中國(guó)近代城市警政區(qū)劃研究

曾濰嘉

(西南大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715)

中國(guó)早期警政區(qū)劃實(shí)踐始于1898年，并貫穿整個(gè)城市警政的近代階段，即1898—1949年。通過對(duì)近代警察研究著作的梳理并結(jié)合當(dāng)前警察學(xué)的研究，我們發(fā)現(xiàn)近代中國(guó)的“警政”與今天警察學(xué)中的“警務(wù)”概念相仿，即貫徹國(guó)家意志，圍繞維護(hù)國(guó)家安全與社會(huì)秩序的內(nèi)容所開展的一系列管理活動(dòng)的總和，是對(duì)警察事務(wù)的統(tǒng)稱。因沿襲清末巡警部所設(shè)警政局的稱謂，近代將其稱為警政。而所謂城市警政之空間區(qū)劃者，則是城市中警務(wù)區(qū)域的劃分，是地方公安組織設(shè)置的空間基礎(chǔ)，也是警察行為的空間體現(xiàn)，反映了公安機(jī)構(gòu)與城市環(huán)境之間的關(guān)系，其結(jié)構(gòu)內(nèi)涵包括層級(jí)、幅員、邊界和節(jié)點(diǎn)四大要素，地理特性極為突出。(1)參見萬川：《中國(guó)警政史研究對(duì)象與范圍》，《警史鉤沉》2006年第4期。

梳理已有研究文獻(xiàn)，我們可將其劃分為整體研究、專題研究和區(qū)域研究三個(gè)類別。整體研究側(cè)重于對(duì)我國(guó)警政發(fā)展的歷史過程進(jìn)行復(fù)原與評(píng)述，厘清警政制度的發(fā)展脈絡(luò)，并對(duì)各時(shí)期的階段性特征進(jìn)行總結(jié)，這為我們勾勒了警政研究的整體框架并奠定了前期文獻(xiàn)基礎(chǔ)；(2)如胡存忠：《中國(guó)警察史》，中央警官學(xué)校編審處1922年版；郎士君：《警政全書》，文華書局1929年版；陳允文：《中國(guó)的警察》，商務(wù)印書館1934年版；萬川：《中國(guó)警政史》，中華書局2006年版，等。專題研究是對(duì)整體研究的展開，其間涵蓋制度建設(shè)、警察教育、警察職能、重要人物等多個(gè)方面，推進(jìn)了警政研究的深入；(3)如董純樸：《中國(guó)警察教育史論》，吉林文史出版社2007年版，等。區(qū)域研究聚焦于地區(qū)警政史的梳理，并與區(qū)域社會(huì)發(fā)展進(jìn)行互動(dòng)探討。(4)如[美]魏斐德著、章紅等譯：《上海警察，1927—1937》，上海古籍出版社2004年版；穆玉敏：《北京警察百年》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2004年版，等。在明晰其研究趨勢(shì)的同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)當(dāng)前研究所存在的兩方面的不足：其一，對(duì)警政的空間區(qū)劃問題缺乏專門關(guān)注，相關(guān)成果稀缺；其二，區(qū)域研究中以具體城市為選材的范式，雖然有助于地方警政與區(qū)域社會(huì)研究的深入，卻未能將城市作為統(tǒng)一地理事象，提煉城市警政區(qū)劃所具有的共性。基于此，本文以警政區(qū)劃作為研究對(duì)象，并將城市作為統(tǒng)一視角，選擇1898—1949年為研究時(shí)段，將研究定為中國(guó)近代城市警政區(qū)劃研究，劃分四個(gè)階段，梳理其演變脈絡(luò)，分別探討其劃分的依據(jù)、結(jié)構(gòu)特征和與城市發(fā)展之間的互動(dòng)關(guān)系，繼而總結(jié)其演化規(guī)律。

一、清末早期建警實(shí)踐中的城市警政區(qū)劃(1898—1905)

19世紀(jì)末，西方警政思想對(duì)中國(guó)影響加深，成為當(dāng)時(shí)維新派所倡導(dǎo)的政治主張之一，所謂“警察一署，為凡百新政之根柢。”(5)梁?jiǎn)⒊骸段煨缯冇洝犯戒?《湖南廣東情形》，中華書局1954年版，第143頁(yè)。曾任清廷駐日參贊和駐舊金山領(lǐng)事的黃遵憲，基于自身對(duì)西方警察制度的認(rèn)識(shí)，在出任湖南按察使時(shí)，配合湖南巡撫陳寶箴，以“官紳商合辦”的形式，于1898年創(chuàng)辦湖南保衛(wèi)局，開展地方建警試驗(yàn)，成為我國(guó)城市警政區(qū)劃的最早實(shí)踐。時(shí)湖南保衛(wèi)局創(chuàng)設(shè)了“總局—分局—小分局”三級(jí)機(jī)構(gòu)，并各置轄區(qū)，相互嵌套，形成區(qū)劃體系。(6)蔡開松：《湖南保衛(wèi)局述論》，《近代史研究》1990 年第1 期?？偩衷O(shè)在長(zhǎng)沙府城中央，分局是保衛(wèi)局的中層機(jī)構(gòu)，5所分局均勻地布局在長(zhǎng)沙城的東南西北四部和城外一部，每分局統(tǒng)轄小分局6所，30所小分局所轄地段，按街道劃分，環(huán)繞布置于各分局周邊，形成上下統(tǒng)屬的機(jī)構(gòu)體系，勾勒了城市警政區(qū)劃的大體框架。(7)蘇寒沙：《近代湖南警政研究(1898—1926年)》，湖南科技大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015年。保衛(wèi)局的警政區(qū)劃考慮到的城市要素已經(jīng)包含交通和人口兩項(xiàng)，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)部，保衛(wèi)局規(guī)定，“凡所轄地內(nèi)，道路之大小，小街之長(zhǎng)短，戶口之多寡，必一一詳記，以為管轄?wèi){據(jù)?！?8)《湖南保衛(wèi)局章程》，《湘報(bào)》1898 年第7期，第26—28頁(yè)。在戊戌政變之后，保衛(wèi)局被裁撤，雖然其存在時(shí)間較短，但開創(chuàng)了我國(guó)城市警政區(qū)劃的實(shí)踐。

