shí)，朱博在任職御史大夫時(shí)評(píng)價(jià)御史大夫，“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨”［2］3405。依據(jù)《漢書·百官公卿表》記錄，整個(gè)西漢時(shí)期御史大夫共有69 位，其中的66 位在《史記》《漢書》中明確記有相關(guān)事跡，超過(guò)三分之二的在《史記》《漢書》中均專列有傳記。我們以這些傳記為據(jù)，可以對(duì)當(dāng)時(shí)御史大夫的職責(zé)歸結(jié)為兩個(gè)方面：其一，輔佐丞相，決策應(yīng)對(duì)?！坝反蠓騼?nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下?！保?］3391另外，其還負(fù)責(zé)主持禮典，肅正朝儀；舉薦人才，升降黜陟；外出督軍，參與軍事等具體職責(zé)。從這一角度上看，西漢時(shí)期的御史大夫某種程度上是作為副丞相而存在的。相當(dāng)部分的大政方針的商議與執(zhí)行，也是由其與丞相一起參與來(lái)完成的。西漢49 位丞相（相國(guó)、大司徒）中，有26 位均由御史大夫升任，御史大夫幾乎就是丞相的后備人選。其二，御史大夫還執(zhí)行某些不同于丞相的任務(wù)，如制頒詔書，典正法令。在當(dāng)時(shí)的詔書頒布順序上，御史大夫位于丞相之前：“御史大夫湯下丞相，丞相下中二千石，二千石下郡太守、諸侯相，丞書從事下當(dāng)用者。如律令?！保?］2111另外，其往往還執(zhí)行奉密詔查案等任務(wù)。從這一角度看，御史大夫可以被稱為“皇帝的秘書長(zhǎng)”［4］271。從副丞相的角度看，御史府的監(jiān)察職能類似于丞相府的行政監(jiān)督；而從皇帝秘書長(zhǎng)的角度看，御史府則開始承擔(dān)一種專門監(jiān)察之職，可以代表皇帝對(duì)包括丞相在內(nèi)的行政百僚進(jìn)行監(jiān)察。

武帝之后，漢朝中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步專門化還與內(nèi)朝機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化直接相關(guān)。武帝時(shí)，對(duì)內(nèi)要應(yīng)對(duì)竇太后等保守勢(shì)力，對(duì)外則要全力抗擊匈奴，為加強(qiáng)皇權(quán)以制衡相權(quán)，內(nèi)朝機(jī)構(gòu)的地位得到了提升?！爸谐瑑?nèi)朝也。大司馬左右前后將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝。丞相以下至六百石為外朝也。”［2］3253武帝去世后，因?yàn)榻邮芡泄轮厝?，霍光大?quán)獨(dú)斷，中朝的實(shí)力進(jìn)一步得到加強(qiáng)。由此一來(lái)，原先帶有秘書陪侍職能的御史的地位一步步變得特殊而顯耀，可以直接參與中央決策。成帝時(shí)，御史大夫何武建議皇帝參照周時(shí)的三公之位隆升御史大夫?yàn)樗究眨@準(zhǔn)?！敖鹩∽暇R，祿比丞相，置長(zhǎng)史如中丞，官職如故。”［2］725御史大夫升三公之后，原先專掌監(jiān)察一職的御史中丞的位置得到凸顯?！坝分胸?，兩梁冠，秩千石。內(nèi)掌蘭臺(tái)，（外）督諸州刺史，糾察百寮?！保?］88這樣，御史中丞成為了中央監(jiān)察系統(tǒng)，也就是御史臺(tái)（即蘭臺(tái)）的主官。之后，其辦事機(jī)構(gòu)又由殿內(nèi)外遷于宮內(nèi)，“中丞出外為御史臺(tái)主”［11］。其秘書性質(zhì)的工作逐漸移交于尚書，其職責(zé)進(jìn)一步限定在監(jiān)察上。御史臺(tái)由此變成了中央專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

御史臺(tái)獨(dú)立之后，在形式上實(shí)現(xiàn)了以權(quán)力對(duì)權(quán)力進(jìn)行的專門制約，“標(biāo)志著中國(guó)古代正式形成了相對(duì)獨(dú)立的專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)”［12］50。漢成帝時(shí)，御史大夫朱博不愿升位與丞相平列的大司空，認(rèn)為御史大夫“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨，歷載二百年，天下安寧”［2］3405。御史機(jī)構(gòu)專職監(jiān)察的特殊地位已經(jīng)得到了社會(huì)的明確認(rèn)識(shí)。

