行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)研究

汪亞楓

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來(lái)，經(jīng)歷了中央的頂層設(shè)計(jì)、權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)授權(quán)、檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)探索以及立法機(jī)關(guān)的正式立法等多個(gè)階段，公益訴訟制度作為一種新型的訴訟制度融入我國(guó)的法治建設(shè)。2017年檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始全面實(shí)施公益訴訟制度，實(shí)施至今，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件31萬(wàn)余件，其中行政公益訴訟29萬(wàn)余件、民事公益訴訟1.8萬(wàn)余件。［1]可見(jiàn)，在公益訴訟案件中，行政公益訴訟案件是檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)。作為一種新型的訴訟制度，理論基礎(chǔ)難免缺乏，制度建設(shè)難免不健全，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有待進(jìn)一步豐富。解決公益訴訟中出現(xiàn)的問(wèn)題，特別是行政公益訴訟中的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)成為目前理論界和實(shí)務(wù)界的首要工作。三年來(lái)，約93%的行政公益訴訟案件集中在訴前程序中，而在訴前程序中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)產(chǎn)生消極影響最大的莫過(guò)于調(diào)查權(quán)的配置問(wèn)題。因此，完善檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，對(duì)于提升檢察機(jī)關(guān)的辦案能力、推動(dòng)公益訴訟制度健康發(fā)展有著實(shí)質(zhì)性作用。

一、行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的理論基礎(chǔ)

行政公益訴訟調(diào)查權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件過(guò)程中，為了查清與案件有關(guān)的事實(shí)，依法向有關(guān)單位和個(gè)人收集案件證據(jù)材料的權(quán)力。面對(duì)日益增多的行政公益訴訟案件，2017年修改的《行政訴訟法》并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)要想高效、順利開(kāi)展公益檢察工作，需要在法律層面找到調(diào)查權(quán)的配置依據(jù)。

（一）調(diào)查權(quán)配置的必要性

調(diào)查是了解事實(shí)真相的前提條件，經(jīng)過(guò)調(diào)查而得出的結(jié)論才有可能是一個(gè)正確的結(jié)論，“沒(méi)有調(diào)查，沒(méi)有發(fā)言權(quán)”是毛澤東曾經(jīng)提出的著名論斷。在司法活動(dòng)中，司法機(jī)關(guān)要了解真相就必須對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，向有關(guān)當(dāng)事人收集與案件有關(guān)的證據(jù)材料，可以說(shuō)調(diào)查是展開(kāi)司法活動(dòng)的前置程序，調(diào)查權(quán)就是開(kāi)展調(diào)查活動(dòng)的權(quán)力。

在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)擁有調(diào)查權(quán)是提高辦案效率和質(zhì)量的必然要求。行政公益訴訟不同于民事訴訟和普通的行政訴訟，它的特殊性決定了檢察機(jī)關(guān)配置調(diào)查權(quán)的必要性。一般情況下，行政機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的被告，案件判決的結(jié)果與行政機(jī)關(guān)的利害關(guān)系不言而喻，因此，檢察機(jī)關(guān)想要向有關(guān)行政機(jī)關(guān)了解事實(shí)真相，必然會(huì)遇到阻力，檢察機(jī)關(guān)難以暢通無(wú)阻地調(diào)查收集到相關(guān)證據(jù)。在有些行政公益訴訟案件的調(diào)查中，證據(jù)的收集具有時(shí)效性，比如在某些環(huán)境污染案件中，大氣和水具有流動(dòng)性，如果檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中遇到阻撓而無(wú)法及時(shí)保存固定證據(jù)，那么將導(dǎo)致某些證據(jù)發(fā)生質(zhì)變，影響行政公益訴訟案件的結(jié)果，不利于公共利益的有效保護(hù)。如果檢察機(jī)關(guān)只審查行政機(jī)關(guān)提供的書(shū)面證據(jù)材料，則很容易將辦案焦點(diǎn)停留在表面問(wèn)題上，而難以揭露公共利益背后的深層次問(wèn)題。因此，調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中發(fā)揮法律職能的基礎(chǔ)性和前置性權(quán)力，是保護(hù)公共利益的重要手段。