1900年庚子國(guó)變，京師被八國(guó)聯(lián)軍占領(lǐng)，各國(guó)在京師實(shí)行分區(qū)管治。是年底，戰(zhàn)事停歇，清廷分區(qū)段從各國(guó)占領(lǐng)當(dāng)局收回城市管理權(quán)。為有效處理收回各區(qū)的治安問題，1901年初，慶親王奕劻奏請(qǐng)仿西方警制，以官紳合辦的形式，設(shè)立“善后協(xié)巡總局”，奏稱：“除城外各地面應(yīng)由五城酌擬辦法，其城內(nèi)地面按照八旗，每旗設(shè)一局，皇城內(nèi)分左右翼各一局，局中設(shè)一總局，以資督率?！?9)《義和團(tuán)檔案史料》(下)，中華書局1959年版，第215頁(yè)。是年五月，奕劻所奏獲準(zhǔn)，“善后協(xié)巡總局”建立，總局之下設(shè)立分局，界分內(nèi)城和皇城開展警政分區(qū)。其中包括正白旗、鑲白旗、正黃旗、鑲黃旗、正紅旗、鑲紅旗、正藍(lán)旗、鑲藍(lán)旗、皇城左翼、皇城右翼，總計(jì)10個(gè)分局。(10)公一兵：《北京近代警察制度之區(qū)劃研究》，《北京社會(huì)科學(xué)》2004年第4期。分局之下，分區(qū)段駐守巡邏，劃分段落設(shè)置“巡捕處”，成為警政的基層節(jié)點(diǎn)。各局駐地結(jié)合駐京八旗的方位進(jìn)行設(shè)置，轄區(qū)劃分則依據(jù)旗下佐領(lǐng)所管轄的旗籍戶數(shù)進(jìn)行界分，整體空間結(jié)構(gòu)與清前期內(nèi)城八旗駐防的格局大體一致。(11)《分局章程》，《京城善后協(xié)巡局檔案全宗》，中國(guó)第一歷史檔案館藏(本文所用檔案皆為中國(guó)第一歷史檔案館所藏，下不再注藏地)，檔案號(hào)：72，第43、94頁(yè)。這一實(shí)踐成為北京城市警政區(qū)劃之始，其間將城市警政區(qū)劃與駐防八旗所遺存的空間基礎(chǔ)進(jìn)行結(jié)合，體現(xiàn)出對(duì)城市歷史空間的參照與繼承，考慮到了傳統(tǒng)時(shí)期北京城市的區(qū)域特性。但由于該局為“善后”而設(shè)置的定位，其存在時(shí)間僅有一年左右，在“時(shí)局大定”后，即宣告裁撤。(12)奕劻：《具奏請(qǐng)撤京畿善后營(yíng)務(wù)公所由》，《京城善后協(xié)巡局檔案全宗》，檔案號(hào)：72，第214頁(yè)。

1902年，“新政”之初，慶親王奕劻奏請(qǐng)?jiān)O(shè)置工巡局，以作為創(chuàng)辦常態(tài)化城市警政的嘗試，認(rèn)為“創(chuàng)辦工巡，整頓地面，誠(chéng)為當(dāng)務(wù)之急?！?13)《擬請(qǐng)創(chuàng)設(shè)工巡局折》，《京城善后協(xié)巡局檔案全宗》，檔案號(hào)：72，第32頁(yè)。奏準(zhǔn)后，清廷任命肅親王善耆負(fù)責(zé)，在步兵統(tǒng)領(lǐng)衙門之下設(shè)置內(nèi)城工巡局，警政區(qū)劃原則與之前的“善后協(xié)巡總局”不同，采用“總局—局—分局—區(qū)—段”五級(jí)機(jī)構(gòu)體系，按照已有的五城御史制分別在內(nèi)城按方位設(shè)置東局、中局和西局。東局下轄東城南段分局和東城北段分局；中局下轄東安門內(nèi)巡捕分局、西安門內(nèi)巡捕分局；西局下轄西城南段分局和西城北段分局。此外設(shè)置10個(gè)巡捕隊(duì)，工巡總局、東局、西局各直屬一個(gè)巡捕隊(duì)，其余6隊(duì)分別隸屬東局、中局和西局下轄的6個(gè)分局。(14)《巡捕隊(duì)章程》，《京城善后協(xié)巡局檔案全宗》，檔案號(hào)：72，第129—133頁(yè)。分區(qū)管理通過分局下轄的各巡捕區(qū)、段實(shí)現(xiàn)，設(shè)置固定哨所，晝夜駐勤值班，并派出巡捕巡查街巷，緝拿盜賊。除此之外，在內(nèi)城工巡局設(shè)置完備之后，又在城外設(shè)置外城工巡局，以為補(bǔ)充，下屬有外城巡捕東分局和外城巡捕西分局。(15)《巡查車站及轄界情形稟》，《京城善后協(xié)巡局檔案全宗》，檔案號(hào)：72，第141頁(yè)。

綜上所述，這一階段城市警政區(qū)劃實(shí)踐集中于湖南與京師，并未在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)質(zhì)性推廣。從包括湖南保衛(wèi)局、善后協(xié)巡局和工巡局在內(nèi)的早期警政實(shí)踐中，城市警政區(qū)劃所遵循的原則多樣，缺乏統(tǒng)一指針。劃分依據(jù)涵蓋城市方位、交通、人口分布、城市歷史空間基礎(chǔ)等方面，體現(xiàn)出對(duì)城市區(qū)域特征與歷史背景的關(guān)注。

二、清末巡警部時(shí)期城市警政區(qū)劃的方位分區(qū)制(1905—1911)

與1902年京師工巡局創(chuàng)辦同步，清廷諭令各地方以治所為中心試辦巡警，但因缺乏對(duì)警政的認(rèn)識(shí)，又無統(tǒng)一部署，且無先例可循，各地巡警創(chuàng)辦情形差異極大，各舉綱目。所謂“巡警初設(shè)，既無定章可循，又無中央統(tǒng)領(lǐng)，雖試行有年，而各省各自為政，彼此不謀，致多歧異。”(16)《袁崇鎮(zhèn)條陳》，《光緒朝東華錄》第5冊(cè)，中華書局1958年版，第5393—5394頁(yè)。