漢時(shí)中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)有：典正法度、掌制律令，糾彈違失、察舉非法，考課百官、舉薦人才，治理大獄、鞠讞疑案，討捕“盜賊”、督軍征戰(zhàn)［13］。借力于這樣的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，君主的理政能力直接得到了加強(qiáng)?；实弁ㄟ^(guò)御史機(jī)構(gòu)下達(dá)詔令，刺探四方，以相權(quán)為代表的中央官僚系統(tǒng)的權(quán)力由此得到了有效控制。漢元帝時(shí)，陳咸任御史中丞，“總領(lǐng)州郡奏事，課第諸刺史，內(nèi)執(zhí)法殿中，公卿以下皆敬憚之”［2］2900。秦漢御史制度對(duì)后朝影響甚大。隋唐時(shí)期均設(shè)有御史臺(tái)［14］659。唐朝建立了臺(tái)院、殿院、察院三院一體的御史臺(tái)制度［15］。明清則在中央建立都察院，三院合一，進(jìn)一步強(qiáng)化中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能。御史臺(tái)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)甚至成為之后王朝興衰的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三、通過(guò)刺史出巡強(qiáng)化君主對(duì)地方的控制

第二條路徑是如何強(qiáng)化對(duì)于地方管理機(jī)構(gòu)的控制。漢朝繼承了戰(zhàn)國(guó)肇始、秦朝定型的郡縣制。漢朝縣的大致規(guī)模，每縣約為萬(wàn)戶，“萬(wàn)戶以上為令”，“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”?？h級(jí)單位，縣、道、國(guó)、邑?cái)?shù)目共1587 個(gè)［2］742－743。景帝“七國(guó)之亂”后，縣統(tǒng)一由郡進(jìn)行轄制。昭帝之后，西漢郡的數(shù)目基本上穩(wěn)定在103 個(gè)左右［4］37。也就是說(shuō)，大致每個(gè)郡會(huì)管轄15 個(gè)左右的縣。

如此一來(lái)，中央對(duì)諸郡的管理就顯得至關(guān)重要。秦朝時(shí)，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”［7］239。地方的監(jiān)御史由中央御史大夫統(tǒng)領(lǐng)。但因?yàn)楸O(jiān)御史與郡守同駐地方，這種監(jiān)察在某種程度上類同于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。漢朝初期，部分原因在于對(duì)同姓諸侯國(guó)的信任，部分原因在于休養(yǎng)生息的需要，監(jiān)御史制度被廢置不用。之后，出于對(duì)地方豪強(qiáng)勢(shì)力打擊和諸侯國(guó)監(jiān)控的需要，惠帝、文帝時(shí)期開始恢復(fù)御史監(jiān)郡的制度。“至惠帝三年，又遣御史監(jiān)三輔郡，察詞訟，所察之事凡九條，監(jiān)者二歲更之。常以十月奏事，十二月還監(jiān)。其后諸州復(fù)置監(jiān)察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺并督監(jiān)察御史?！保?4］884從此時(shí)監(jiān)察的范圍和形式來(lái)看，這種監(jiān)察仍然類同于秦朝的監(jiān)察，還是一種行政監(jiān)督。

武帝元鼎四年，“天子始巡郡國(guó)。東度河，河?xùn)|守不意行至，不辨，自殺。行西逾隴，隴西守以行往卒，天子從官不得食，隴西守自殺。于是上北出蕭關(guān)，從數(shù)萬(wàn)騎，獵新秦中，以勒邊兵而歸。新秦中或千里無(wú)亭檄，于是誅北地太守以下，而令民得畜牧邊縣”［2］1172。郡守不稱的問(wèn)題已經(jīng)成為心頭之患，必須以新的監(jiān)察制度予以應(yīng)對(duì)?！拔涞墼庠辏分共粡?fù)監(jiān)。至五年，乃置部刺史，掌奉詔六條察州，凡十二州焉?！保?4］884