（二）調(diào)查權(quán)配置的合法性

《行政訴訟法》沒(méi)有明確配置行政公益訴訟調(diào)查權(quán)，但是基于辦理案件的需要，在行政公益訴訟的探索階段，司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件或者司法解釋明確了檢察機(jī)關(guān)可以就案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)①這些文件包括《關(guān)于全面開(kāi)展公益訴訟工作有關(guān)問(wèn)題的通知》《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》等。，特別是《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》）第33條針對(duì)檢察機(jī)關(guān)如何調(diào)查收集行政公益訴訟的證據(jù)作出了較為詳細(xì)的安排②《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第33條規(guī)定：人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實(shí)有關(guān)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：（一）調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料；（二）詢問(wèn)行政機(jī)關(guān)相關(guān)人員以及行政相對(duì)人、利害關(guān)系人、證人等；（三）收集書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料等證據(jù)；（四）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn)；（五）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；（六）勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；（七）其他必要的調(diào)查方式。調(diào)查核實(shí)不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。人民檢察院調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，行政機(jī)關(guān)及其他有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合。。此外，2018修改的《人民檢察院組織法》第20條增加了一項(xiàng)，將“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”確定為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)法律監(jiān)督職權(quán)。由此可知，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是履行法律監(jiān)督的憲法職能。同時(shí)，《人民檢察院組織法》第21條緊接著對(duì)第20條進(jìn)行了立法補(bǔ)強(qiáng)，明確檢察機(jī)關(guān)在行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。從行政公益訴訟的探索階段再到正式實(shí)施階段，有關(guān)調(diào)查權(quán)的發(fā)展也是一個(gè)逐漸遞進(jìn)的階段，盡管只是一個(gè)模糊的立法表達(dá)，但是也能作為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的法律依據(jù)?？墒?，伴隨著行政公益訴訟案件范圍的不斷擴(kuò)大，檢察機(jī)關(guān)需要有明確的立法授權(quán)以應(yīng)對(duì)未來(lái)的諸多不確定性，根據(jù)《人民檢察院組織法》和相關(guān)的司法文件和司法解釋，調(diào)查權(quán)具有法律上的非正式性的存在。

（三）調(diào)查權(quán)配置的正當(dāng)性

討論調(diào)查權(quán)配置的正當(dāng)性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)首先厘清檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，然而理論界對(duì)此有諸多爭(zhēng)議，尚未形成通說(shuō)，主要有原告說(shuō)［2]、公訴人說(shuō)［3]、法律監(jiān)督說(shuō)［4]、行政公訴說(shuō)［5]、公益訴訟人說(shuō)［6]、雙重身份說(shuō)［7]等觀點(diǎn)。筆者較為支持雙重身份說(shuō)這一觀點(diǎn)，理由在于，從憲法文本來(lái)看①《中華人民共和國(guó)憲法》第134條規(guī)定：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)首先是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，此乃檢察機(jī)關(guān)的憲法定位。其次，根據(jù)司法審判活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，檢察機(jī)關(guān)作為原告方，為保護(hù)公共利益代表國(guó)家提起行政公益訴訟，擁有原告的一般性權(quán)利?！半p重身份說(shuō)”為檢察機(jī)關(guān)配置調(diào)查權(quán)奠定了理論基礎(chǔ)，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《人民檢察院組織法》等法律依職權(quán)對(duì)案件有關(guān)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，對(duì)證據(jù)進(jìn)行收集，為了保護(hù)公共利益。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)亦可依照憲法的規(guī)定，代表國(guó)家和社會(huì)訴請(qǐng)審判機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)予以裁判，這是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)的外在表現(xiàn)形式，因此調(diào)查權(quán)屬于法律監(jiān)督權(quán)的一部分，具有權(quán)力屬性。作為公益訴訟原告方，可以依照《試點(diǎn)辦法》第33條的規(guī)定采用法定方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)要承擔(dān)舉證責(zé)任，獲得法院的支持以實(shí)現(xiàn)其訴權(quán)，就必須提供相應(yīng)證據(jù)來(lái)佐證其主張，否則將承擔(dān)敗訴的不利后果，而調(diào)查權(quán)便是實(shí)現(xiàn)這一切的基礎(chǔ)性、一般性權(quán)利，具有權(quán)利的屬性，屬于檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的分支。賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟調(diào)查權(quán)，既是基于保護(hù)公共利益的迫切需要，也是權(quán)力的價(jià)值所在。