為改變自1902年以來建警之初的混亂局面，1905年，清廷發(fā)布上諭，在中央正式成立巡警部，作為全國(guó)最高警政管理機(jī)構(gòu)。巡警部規(guī)定在城市警政區(qū)劃問題上，架構(gòu)“總廳—分廳—區(qū)—基層”四級(jí)管理制。(17)韓延龍、蘇亦工：《中國(guó)近代警察史》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1999年版，第219頁(yè)。針對(duì)北京已有的工巡局，在巡警部奏準(zhǔn)的《變通工巡局舊章改設(shè)官制章》中規(guī)定，“原設(shè)內(nèi)外城之兩總局(工巡總局)擬俱改為巡警廳，曰：內(nèi)城巡警總廳、外城巡警總廳?！薄霸O(shè)之內(nèi)外城各分局?jǐn)M俱改為廳。內(nèi)城擬設(shè)五廳，外城擬設(shè)四廳，歸內(nèi)外城巡警總廳直轄?！薄胺謴d以下按照地圖劃分區(qū)域，每區(qū)域擬設(shè)區(qū)長(zhǎng)。”“內(nèi)外城巡警廳丞以下衙署公所擬酌定名稱。”(18)《變通工巡局舊章改設(shè)官制章》，《政藝通報(bào)》1906年第5卷第2期，第7頁(yè)?！皟?nèi)城分廳酌設(shè)分區(qū)：中分廳六區(qū)，東分廳五區(qū)，南分廳五區(qū)，西分廳五區(qū)，北分廳五區(qū)。城外分廳酌設(shè)分區(qū)：東分廳六區(qū)，南分廳四區(qū)，西分廳六區(qū)，北分廳四區(qū)。”(19)《內(nèi)外城巡警廳區(qū)試辦章程》(光緒三十二年九月二十八日民政部定)，《巡警部全宗》，檔案號(hào)：37，第318頁(yè)。改革后，城市警政區(qū)劃較工巡局時(shí)期有所精簡(jiǎn)，以空間方位作為整體劃分依據(jù)，所劃分區(qū)大小相近，追求整齊劃一，布置均勻。但很快巡警總廳便發(fā)現(xiàn)這樣規(guī)整的區(qū)劃結(jié)構(gòu)僅代表追求形式統(tǒng)一的愿景，而嚴(yán)重脫離城市實(shí)際，且“經(jīng)費(fèi)不敷，層累既多。”(20)《各省新聞：巡警區(qū)域?qū)嵭袣w并》，《北洋官報(bào)》1906 年第1179期，第7頁(yè)。于是分別在1906年，1908年和1910年進(jìn)行了大量的裁撤與歸并，至1910年，巡警部時(shí)期的9個(gè)分廳被全部裁撤，僅剩13區(qū)署，層級(jí)劃分也由之前的四級(jí)制轉(zhuǎn)換為“總廳—區(qū)署—分駐所/派出所”的三級(jí)制。

京師之外，其它城市由于秉承巡警部城市警政區(qū)劃以空間方位為依據(jù)的劃分原則，“飭各州令巡警區(qū)域一律劃為東西南北中五區(qū)”，片面追求均勻布局模式，也開始暴露出警政區(qū)劃與城市實(shí)際情況之間的矛盾，并開始結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行調(diào)整。(21)《內(nèi)外城巡警廳區(qū)試辦章程》(光緒三十二年九月二十八日民政部定)，《巡警部全宗》，檔案號(hào)：37，第318頁(yè)。1906年，南京城江南巡警局奏稱“江寧省垣警察久有分為東西南北中五路之議”，不甚妥當(dāng)，冗費(fèi)甚多，其后又指出“分區(qū)派員，設(shè)立崗位原系仿北京廳制辦法，現(xiàn)北京總分廳制重經(jīng)擬定，裁并大半，汰除繁冗，則省費(fèi)既多，各專責(zé)成則任事尤力?！?22)《政治：裁改警區(qū)之計(jì)劃》，《北洋官報(bào)》1909 年第2015期，第9—10頁(yè)。鑒于南京“省城垣地廣人稠”的實(shí)際情況，遂根據(jù)省城的人口分布情況，對(duì)巡警區(qū)域?qū)嵭袣w并，并弱化南京以方位為導(dǎo)向所設(shè)置的“路”級(jí)建制，而“多添數(shù)分區(qū)”，強(qiáng)化與地方相結(jié)合，且“第揆諸繁簡(jiǎn)情形，參以分駐所地址”，結(jié)合區(qū)域特性進(jìn)行基層警區(qū)劃分。(23)《各省新聞：巡警區(qū)域?qū)嵭袣w并》，《北洋官報(bào)》1906 年第1179期，第7頁(yè)。1908年，杭州城實(shí)行巡警區(qū)重劃，指出之前以方位為導(dǎo)向的警政區(qū)劃為“參仿直隸警務(wù)新章，實(shí)力推行，先求劃一規(guī)模，徐圖完全辦法”，但當(dāng)前鑒于“省會(huì)地方遼闊，土客雜處，戶口殷繁”的實(shí)際情況，因“慮巡檄之不敷”，而開始打破之前的五大方位分區(qū)，并以區(qū)內(nèi)人口為依據(jù)，進(jìn)行重新劃定。(24)《浙撫馮奏浙省新定劃分警區(qū)章程等折》，《浙江官報(bào)》1908 年第42期，第10—11頁(yè)。1910年，天津也將之前的五路方位分區(qū)進(jìn)行調(diào)整，以區(qū)內(nèi)人口作為依據(jù)，“今改劃為東中南三路，計(jì)十五區(qū)，每路設(shè)總署一處，統(tǒng)轄各區(qū)一切功過賞罰及所理民事案件，悉呈于總署?！?25)《畿輔近事：改定巡警區(qū)域權(quán)限》，《北洋官報(bào)》1910 年第2486期，第9頁(yè)。