監(jiān)察的人員：西漢，刺史品秩為六百石（表），統(tǒng)一歸御史臺(tái)御史中丞節(jié)制，其“外督部刺史”［2］725。監(jiān)察的內(nèi)容非常規(guī)范化，即“六條問(wèn)事”：“一條，強(qiáng)宗豪右田宅踰制，以強(qiáng)陵弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賂，割損政令也?！保?］208－209監(jiān)察的結(jié)果：對(duì)于違法的二千石 郡守，刺史一般無(wú)權(quán)直接進(jìn)行處分，需劾奏中央，由三公核實(shí)后作出處理?！芭f制，州牧奏二千石長(zhǎng)吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾吏案驗(yàn)，然后黜退?！保?］904至此，不論在人員隸屬、監(jiān)察內(nèi)容、監(jiān)察程序上，漢朝均形成了一套專門化的地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

此后，受限于地方政務(wù)處置的壓力，西漢末期和東漢時(shí)期的刺史開始出現(xiàn)異化。刺史逐漸變成郡之上的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)主官，監(jiān)察權(quán)開始趨于行政化，并由此重新形成地方割據(jù)勢(shì)力，進(jìn)而危及中央政權(quán)。

但毫無(wú)疑問(wèn)，漢朝的這一制度創(chuàng)設(shè)產(chǎn)生了極大的社會(huì)意義，地方對(duì)中央的威脅從根本意義上得到了消除?！傲鶙l問(wèn)事”中的第二至第五條直接指向二千石地方郡守。實(shí)踐中，刺史對(duì)郡守的糾察效果非常明顯。魏相“遷楊州刺史?？及缚?guó)守相，多所貶退。”［2］3134何武任刺史時(shí)，“二千石有罪，應(yīng)時(shí)舉奏，其余賢與不肖敬之如一，是以郡國(guó)各重其守相，州中清平”［2］3483。“六條問(wèn)事”中的第一條指向的對(duì)象是地方豪強(qiáng)。但是，實(shí)踐中刺史多是通過(guò)對(duì)郡守的查糾而間接實(shí)現(xiàn)對(duì)豪強(qiáng)的剪除。各地郡守對(duì)于地方豪強(qiáng)打擊的迅猛程度，可以通過(guò)兩史中的《酷吏列傳》得見一斑?！傲鶙l問(wèn)事”雖然沒有提及諸侯國(guó)，但從當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢(shì)分析，對(duì)諸侯王的監(jiān)視和查糾應(yīng)該是刺史的一大要?jiǎng)?wù)，實(shí)踐中也可以看到確證。昭帝時(shí)，“楊州刺史奏（昌邑王）賀與故太守卒史孫萬(wàn)世交通”，“有司案驗(yàn)，請(qǐng)逮捕。制曰：‘削戶三千’”［2］2769－2770。宣帝“地節(jié)中，冀州刺史林奏（代王）年為太子時(shí)與女弟則私通”，后“有司奏年淫亂，年坐廢為庶人”［2］2212。

兩漢以降，歷朝均建有相對(duì)應(yīng)的地方監(jiān)察制度。唐朝時(shí)，在地方設(shè)巡察使、按察使、采訪處置使等地方監(jiān)察官員，雖“使名沿革不一，舉其職例，則皆古之刺史云”［14］888－889。宋仿唐制，在州縣之上設(shè)路，路轉(zhuǎn)運(yùn)使為地方監(jiān)察部門［16］。元明清三朝在監(jiān)察體系、監(jiān)察類型上進(jìn)一步表現(xiàn)出細(xì)密化的發(fā)展趨勢(shì)。如明朝在中央設(shè)都察院，地方分十三道設(shè)監(jiān)察御史，各省再設(shè)提刑按察司［17］。

四、分權(quán)監(jiān)察的中國(guó)特色

漢朝初直至清朝，中國(guó)古代的監(jiān)察制度前后存在二千余年，由此積累了豐富的國(guó)家管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)今的國(guó)家治理也有一定影響。如果與西方主流的分權(quán)理論相對(duì)照，漢朝所創(chuàng)設(shè)的這種監(jiān)察制度的特色性更見凸顯。

（一）善群指向的分權(quán)而非民主指向的分權(quán)