二、行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的實(shí)踐檢視

行政公益訴訟尚處于不成熟階段，不管是立法層面還是司法層面都難免存在諸多與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的問(wèn)題。行政公益訴訟調(diào)查權(quán)不是一個(gè)簡(jiǎn)單孤立的問(wèn)題，而是一個(gè)體系化的、復(fù)雜的研究對(duì)象，需要從多方面來(lái)考察應(yīng)對(duì)。

（一）調(diào)查權(quán)的法律條文分散且滯后

目前關(guān)于行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的法律規(guī)范不成體系化，而主要是由司法文件所規(guī)定。《試點(diǎn)辦法》第33條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)采用列舉的六種法定方式及一條兜底條款對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》）第6條規(guī)定，在辦理行政公益訴訟案件過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向有關(guān)單位和個(gè)人調(diào)查收集證據(jù)材料；《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》中針對(duì)不同領(lǐng)域規(guī)定了不同的調(diào)查取證方式；《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第13條針對(duì)幾種法定情形，規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以就有關(guān)事實(shí)向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)的辦案依據(jù)主要散見(jiàn)于司法文件以及司法解釋中，并且這些文件多為司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件，法律位階低，對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力不足，如遇到行政機(jī)關(guān)的阻撓，則檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)難以進(jìn)行。并且這些文件中關(guān)于調(diào)查權(quán)的規(guī)定各式各樣，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行起來(lái)不規(guī)范，操作困難。如《試點(diǎn)辦法》第33條列舉的六種法定方式就存在操作上的難題，檢察機(jī)關(guān)如何運(yùn)用調(diào)查權(quán)的程序不明確，具體內(nèi)容為何以及對(duì)此權(quán)力的約束不明晰等問(wèn)題不得不面對(duì)，相關(guān)的配套措施不齊全導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行時(shí)處于尷尬境地。如在該條款第1款第4項(xiàng)中，檢察機(jī)關(guān)可依照“咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門(mén)或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門(mén)問(wèn)題的意見(jiàn)”，但是在基層司法實(shí)踐中該條款難以用到，檢察機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、法律并未規(guī)定具體的咨詢機(jī)構(gòu)以及咨詢鑒定費(fèi)用等原因，導(dǎo)致實(shí)施的操作性不強(qiáng)，實(shí)施起來(lái)遇到瓶頸。此外，關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍正在不斷擴(kuò)大，現(xiàn)有的法律規(guī)定已不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)辦案需要，需要進(jìn)一步完善調(diào)查權(quán)的法律條文。