在這一階段各地進(jìn)行巡警分區(qū)改劃的過程中，作為之前分區(qū)范本的京師和直隸地區(qū)警政機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到，“惟舉事必合實(shí)際方可為經(jīng)久，立法必適機(jī)宜乃能收令出惟行之效，警區(qū)強(qiáng)歸于一律，揆諸實(shí)際，實(shí)覺窒礙難行。”認(rèn)為之前規(guī)定并向地方推行的方位分區(qū)制，“妨礙本地之情形，欲謀便利而反生阻窒，致有削足適履之虞?！敝赋鲅簿謪^(qū)需結(jié)合地方實(shí)際，所謂“分區(qū)一事，必須適合各地情形，自應(yīng)由地方官酌量分畫，而不必預(yù)定一區(qū)域之?dāng)?shù)，強(qiáng)令情形不同之各處，而必使之相同，自不待言。”認(rèn)為不同城市因面積和人口分布的不同，“萬難拘定五區(qū)者，亦可聽其酌量增減，此既與巡警道原詳本旨不違，亦于各地方情形無礙?！?26)《直隸咨議局議決各州縣巡警區(qū)域不得一律劃為五區(qū)案》，《江南警務(wù)雜志》1910年第10期，第119—121頁(yè)。至此，轄區(qū)人口和面積成為城市警政區(qū)劃的主要參照指標(biāo)，許多城市由此開展了城市戶口調(diào)查以作為警區(qū)劃分依據(jù)。廣州在改定巡警區(qū)時(shí)指出：“巡警之區(qū)域劃分，欲圖警察之利便，則不僅調(diào)查居民人數(shù)，而于人民身份之異動(dòng)及行為現(xiàn)狀，均應(yīng)詳為訪察，以辨別良歹，而保持治安?！?27)《詳督憲擬訂巡警區(qū)域調(diào)查戶口通則呈請(qǐng)核示飭遵文》，《廣東警務(wù)官報(bào)》1910年第2期，第43—45頁(yè)。四川省會(huì)成都也于1910年改劃巡警區(qū)的過程中，開始了第一次針對(duì)省城戶口的詳細(xì)調(diào)查。(28)《宣統(tǒng)元年省城警區(qū)第一次調(diào)查戶口一覽表》，《四川官報(bào)》1910 年第2期，第77頁(yè)。

由此可見，在1905—1911年，在清廷以巡警部為中央統(tǒng)領(lǐng)的警政區(qū)劃實(shí)踐過程中，城市警政區(qū)劃原則經(jīng)歷了由片面追求從京師到地方形式統(tǒng)一的方位分區(qū)制到結(jié)合地方實(shí)際開展的自主區(qū)劃模式的轉(zhuǎn)變過程，劃分理念從形式規(guī)定轉(zhuǎn)向原則規(guī)定，此后轄區(qū)戶口和面積成為警區(qū)劃分的重要依據(jù)，劃分過程中城市的區(qū)域特征得以逐步體現(xiàn)。

三、北洋政府時(shí)期與行政體系相融合的城市警政區(qū)劃(1912—1927)

1912年元旦，民國(guó)肇建，南京臨時(shí)政府開展了針對(duì)南京的治安整頓，并頒布了部分關(guān)于警察教育和警察業(yè)務(wù)方面的法令，但由于存在時(shí)間極短，影響較為有限。從城市警政區(qū)劃實(shí)踐來看，自清末以來警政建制的中心即在京師，因此北洋政府在承繼已有警政建設(shè)的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)上主導(dǎo)了這一階段城市警政區(qū)劃實(shí)踐。(29)韓延龍、蘇亦工：《中國(guó)近代警察史》，第309頁(yè)。

1912年，警察制度沿襲清末，在城市警政區(qū)劃的設(shè)置上總體因循改劃后的“總廳—區(qū)署—分駐所/派出所”三級(jí)制，但將警察管理機(jī)構(gòu)和警察實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行了區(qū)分，以前清的總廳(部分地區(qū)稱警察廳或巡警道)作為行政管理機(jī)構(gòu)，架構(gòu)于地方行政體系之內(nèi)，而另設(shè)警務(wù)公所作為實(shí)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。在北京，警務(wù)公所下轄若干區(qū)署、分駐所和派出所，承接了過去總廳從區(qū)署到分駐所/派出所的機(jī)構(gòu)分支。在沿襲清代巡警分區(qū)的同時(shí)，根據(jù)城市發(fā)展的需要，附設(shè)馬路工巡局、官醫(yī)院、普濟(jì)堂、濟(jì)良所、棲流所和平民工廠。(30)京師警察廳編：《京師警察法令匯編》，京華書局1915年版，第218—219頁(yè)。因清末城市警政分區(qū)的重劃，這一階段各省省城和商埠警察機(jī)關(guān)名稱和編制各有不同，分區(qū)形制各異，區(qū)域特征突出。(31)胡存忠：《中國(guó)警察史》，第176頁(yè)。

自1913年始，北洋政府開始對(duì)全國(guó)警政制度進(jìn)行首次改組，以“劃一全國(guó)警制”(32)陳允文：《中國(guó)的警察》，第112頁(yè)。，由此引發(fā)了城市警政區(qū)劃的變革。1913年1月，北洋政府內(nèi)務(wù)部頒布《地方警察官?gòu)d組織令》和《劃一地方警察官?gòu)d組織令》，裁撤各省區(qū)巡警道和警務(wù)公所，設(shè)立省會(huì)警察廳，同時(shí)裁撤商埠巡警局或巡警公所，改設(shè)商埠警察廳，省會(huì)和商埠警察廳采用三級(jí)結(jié)構(gòu)，即“省會(huì)警察廳/商埠警察廳—各區(qū)警察署—分駐所/派出所”，在縣城則于民政長(zhǎng)所在地設(shè)巡警局一所。(33)韓延龍、蘇亦工：《中國(guó)近代警察史》，第309頁(yè)。