不論是古希臘還是古羅馬，歐洲古代監(jiān)察官的設(shè)立和監(jiān)察權(quán)的行使都與其民主制度的實(shí)踐多少存在一些聯(lián)系。柏拉圖和亞里士多德均曾詳加論述不同階級(jí)占有統(tǒng)治權(quán)的不同情況［18］［19］175－308。在亞里士多德的論述中，較為完善的政體就是不同階級(jí)組成的混合政體，“凡能包含較多要素的總是較完善的政體，所以那些混合多種政體的思想應(yīng)該是比較切合于事理”［19］66－67。與此相反，中國(guó)古代的分權(quán)實(shí)質(zhì)上卻不是為了弱化統(tǒng)治者的權(quán)力，恰恰相反是為了增強(qiáng)君主的控制權(quán)。或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，是一種更好地實(shí)現(xiàn)善群的優(yōu)化治理方略。究其原因，這主要是因?yàn)橹袊?guó)較早建立起了一個(gè)幅員遼闊的統(tǒng)一王朝，每個(gè)統(tǒng)一王朝的存在多在數(shù)百年之上，因此國(guó)家統(tǒng)治的最大的問(wèn)題就在于中央政權(quán)的穩(wěn)定和控制力的強(qiáng)大。善群?jiǎn)栴}遠(yuǎn)較民主問(wèn)題更為重要！17 世紀(jì)的霍布斯意識(shí)到了這一點(diǎn)，指出，人類之所以愿意生活在國(guó)家之中，并因此使自己受到束縛，就是“想要通過(guò)這樣的方式保全自己并因此而得到更為滿意的生活；也就是說(shuō)，要是自己脫離戰(zhàn)爭(zhēng)的悲慘狀況”［20］。而早于此近兩千年的荀子已經(jīng)更為透徹地說(shuō)明了這一問(wèn)題：“故人生不能無(wú)群，群而無(wú)分則爭(zhēng)，爭(zhēng)則亂，亂則離，離則弱，弱則不能勝物?！保?1］

（二）控制性的分權(quán)而非分散式的分權(quán)

細(xì)而究之，中西方這種具有不同目的的分權(quán)制度在具體的運(yùn)用過(guò)程中還顯示出不同的技術(shù)性特征。在古代西方的階級(jí)性分權(quán)中，不同階級(jí)分權(quán)的結(jié)果是確立不同階級(jí)各自的代言人。古希臘斯巴達(dá)的監(jiān)察官就是平民利益的代言人［22］，古羅馬的執(zhí)政官和保民官的設(shè)置實(shí)際上代表了貴族黨和平民黨的對(duì)立［23］。代言人權(quán)限越大、職能越多，當(dāng)然就越能夠?yàn)楸倦A級(jí)服務(wù)。這種因階級(jí)性分權(quán)而產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)，在內(nèi)容上往往表現(xiàn)得較為籠統(tǒng)寬泛。而在中國(guó)古代，無(wú)論是掌管行政的丞相，還是專司監(jiān)察的御史，或者是地方郡守二千石，或者是地方出巡的刺史，歸根究底，他們均服務(wù)于一個(gè)對(duì)象，也就是說(shuō)他們實(shí)際上都是由君主進(jìn)行委派，為君主代行職權(quán)。在此情況下，君主可以對(duì)彼此不同的權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定或優(yōu)化，以便更好地發(fā)揮合力。漢朝所創(chuàng)立的監(jiān)察制度由此帶有明顯的專業(yè)化趨向。正是在這種理念下，中國(guó)古代的監(jiān)察制度形成了一些別具特色的運(yùn)行機(jī)制。比如，漢朝以六百石刺史監(jiān)察二千石郡守，即是一種獨(dú)具匠心的以小制大的制度建構(gòu)。后世顧炎武對(duì)之予以激賞：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制，內(nèi)外相維之意也?！保?］511－512后朝對(duì)此又有所發(fā)展，唐朝建立了御史獨(dú)立彈劾制度；宋朝時(shí)，監(jiān)察官由皇帝親自任命；明朝對(duì)監(jiān)察官員在黜陟上給予了特殊的規(guī)定，獎(jiǎng)懲要重，升遷要快［12］142，216，307。這些制度建構(gòu)均顯示了中國(guó)古代監(jiān)察工作的專門化趨勢(shì)。