（二）調(diào)查權(quán)缺少?gòu)?qiáng)制性保障機(jī)制

法律的生命在于實(shí)施，而法律的實(shí)施又依賴于國(guó)家強(qiáng)制力，沒(méi)有強(qiáng)制力來(lái)保障的法律是缺乏約束力的，目前關(guān)于調(diào)查權(quán)最廣為詬病的問(wèn)題便在于缺少?gòu)?qiáng)制性保障機(jī)制。從有關(guān)調(diào)查權(quán)的現(xiàn)行法律規(guī)定來(lái)看，法律的謙抑性色彩較為濃重，法律條文保守以至于在司法實(shí)踐中經(jīng)常遭遇困境。如《人民檢察院組織法》第20條雖規(guī)定有關(guān)單位和個(gè)人有義務(wù)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，但是若有關(guān)單位和個(gè)人不配合該如何處理？《試點(diǎn)辦法》第33條還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查時(shí)不得采取強(qiáng)制性措施?！秲筛呓忉尅返?條也未提及有關(guān)單位不配合調(diào)查核實(shí)的解決辦法。法律規(guī)定的實(shí)施需要一個(gè)理想的法治環(huán)境和狀態(tài)，但是現(xiàn)實(shí)中大多遇到的是不理想的情況，行政機(jī)關(guān)的推諉、不配合等消極應(yīng)對(duì)方式增大了檢察機(jī)關(guān)辦案難度。比如在環(huán)境污染案件中，檢察機(jī)關(guān)需要向行政機(jī)關(guān)調(diào)取對(duì)環(huán)境的勘測(cè)說(shuō)明等專業(yè)意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于這些原始材料大多找理由搪塞而不予提供。況且有些證據(jù)時(shí)效性極強(qiáng)，如果不能及時(shí)固定保存，很容易造成證據(jù)變質(zhì)或者滅失，這對(duì)行政公益訴訟案件的處理極為不利，倘若有關(guān)單位和個(gè)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證產(chǎn)生排斥和抵觸心理而不配合，有些公益案件的難度將大大增加甚至是難以偵破。如河北省磁縣檢察院曾在2018年辦理一起非法采砂案，面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的詢問(wèn)，作為主管部門(mén)的河務(wù)局消極應(yīng)對(duì)，在調(diào)查職責(zé)范圍時(shí)從局長(zhǎng)到工作人員都是一問(wèn)三不知，問(wèn)及具體情況時(shí)局長(zhǎng)又說(shuō)不屬于其管轄范圍。［8]說(shuō)到底，在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)是重要的利害關(guān)系人，檢察機(jī)關(guān)的處理結(jié)果往往導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不利的后果，如果沒(méi)有強(qiáng)制性保障機(jī)制來(lái)配合檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)，想讓行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)配合檢察機(jī)關(guān)取證未免太樂(lè)觀。

（三）調(diào)查權(quán)主體內(nèi)在建設(shè)不足

行政公益訴訟制度正處于發(fā)展起步階段，檢察機(jī)關(guān)工作人員也是在摸索中辦案。檢察機(jī)關(guān)要適應(yīng)這項(xiàng)新的業(yè)務(wù)需要一個(gè)過(guò)程，但對(duì)于此過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題需要正視，特別是檢察機(jī)關(guān)自身的問(wèn)題。第一，長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的主要工作精力是在刑事訴訟中，重刑事輕民行的現(xiàn)象客觀存在，因此刑事檢察部門(mén)的員額檢察官、司法干警以及內(nèi)勤人員等隊(duì)伍要比其他業(yè)務(wù)部門(mén)龐大。在很多基層檢察機(jī)關(guān)，行政公益訴訟的辦案人員主要來(lái)自之前的民行部門(mén)，而檢察機(jī)關(guān)的民行部門(mén)是其內(nèi)部的“養(yǎng)老部門(mén)”，人員少且業(yè)務(wù)能力不高，面對(duì)高強(qiáng)度的行政公益訴訟工作，矛盾較為突出。雖然目前這一現(xiàn)象稍有緩解，但仍是杯水車薪，不能滿足行政公益訴訟的辦案需求。第二，在同一個(gè)行政公益訴訟案件中，往往牽扯到不同行政機(jī)關(guān)的多個(gè)行政行為，權(quán)力交織錯(cuò)綜復(fù)雜，覆蓋面廣，在這樣的行政行為網(wǎng)絡(luò)中找出違法問(wèn)題并確定其主體，需要有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力和較高的專業(yè)水準(zhǔn)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案人員的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)非常大。比如在某案件中，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查管轄某區(qū)域的主管行政機(jī)關(guān)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)詢問(wèn)水利部門(mén)，市水利局拿出該市某河管理?xiàng)l例，認(rèn)為此區(qū)域?qū)儆诳h水利局管轄，但是縣水利局拿出某河道管理辦法，認(rèn)為此區(qū)域?qū)儆谑兴止茌牎Ｐ姓?quán)力的復(fù)雜性提高了檢察機(jī)關(guān)辦案的難度。又如在一些國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)和股權(quán)轉(zhuǎn)讓案件中，檢察機(jī)關(guān)如何查證國(guó)有資產(chǎn)遭受損失需要有專業(yè)知識(shí)，但是顯然很多辦案人員并不具備。行政公益訴訟制度在不斷發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的外部難題需要注意，但是調(diào)查權(quán)行使主體的自身內(nèi)部問(wèn)題也要引起足夠重視。