就其重組過程中城市警政區(qū)劃的特征而言，首先，對(duì)分區(qū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置節(jié)點(diǎn)和管轄界限有所明晰，城門和道路成為其劃定的重要空間依據(jù)，諸如“民政長(zhǎng)丁君，因辦理警察，非實(shí)行劃區(qū)分治，難專責(zé)成。本城南門外及西門內(nèi)，人煙稠密，商務(wù)繁盛，尤資巡警保護(hù)。故特委趙區(qū)官分駐南門，邵區(qū)官分駐西門?！?34)《本省紀(jì)事：巡警區(qū)官之分駐》(上海)，《警務(wù)叢報(bào)》1912年第1卷第20期，第23—24頁(yè)。“劃區(qū)專注重在商埠實(shí)力范圍，不得固執(zhí)省令，當(dāng)依滬寧淞滬路線經(jīng)過地方，劃定界限，迭經(jīng)繪圖說明呈奉?！?35)《致淞滬警察廳長(zhǎng)函(復(fù)真如警區(qū)未便仍歸本署管轄)》，《寶山共和雜志》1913 年第8期，第102頁(yè)。在空間劃定之后，則通過編制號(hào)牌和界分崗位的方式，對(duì)城市警政分區(qū)加以明晰，界分權(quán)責(zé)，“照得省會(huì)警察雖已開辦有年，而形式上缺點(diǎn)良多，如崗位以及分界分崗處均應(yīng)編定號(hào)牌，明白標(biāo)示，以清界限。茲由本司擬定圖樣三種，須發(fā)該局，仰即克日遵照辦理?！?36)《照得省會(huì)警察雖已開辦有年而形式上缺點(diǎn)良多如崗位以及分界分崗處》，《浙江警察雜志》1913 年第2期，第2—3頁(yè)。此外，對(duì)城市警區(qū)的設(shè)置和行政權(quán)限進(jìn)行了制度統(tǒng)一，“省會(huì)及商埠之警察廳，就其管轄區(qū)域分為若干區(qū)，每區(qū)設(shè)一警察辦理該區(qū)警察事務(wù)，其區(qū)數(shù)報(bào)由該省行政長(zhǎng)官呈報(bào)內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)核定之”，“省會(huì)及商埠之警察廳，所有各科各區(qū)警察署辦事權(quán)限，準(zhǔn)用京師警察廳現(xiàn)行各處各區(qū)警察署辦事章程之規(guī)定。”(37)《法令章程：畫一現(xiàn)行京師警察官?gòu)d組織令》，《大同報(bào)(上海)》1913年第19卷第2期，第31—35頁(yè)。

1914年，北洋政府在之前改組的基礎(chǔ)上，分別頒布《京師警察廳官制》《地方警察廳官制》和《縣警察所官制》，依據(jù)省、道、縣三級(jí)行政層級(jí)，建立對(duì)應(yīng)的警察機(jī)構(gòu)。至此，將城市警政納入了行政體系之中，將對(duì)城市警區(qū)進(jìn)行劃分的權(quán)限由各城市警政機(jī)構(gòu)歸屬于區(qū)域行政長(zhǎng)官，并由中央裁定，“京師警察廳轄境內(nèi)區(qū)署之設(shè)置廢止及警察隊(duì)之編制，由總監(jiān)詳內(nèi)務(wù)部呈請(qǐng)大總統(tǒng)核定之”，而“地方警察廳之分區(qū)及警察隊(duì)之編制由巡按使或地方道尹，詳由巡按使咨陳內(nèi)務(wù)部，呈請(qǐng)大總統(tǒng)核定之?！?38)《法令章程：畫一現(xiàn)行京師警察官?gòu)d組織令》，《大同報(bào)(上海)》1913年第19卷第2期，第31—35頁(yè)。1915年7月，北洋政府頒布《各省整頓警政辦法大綱》，要求各省級(jí)行政單位設(shè)置警務(wù)處，進(jìn)一步收攏轄區(qū)內(nèi)包括警政區(qū)劃在內(nèi)的警務(wù)工作權(quán)限。(39)《各省整頓警政辦法大綱》，《江蘇省公報(bào)》1918 年第1754期，第11頁(yè)。1918年1月23日內(nèi)務(wù)部發(fā)布《各省區(qū)警務(wù)組織章程》，同年五月再發(fā)《關(guān)于警務(wù)處組織章程實(shí)施注意條件》，賦予警務(wù)處統(tǒng)一設(shè)置省區(qū)內(nèi)各城市警政區(qū)劃的權(quán)限，并實(shí)行與行政體系之間的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，所劃分警區(qū)亦受到地方行政機(jī)構(gòu)的管轄。(40)《關(guān)于警務(wù)處組織章程實(shí)施注意條件》，《江蘇省公報(bào)》1917 年第1741期，第29頁(yè)。

本次改組所涉城市警政區(qū)劃的權(quán)限問題，與當(dāng)時(shí)中國(guó)城市發(fā)展所處的由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的嬗變過程具有直接聯(lián)系。傳統(tǒng)時(shí)期，中國(guó)并不存在現(xiàn)代市政的概念，城市實(shí)際上是作為治權(quán)延伸的治所，是一種附屬于“國(guó)政”體系下的“官治”。民國(guó)以來，城市的發(fā)展被賦予了現(xiàn)代市政的內(nèi)涵，逐漸顯露出城市的主體性地位。而這一階段，中國(guó)城市普遍缺乏獨(dú)立的市政機(jī)構(gòu)體系，且無明確的城市行政空間劃分(市轄區(qū))?；诖耍?dú)立于行政體系之外的警政區(qū)劃難于開展。在改組之初的警區(qū)劃分的過程中，城市區(qū)域內(nèi)的警區(qū)由于與地方行政體系脫鉤，經(jīng)費(fèi)全靠臨時(shí)籌措，無從保證，而多需國(guó)庫(kù)補(bǔ)助，“應(yīng)需經(jīng)費(fèi)，若地方無從籌集，則一律改為國(guó)庫(kù)補(bǔ)助”，并指出“我國(guó)社會(huì)人情，利之所在，權(quán)之所在。城區(qū)警察經(jīng)費(fèi)不由國(guó)家支出，則警察官?gòu)d之設(shè)施必有窒礙難行之處，積久恐生流弊，何以保衛(wèi)治安。”(41)《內(nèi)務(wù)部復(fù)財(cái)政部關(guān)于省會(huì)商埠警察經(jīng)費(fèi)本部已路具意見函復(fù)在案請(qǐng)一并提出國(guó)務(wù)會(huì)議函》，《政府公報(bào)》1913年第417期，第21頁(yè)。在權(quán)限收攏之后，各城市警政區(qū)劃被納入各級(jí)行政架構(gòu)之中，劃分警區(qū)的保障經(jīng)費(fèi)隨之被納入地方財(cái)政而得以保障。(42)胡存忠：《中國(guó)警察史》，第176頁(yè)。