（三）流程性的分權(quán)而非制衡性的分權(quán)

從具體的職能內(nèi)容上講，中西古代的分權(quán)也有所不同。這實(shí)際上緣于兩者在理論基礎(chǔ)上的不同。西方的職能分權(quán)理論源自亞里士多德。亞氏認(rèn)為：“一切政體都有三個(gè)要素……三者之一為有關(guān)城邦一般公務(wù)的議事技能（部分）；其二為行政技能部分；其三為審判（司法）技能?！保?9］214－215因此，西方經(jīng)典性的分權(quán)一般均沿著立法、行政、司法三分的路子。這種三分法實(shí)際上均圍繞法律，或者說(shuō)以制定法為中心進(jìn)行布置。中國(guó)古代在治國(guó)手段上卻明顯表現(xiàn)出一種多元化的傾向，或者反對(duì)“徒法不能以自行”［24］275，或者主張“道之以德，齊之以禮”［24］54。在這種思想指導(dǎo)下，權(quán)力的分化實(shí)際上是圍繞相關(guān)的政策活動(dòng)而展開的。其經(jīng)典的君權(quán)、相權(quán)、監(jiān)察權(quán)的劃分實(shí)際上是分別代表著決策、執(zhí)行及監(jiān)察三種活動(dòng)。其中的決策活動(dòng)在外延上明顯大于通常意義上的立法活動(dòng)。傳統(tǒng)的執(zhí)行性工作（如尚書?。┏ǔ５男姓顒?dòng)之外，還會(huì)管理司法審判，如古代的中央司法機(jī)構(gòu)廷尉（或大理寺）通常即歸屬于宰相的管制之下。監(jiān)察活動(dòng)包括的內(nèi)容則可能對(duì)立法、行政、司法活動(dòng)均有涉及：其中的諫言、封駁內(nèi)容實(shí)際上屬于立法監(jiān)督活動(dòng)，人員考核、黜陟則與行政管理相關(guān)，而案件查核、平反冤獄實(shí)際上又是審判監(jiān)督的內(nèi)容。這種流程性的職能分化顯示了中國(guó)古代的分權(quán)具有明顯的實(shí)效性傾向。

毫無(wú)疑問(wèn)，漢朝確立的這種直接服務(wù)于君主的監(jiān)察制度較好地完成了加強(qiáng)中央集權(quán)這一政治任務(wù)，在維護(hù)封建王朝的統(tǒng)一上作出了重要貢獻(xiàn)。其最為突出的作用表現(xiàn)為在皇權(quán)與相權(quán)之間達(dá)成一種制衡關(guān)系。通過(guò)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，皇帝可以實(shí)現(xiàn)對(duì)于相權(quán)以及相權(quán)背后的龐大的官僚體制的有效控制，實(shí)現(xiàn)以小制大和以近制遠(yuǎn)的效果。另一方面，通過(guò)監(jiān)察制度，包括皇帝在內(nèi)的核心統(tǒng)治者也可以通過(guò)言官的直言勸諫實(shí)現(xiàn)自我反省，一定程度上起到了對(duì)皇權(quán)的約束作用。由此，通過(guò)監(jiān)察制度的作用，中央與地方、君主與百僚之間達(dá)成了一種新的和諧。在集權(quán)建設(shè)中新生出來(lái)的這種分權(quán)，進(jìn)一步反向強(qiáng)化了集權(quán)，兩者之間在對(duì)立之中實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。這是一種非常高級(jí)而又精致化的善群策略。

當(dāng)然，在封建社會(huì)特定條件下產(chǎn)生的這一制度也隱含了一定的先天不足。在兩者之間平衡的這一權(quán)力，直接會(huì)受到各自生態(tài)狀況的影響。封建社會(huì)皇權(quán)的運(yùn)行情況直接取決于君主的個(gè)體性狀況。君主的統(tǒng)治意識(shí)和統(tǒng)治能力上的差異，以及周邊群體對(duì)其的影響均會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)的行使出現(xiàn)較大的波動(dòng)。相權(quán)也存在同樣的問(wèn)題。如果以相權(quán)為代表的外朝不能對(duì)以宦官、外戚為代表的內(nèi)朝有所抑制，監(jiān)察權(quán)往往會(huì)出現(xiàn)虛設(shè)的局面。