三、調(diào)查權(quán)的橫向?qū)Ρ?/h2>

在我國(guó)的憲法體制下，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)產(chǎn)生于權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)，各司其職，共同保證憲法實(shí)施。為了讓各自的職能得以順利地實(shí)現(xiàn)，審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán)以及監(jiān)察權(quán)在實(shí)踐中便衍生出調(diào)查權(quán)。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都有調(diào)查權(quán)［9]，監(jiān)察機(jī)關(guān)也有調(diào)查權(quán)，但是調(diào)查權(quán)行使的目的不同，程序不同。分析審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，有利于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的完善。

（一）審判機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)

審判機(jī)關(guān)在訴訟活動(dòng)中的中立性決定了其調(diào)查權(quán)是一種沉默性強(qiáng)的權(quán)力，一般情況下，審判機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)是基于庭審時(shí)控辯雙方對(duì)某一事實(shí)的舉證相互對(duì)立而難以辨別，運(yùn)用調(diào)查權(quán)對(duì)案件事實(shí)作進(jìn)一步的認(rèn)證，并非是為了幫助某一方調(diào)查取證。此外，對(duì)于審判機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，法律規(guī)定得較為完善，對(duì)適用條件、適用方式以及保障措施等規(guī)定較為詳盡。在民事審判活動(dòng)中，《民事訴訟法》第64條與第67條規(guī)定了審判機(jī)關(guān)擁有調(diào)查權(quán)，并規(guī)定了有關(guān)單位和個(gè)人具有配合調(diào)查取證的義務(wù)。同時(shí)。《民事訴訟法》第114條、第115條、第116條、第117條便規(guī)定了調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性保障措施，對(duì)于不配合調(diào)查取證的行為，審判機(jī)關(guān)可以使用罰款、拘留等強(qiáng)制措施。在刑事審判活動(dòng)中，《刑事訴訟法》第196條規(guī)定了審判機(jī)關(guān)可以采用查封、扣押等方式對(duì)存疑證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。法律賦予審判機(jī)關(guān)一定限度的調(diào)查權(quán)并不是對(duì)其中立性的破壞。反之，庭外調(diào)查權(quán)有利于查明案件事實(shí)、維護(hù)被告人的權(quán)利以及追求案件實(shí)體真實(shí)。［10]

（二）行政機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)

行政機(jī)關(guān)需要對(duì)特定的行政事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，收集相關(guān)的證據(jù)，采集相關(guān)信息，在此基礎(chǔ)上才能作出行政決定，實(shí)現(xiàn)其行政目的。在我國(guó)，行政調(diào)查普遍存在公安、工商、稅務(wù)、海關(guān)、衛(wèi)生、環(huán)境、消防、消費(fèi)等行政管理領(lǐng)域，凡是有行政管理權(quán)存在的地方就存在調(diào)查權(quán)。［11]因此，行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)是一個(gè)龐大的權(quán)力體系，其范圍之廣，幾乎涵蓋所有行政領(lǐng)域。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的法律淵源也多種多樣，從法律到行政法規(guī)，從部門(mén)規(guī)章再到地方性法規(guī)等，同時(shí)也有諸多規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)有所規(guī)定，如《行政處罰法》《治安管理處罰法》等?！缎姓幜P法》賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)，并對(duì)其適用程序等作出詳細(xì)規(guī)定，《食品安全法實(shí)施條例》也規(guī)定了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)在進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查時(shí)，任何單位和個(gè)人不得拒絕和阻撓。此外，行政拘留、罰款等強(qiáng)制性措施在行政調(diào)查時(shí)適用較為廣泛。總體觀之，行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)在實(shí)踐中法律地位穩(wěn)固，相關(guān)法律條文成熟，體系完善，況且涵蓋范圍廣，經(jīng)常有強(qiáng)制性措施作為實(shí)施保證手段。