自1918年對(duì)城市警政區(qū)劃?rùn)?quán)限進(jìn)行調(diào)整之后，北洋政府時(shí)期的城市警政區(qū)劃在體系建設(shè)和權(quán)限劃分方面趨于定型。但由于與行政體系之間的嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，對(duì)于城市發(fā)展日益顯露的主體地位和區(qū)域特性關(guān)注不足，城市警政區(qū)劃與城市區(qū)域環(huán)境之間的矛盾日益凸顯。如1918年，江蘇省在對(duì)縣城警政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整的過程中，以巡警局作為“一縣警察之總機(jī)關(guān)”，但鑒于南京周邊各縣人口較多，城市發(fā)展較快，需在縣城進(jìn)行分區(qū)管理，于是設(shè)置“分所為輔助之分機(jī)關(guān)”，并指出各縣設(shè)置的分所，“與向例警察總機(jī)關(guān)以下分設(shè)之區(qū)署性質(zhì)相同，非區(qū)以下所分之派出所可比”，遂參照區(qū)域情形將縣巡警局的城市警政區(qū)劃進(jìn)行細(xì)化，“縣警察所或分所管轄之下，亦得劃分地域，酌設(shè)派出所?！?43)《關(guān)于縣警察所官制解釋案》，《江蘇省公報(bào)》1918年第1758期，第11頁(yè)。又如1922年，北洋政府在從日本手中接收青島城市管理權(quán)后，以日據(jù)時(shí)期警區(qū)劃分為基礎(chǔ)，按照北洋政府既有章程進(jìn)行警區(qū)改革，將其納入地方行政體系，時(shí)“共分為十三警區(qū)，警區(qū)每區(qū)派一巡官，帶同長(zhǎng)警常川駐扎，以資監(jiān)督一切?！钡孕姓w系為準(zhǔn)的區(qū)劃過程中，所劃警區(qū)業(yè)務(wù)繁簡(jiǎn)不一，部分警區(qū)設(shè)置有名無實(shí)，“惟旅順町與旭日公園二區(qū)，人煙較為稀少，作為次要之區(qū)，各派長(zhǎng)警一人，即足震懾?！?44)《外省新聞:青島市警區(qū)之布置》，《浙江警察雜志》1922年第65期，第45頁(yè)。

綜上所述，在1911—1927年，北洋政府在開展劃一警制的過程中，對(duì)劃分警區(qū)的節(jié)點(diǎn)、界限和范圍進(jìn)行了初步明晰，使得城市警政的空間結(jié)構(gòu)不斷完善。此外將城市警區(qū)的劃分權(quán)限收攏，并納入行政體系之中，架構(gòu)與“省—道—縣”三級(jí)行政體系進(jìn)行層級(jí)對(duì)應(yīng)的警政區(qū)劃體系。此舉強(qiáng)調(diào)了警政制度的統(tǒng)一性，并為地方警區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)提供了支撐，卻未能充分體現(xiàn)城市發(fā)展日益顯露的主體地位，也沖淡了對(duì)區(qū)域環(huán)境特征的關(guān)注。

四、國(guó)民政府時(shí)期城市警政分區(qū)細(xì)化與警管區(qū)制推廣(1927—1949)

在南京國(guó)民政府建立之前，圍繞城市主體地位和區(qū)域特征調(diào)整警政區(qū)劃的實(shí)踐已有開展，現(xiàn)代城市要素的顯現(xiàn)，使得調(diào)整開始圍繞城市空間拓展、重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)和城市機(jī)構(gòu)外遷而進(jìn)行。如1923年，廣州在市政建設(shè)開展的過程中，進(jìn)行警區(qū)拓展，指出“竊查河南十一區(qū)警界外鳳凰崗地方，近年以來，人煙稠密，商戶繁盛。且為理船廳所在地?，F(xiàn)局長(zhǎng)派員勘得該處由鳳安橋起，東至蛋家基，西至海皮新堤，南至太古貨倉(cāng)，北至鳳安街，可劃崗位三十段，設(shè)立警察第十三區(qū)署，擴(kuò)充市警，為該地商民之保護(hù)。”(45)《廣州市市政進(jìn)行錄：展拓警區(qū)》，《廣州市市政公報(bào)》1923年第92期，第7—8頁(yè)。又如，1926年重慶商務(wù)督辦公署主導(dǎo)市政建設(shè)，由于新城區(qū)的開辟，渝中半島以西的菜園壩和大溪溝一帶率先發(fā)展起來，成為“新市場(chǎng)精華之區(qū)”(46)《九年來之城區(qū)市政特刊》，重慶市政府1936年印，第49頁(yè)。，由此督辦公署在此兩地劃區(qū)設(shè)置警察署進(jìn)行管理，并通過新建設(shè)的中區(qū)馬路與南區(qū)馬路與其它警區(qū)進(jìn)行聯(lián)系。又如，1926年廣州市內(nèi)執(zhí)信學(xué)校外遷，為此校方向市政當(dāng)局陳文：“明年一月即行遷校，惟地處城東，向鮮軍警保護(hù)，誠(chéng)恐宵小出沒，擾及校舍，欲求校務(wù)之發(fā)展，須恃軍警保護(hù)周全，使校中員生安心所業(yè)，方可有濟(jì)。而軍警之保護(hù)，以為莫善于在校舍附近設(shè)立區(qū)署，派警站崗?！笔姓?dāng)局通過呈文省府，最后準(zhǔn)予所請(qǐng)，并考慮到周邊學(xué)校集中的情況，設(shè)置專門區(qū)署進(jìn)行管理，“如此則校中員生安于所業(yè)，自可日趨發(fā)展，而附近居民暨醫(yī)科學(xué)院、圣三一學(xué)校等，亦得借以保護(hù)，將來該地必可日益興旺，該地各處亦蒙其益也?！?47)《批公安局據(jù)呈稱執(zhí)信學(xué)校請(qǐng)?jiān)谛滦８浇O(shè)立警區(qū)一事仰查照酌辦由(十五年九月十日)》，《廣州市市政公報(bào)》1926年第241期，第58—60頁(yè)。

1927年，南京國(guó)民政府建立之后，根據(jù)城市發(fā)展過程中所顯現(xiàn)的主體地位，編制市政法規(guī)，并依據(jù)人口和城市職能的差異，將城市分為院轄市和省轄市，為現(xiàn)代市政管理提供了依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，南京國(guó)民政府開始在全國(guó)范圍內(nèi)開展針對(duì)城市警政的整頓工作，于1928年10月頒布《各級(jí)公安機(jī)關(guān)編制大綱》，在分區(qū)體系上，要求各級(jí)警察機(jī)關(guān)一律改稱警察局。各地警察局以城市冠名，并依據(jù)轄區(qū)內(nèi)的具體情況，劃分若干分區(qū)，每區(qū)設(shè)置公安分局一所，公安分局冠之以駐在地區(qū)名稱，并按照等級(jí)進(jìn)行劃分，分一等局、二等局、三等局。(48)陳允文：《中國(guó)的警察》，第216頁(yè)。分局轄區(qū)之內(nèi)，按照區(qū)域的特性設(shè)置警政節(jié)點(diǎn)，稱分駐所、駐在所和派出所，派出所是警察勤務(wù)活動(dòng)的中心，分駐所是警察臨時(shí)居住所在，駐在所只設(shè)于城郊，地位與分駐所相當(dāng)，性質(zhì)上略有區(qū)別，需分擔(dān)勤務(wù)工作。從分區(qū)改革來看，這一階段重劃后的分局轄區(qū)較北洋政府時(shí)期的警區(qū)更為細(xì)化，且貼近城市區(qū)域環(huán)境。1929年有關(guān)上海轄區(qū)劃分的業(yè)務(wù)報(bào)告指出：“本市地處沖繁，市政設(shè)施大有一日千里之勢(shì)，警察負(fù)地方重任，所轄區(qū)域自應(yīng)劃分適當(dāng)，因時(shí)制宜?！?49)《關(guān)于警區(qū)變更事項(xiàng)》，《市政公報(bào)副刊各局業(yè)務(wù)匯報(bào)》1929年第4期，第49頁(yè)。廣州市政公報(bào)中也指陳“近來馬路日闊、市廛日興，而警力過單，分局轄區(qū)劃定，惟有維力是視，以盡緝暴綏民之職耳?！?50)《關(guān)于增設(shè)分駐所派出所事項(xiàng)》，《市政公報(bào)副刊各局業(yè)務(wù)匯報(bào)》1929年第4期，第49頁(yè)。在改劃警區(qū)過程中指出“籌劃改建各區(qū)署計(jì)劃，俾此種工作，宜就其城區(qū)之形勢(shì)、街市之簡(jiǎn)繁、部門之協(xié)調(diào)，開警區(qū)署址之需，或另行覓址遷移，勘劃界限?！?51)《改劃警區(qū)之近訊》，《廣州市市政公報(bào)》1929年第333—334期合刊，第68—69頁(yè)。在武漢警區(qū)劃定過程中，“公安局因刷新警政，將各警區(qū)改組為三十分局后，其內(nèi)部之組織、管區(qū)之界分，視各分局所轄地方繁簡(jiǎn)以為衡?！?52)《警區(qū)改局后之最近警政設(shè)施》，《漢口市政公報(bào)》1930年第353期，29—30頁(yè)。

在分區(qū)設(shè)置的權(quán)限上，1928年11月國(guó)民政府頒行《各級(jí)公安機(jī)關(guān)組織綱要》，規(guī)定改變過去以地方行政體系為主的劃分模式，將警區(qū)劃分和調(diào)整的權(quán)限，以法規(guī)條文的形式納入警政業(yè)務(wù)部門，無需向行政部門申報(bào)，僅需在劃分調(diào)整后于市政當(dāng)局備案即可。(53)[日]滔津秀也：《中國(guó)警察組織法令集》，東京日本行政學(xué)會(huì)館1936年版，第265頁(yè)。這打破了行政層級(jí)的束縛，而更加貼合于城市環(huán)境的實(shí)際情況，也使得警區(qū)擴(kuò)張和警區(qū)改劃在實(shí)踐中更具靈活性。1931年，威海警區(qū)改劃過程中，指出“前公署辦理分區(qū)，政務(wù)層疊，趕辦困難”，而在分局重組以后，“現(xiàn)由分局辦理，業(yè)全境戶口亦調(diào)查完竣，按市組織法之規(guī)定，并參酌地方形勢(shì)劃定即可。”(54)徐祖善：《為呈報(bào)劃分自治區(qū)及警區(qū)情形并送圖說請(qǐng)察核備案由(附表)》，《行政公報(bào)》1931年第1期，第19—25頁(yè)。

除分區(qū)體系和分區(qū)權(quán)限的調(diào)整外，這一階段最為突出的制度創(chuàng)新當(dāng)屬警管區(qū)制的創(chuàng)立，該制度的思想來源于歐美“閉特”制度(Beat system)的啟發(fā)和日本警界在當(dāng)時(shí)所創(chuàng)立的“受持區(qū)制”的影響。其具體方式是將某一警察局轄區(qū)劃分為若干較小單位，即警管區(qū)，警察人員長(zhǎng)期駐勤，往復(fù)巡邏，對(duì)區(qū)內(nèi)所有事宜，予以細(xì)致的“查察”。(55)唐縱：《中國(guó)警政概況》，中國(guó)警政出版社1947年版，第153頁(yè)。其劃分依據(jù)較之前的警區(qū)更為細(xì)化，涵蓋人口狀況、地區(qū)性質(zhì)、建筑物狀況、犯罪狀況等諸多方面。通過追求警政在空間內(nèi)的組織合理化，從而達(dá)到改善勤務(wù)，增進(jìn)警察效能的目的。(56)邵清淮：《警察效用》，天津大公報(bào)社1932年印行，第172頁(yè)。