（三）監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)

《監(jiān)察法》的出臺(tái)，整合借鑒了原來(lái)的《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察體制改革，并形成了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的范圍實(shí)現(xiàn)了公職人員全覆蓋，行使場(chǎng)域具有廣泛的覆蓋性。［12]監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公，代表黨和國(guó)家行使憲法賦予的監(jiān)察權(quán)，分別履行監(jiān)督職能、調(diào)查職能以及處置職能，從這個(gè)角度講，調(diào)查權(quán)屬于監(jiān)察權(quán)的一個(gè)分支。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的法律體系較之檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)更為成熟，從法律規(guī)范來(lái)看，《監(jiān)察法》第11條、第18條、第23條至第29條、第41條等亦規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的范圍、使用條件、使用程序、強(qiáng)制措施等事項(xiàng)。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)體系也借鑒了許多黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的成熟做法。例如《監(jiān)察法》規(guī)定了12種調(diào)查措施，其中第19條、20條、21條均是在借鑒紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)踐成果做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的規(guī)定。［13]此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)在形式和強(qiáng)制措施上也借鑒了刑事偵查權(quán)的許多成果，除了留置措施以外，幾乎都與刑事訴訟法所確立的偵查措施具有相同或相似的性質(zhì)。［14]《監(jiān)察法》的實(shí)施時(shí)間雖不久，但是其立法技術(shù)卻是相當(dāng)成熟，為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)體系提供了強(qiáng)大的立法優(yōu)勢(shì)。

通過(guò)對(duì)司法機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)、行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)簡(jiǎn)要分析后，不難得出三者之間的共性。首先在立法授權(quán)上，調(diào)查權(quán)都有較為體系化的、明確的立法授權(quán)，適用條件、適用程序、保障機(jī)制等環(huán)節(jié)有明確法律依據(jù)，這在很大程度上為調(diào)查權(quán)的行使提供了良好的法律環(huán)境。其次在強(qiáng)制性配套機(jī)制上，調(diào)查權(quán)在行使過(guò)程中遇到阻礙，可以采用法定的方式采取強(qiáng)制性措施，為調(diào)查權(quán)的順利行使提供強(qiáng)大的后盾。最后在調(diào)查權(quán)行使主體上，司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)具備相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠做到熟練地行使權(quán)力，而監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公，在自身建設(shè)上汲取紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的調(diào)查經(jīng)驗(yàn)，且有紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)提供支持，三者均能夠恰如其分地履行職責(zé)，依法用權(quán)，使自身能力與調(diào)查權(quán)行使需求相匹配。

四、行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的完善路徑

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各種利益出現(xiàn)不平衡，公共利益受損的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，在此背景下，公益訴訟制度應(yīng)社會(huì)之需而生。作為保護(hù)公共利益的中堅(jiān)力量，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮公益保護(hù)職能的基礎(chǔ)在于調(diào)查權(quán)。只有發(fā)展完善檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)才能更好地實(shí)施《行政訴訟法》第25條第4款。

（一）整合司法機(jī)關(guān)內(nèi)部文件并完善立法

公共權(quán)力的行使須有法律的明文規(guī)定，作為一項(xiàng)重要的公共權(quán)力，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)面臨著立法上的缺失，應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有法律規(guī)范，并進(jìn)一步完善相關(guān)立法。面對(duì)行政公益訴訟受案范圍的不斷擴(kuò)充，檢察機(jī)關(guān)的職能也相應(yīng)地?cái)U(kuò)寬；但是，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)下弱小的調(diào)查取證權(quán)難以適應(yīng)公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需要。［15]

目前，《行政訴訟法》中只有第25條第4款對(duì)公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定，并且對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)含糊其辭，未明確進(jìn)行規(guī)定?！缎淌略V訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)的相關(guān)規(guī)定不能在行政公益訴訟中類推適用，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)定亦不能適用。行政公益訴訟中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的規(guī)定大多是司法文件，法律位階較低，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的約束力不強(qiáng)。此外，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的體系不完善，適用條件、適用程序以及保障措施等缺失亦嚴(yán)重制約調(diào)查權(quán)的運(yùn)行。行政公益訴訟案件涉及范圍廣，調(diào)查取證難，社會(huì)關(guān)注度高，因此需要有堅(jiān)強(qiáng)的法律后盾來(lái)支撐?；诖?，要先整合司法機(jī)關(guān)內(nèi)部有關(guān)文件，再由全國(guó)人民代表大會(huì)或者其常委會(huì)通過(guò)立法的方式構(gòu)建完整的行政公益訴訟檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)體系，明確授予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)。例如可以修改并完善《行政訴訟法》第25條第4款，在規(guī)定檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的同時(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的適用條件、適用程序以及保障措施等作出明確而詳細(xì)的規(guī)定。此外，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)等有關(guān)單位和個(gè)人的協(xié)助義務(wù)和舉證責(zé)任。在實(shí)踐中，對(duì)于出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)司法解釋進(jìn)行指導(dǎo)，為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)提供法律保障。

（二）強(qiáng)化行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性

檢察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)遇到阻礙時(shí)，無(wú)權(quán)采取強(qiáng)制措施以繼續(xù)調(diào)查取證，導(dǎo)致行政公益訴訟的調(diào)查難以進(jìn)行，從某種意義上講，這是對(duì)公共利益的一種“二次傷害”。行政公益訴訟調(diào)查權(quán)缺乏強(qiáng)制性被廣為詬病，讓檢察機(jī)關(guān)有心辦案卻無(wú)力進(jìn)行?！缎姓?qiáng)制法》中規(guī)定的行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)是具有強(qiáng)制性的［16]，法院在調(diào)查取證時(shí)亦可采取司法強(qiáng)制措施［17]，監(jiān)察機(jī)關(guān)為履職可采取談話等12種措施［18]，審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)在履職過(guò)程中有權(quán)采取強(qiáng)制性措施值得借鑒，應(yīng)當(dāng)參照賦予檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的強(qiáng)制措施權(quán)，強(qiáng)化調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制性，完善配套的強(qiáng)制性保障機(jī)制。例如，可以效仿《民事訴訟法》第114條，明確不履行協(xié)助檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證義務(wù)的懲戒措施。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，如遇到行政機(jī)關(guān)不配合調(diào)查取證，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行罰款，并可以向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出進(jìn)行紀(jì)律處分的司法建議。對(duì)于其他單位或個(gè)人拒不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的，對(duì)單位可進(jìn)行罰款、警告等，對(duì)個(gè)人可以考慮罰款、納入社會(huì)征信系統(tǒng)等強(qiáng)制措施。同時(shí)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入特定場(chǎng)所調(diào)查，應(yīng)當(dāng)不受約束，如檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境污染案件中進(jìn)入工廠或者企業(yè)取證，應(yīng)有權(quán)強(qiáng)行進(jìn)入。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)使用強(qiáng)制性措施不能任性妄為，要設(shè)置嚴(yán)格的上報(bào)審查程序加以限制。首先要明確的是，檢察機(jī)關(guān)不得采取限制人身自由的強(qiáng)制措施［19]，否則把握不住分寸，容易構(gòu)成對(duì)公民基本權(quán)利的巨大威脅，對(duì)此應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。其次，強(qiáng)制性措施的使用應(yīng)當(dāng)有上報(bào)審批程序，且遵循必要性原則［20]，確屬辦案所需而不得不采取的強(qiáng)制性措施，經(jīng)過(guò)單位負(fù)責(zé)人審批同意后方可實(shí)施。最后，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)違反相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查取證的，一是要對(duì)違法證據(jù)進(jìn)行排除，二是要依照有關(guān)規(guī)定對(duì)違紀(jì)辦案人員進(jìn)行追責(zé)。

（三）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建設(shè)

隨著行政公益訴訟制度的不斷發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)的辦案難度也隨之提升，面對(duì)實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生的和未來(lái)可能遇到的挑戰(zhàn)，檢察機(jī)關(guān)需要不斷完善自身能力建設(shè)，提升辦案能力，同時(shí)也要優(yōu)化其辦案條件。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政公益訴訟檢察隊(duì)伍建設(shè)，從檢察系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)選拔優(yōu)秀人才加入行政公益訴訟部門(mén)，還可以通過(guò)選調(diào)等方式從高等院校等單位招錄優(yōu)秀人才。由于行政公益訴訟涉及領(lǐng)域廣且專業(yè)性強(qiáng)，例如國(guó)有土地資源、國(guó)有企業(yè)股權(quán)、環(huán)境污染以及食品安全等領(lǐng)域都需要有專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，而檢察機(jī)關(guān)大多只具備法律知識(shí)，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，可以通過(guò)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜襾?lái)開(kāi)展培訓(xùn)講座等方式，提升檢察隊(duì)伍的知識(shí)儲(chǔ)備。

另外，在有些行政公益訴訟案件中，行政權(quán)力交織，行政行為錯(cuò)綜復(fù)雜，給檢察機(jī)關(guān)辦理案件增加了難度。因此，一是要找準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)的思想定位。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的第一順位捍衛(wèi)者［21]，應(yīng)當(dāng)心系人民群眾和公共利益，積極主動(dòng)地配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證。有的地方已經(jīng)出臺(tái)規(guī)定，將行政機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證等情況作為依法行政的考核指標(biāo)［22]，此舉可進(jìn)一步普及。二是要建立檢察機(jī)關(guān)協(xié)同辦案機(jī)制，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的溝通合作，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查受到行政機(jī)關(guān)阻礙時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通，讓紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)同處理。還要與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)及時(shí)匯報(bào)，優(yōu)化司法資源配置，尋求業(yè)務(wù)指導(dǎo)和幫助。三是要優(yōu)化提升檢察機(jī)關(guān)的辦案條件。針對(duì)有些行政公益訴訟案件在調(diào)查取證時(shí)需要進(jìn)行咨詢鑒定等情況，應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的咨詢鑒定機(jī)構(gòu)，設(shè)立專項(xiàng)辦案經(jīng)費(fèi)，為檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)造良好的辦案條件。

2017年修改的《行政訴訟法》雖然確立了行政公益訴訟制度，但是關(guān)于行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的立法缺失不得不說(shuō)是一大遺憾，行政公益訴訟的發(fā)展完善也因此受到很大程度的限制。行政公益訴訟是公共利益保護(hù)的主要場(chǎng)域，建構(gòu)完整的行政公益訴訟調(diào)查權(quán)體系對(duì)于完善行政公益訴訟制度的意義不言而喻。構(gòu)建完整的行政公益訴訟調(diào)查權(quán)體系，能為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證掃除諸多障礙。通過(guò)借鑒其他國(guó)家機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)建構(gòu)，對(duì)于完善和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)也意義非凡。當(dāng)然，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的目的在于幫助檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，保護(hù)公共利益，而不能對(duì)合法權(quán)利造成損害。因此，還應(yīng)當(dāng)注意對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的監(jiān)督規(guī)制，以必要性限度為原則，平衡好檢察權(quán)與行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)以及公民基本權(quán)利的關(guān)系。