1928年頒行的《各級(jí)公安機(jī)關(guān)編制大綱》中規(guī)定在既有的組織體系和分區(qū)之中，以警察業(yè)務(wù)和職責(zé)為依據(jù)，規(guī)定建立“巡邏區(qū)”，即“居民每千人以上、二千人以下劃為一個(gè)巡邏區(qū)，每區(qū)以警察一人專任巡邏之職務(wù)?！?57)余秀豪：《警察的行政》，商務(wù)印書館1946年版，第287頁(yè)。其后，認(rèn)為“巡邏區(qū)”的稱謂難以涵蓋日益復(fù)雜的警察業(yè)務(wù)，最后將其定名為警管區(qū)。(58)孟慶超：《試論近代中國(guó)警員警管區(qū)制》，《江西公安專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2005年第2期。

1934年7月，江蘇省政府委員會(huì)通過《警管區(qū)制實(shí)施計(jì)劃大綱》，警管區(qū)制在該省試點(diǎn)，并推廣到上海、浙江等地，垂范全國(guó)。通過實(shí)踐，城市警政機(jī)關(guān)依據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)、犯罪、交通狀況、建筑物狀況等客觀要素，“須依地方治安情形、交通狀況、戶口多寡、事務(wù)繁簡(jiǎn)、幅員大小諸因素，妥善劃分，力求適應(yīng)實(shí)際”(59)《警管區(qū)制實(shí)施計(jì)劃大綱》，《新中國(guó)月報(bào)》1946 年第1期，第14頁(yè)。，將每一警員能力所及的范圍，進(jìn)行固定區(qū)域劃定，作為警員的管轄區(qū)，這成為城市警察勤務(wù)系統(tǒng)的最基本單位。所劃分警管區(qū)亦非各自獨(dú)立，而是通過勤務(wù)線進(jìn)行聯(lián)系，而形成組合區(qū)，依據(jù)“交會(huì)點(diǎn)及巡邏線，組合區(qū)內(nèi)選定兩個(gè)交會(huì)點(diǎn)，并依交會(huì)點(diǎn)為樞紐，劃分二段巡邏線”(60)《勤務(wù)制度：二、巡邏組合區(qū)制之說明》，《浙江省會(huì)公安局年刊》1935年，第98—99頁(yè)。，從而溝通警管區(qū)，構(gòu)成城市警政區(qū)劃網(wǎng)。

1936年7月，南京國(guó)民政府行政院頒布新的《各級(jí)警察機(jī)關(guān)編制綱要》，并規(guī)定“各分局所警察勤務(wù)，以采用巡邏制為原則，并得劃分若干警管區(qū)擔(dān)任勤務(wù)之基本單位。”(61)中華警察學(xué)術(shù)研究社：《通行警察法規(guī)匯編》，中央警官學(xué)校1946年版，第133頁(yè)。在警管區(qū)劃分的章節(jié)中規(guī)定：其一，警管區(qū)的劃分以配合地方基層社區(qū)為準(zhǔn)則；其二，凡事務(wù)復(fù)雜，人口稠密地區(qū)，如商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、市中心地帶，以戶口為主要標(biāo)準(zhǔn)，每管區(qū)以一百戶至二百五十戶為準(zhǔn)，面積不超過一方里，縱長(zhǎng)不得超過一點(diǎn)五華里為宜；其三，人口稠密、事務(wù)簡(jiǎn)單的地區(qū)，如住宅區(qū)、學(xué)校區(qū)等，以具體業(yè)務(wù)為準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置；其四，凡遠(yuǎn)離城市但與城市具有密切關(guān)系者，如要道、名勝、渡口、碼頭、車站或縣市交界之重要場(chǎng)鎮(zhèn)，需劃定獨(dú)立警管區(qū)。(62)《警管區(qū)制實(shí)施計(jì)劃大綱》，《新中國(guó)月報(bào)》1946 年第1期，第14頁(yè)。

綜上所述，分區(qū)改革、劃分權(quán)限調(diào)整和警管區(qū)推行構(gòu)成了南京國(guó)民政府時(shí)期城市警政區(qū)劃構(gòu)建的三個(gè)核心步驟，后自1937年抗戰(zhàn)軍興至1949年，城市警政區(qū)劃的實(shí)踐一直圍繞此三項(xiàng)核心內(nèi)容開展，并不斷加以完善和細(xì)化。就整體論之，其使得城市警區(qū)劃分更為細(xì)化，在劃分的過程中突出了地方特性，城市的主體地位得以凸顯。此外，警政區(qū)劃與城市勤務(wù)需求逐漸融合，并形成深入城市社區(qū)的警管區(qū)制，使得警察的管理職能在城市空間中不斷延伸。

結(jié) 語

通過對(duì)以上四個(gè)階段城市警政區(qū)劃演變過程的梳理，并對(duì)其劃分依據(jù)、結(jié)構(gòu)特征及與城市發(fā)展之間互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行探討，我們發(fā)現(xiàn)：其一，中國(guó)的城市警政區(qū)劃開展以來，其劃分依據(jù)經(jīng)歷了由形式規(guī)定到原則規(guī)定的演變過程，即從追求中央到地方形式上的規(guī)范到以地方特征為指向的區(qū)域構(gòu)建，在這一過程中城市警政區(qū)劃的區(qū)域性特征不斷明晰；其二，城市警政區(qū)劃?rùn)?quán)限總體上經(jīng)歷了由行政主管部門向城市警政主管部門的轉(zhuǎn)移，區(qū)劃?rùn)?quán)限整體呈現(xiàn)出由向上層部門收攏到向基層部門下放的演化過程；其三，城市警政區(qū)劃的空間構(gòu)建模式，由以權(quán)責(zé)劃分為核心的守望區(qū)制向以勤務(wù)為核心的警管區(qū)制演變，警政區(qū)劃由分區(qū)界定的靜態(tài)空間轉(zhuǎn)化為警務(wù)執(zhí)行的動(dòng)態(tài)空間。

在明晰以上三類演化趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)在中國(guó)近代城市警政區(qū)劃的演變過程中，區(qū)劃的原則指向多次在統(tǒng)一性與地方性之間搖擺，新政權(quán)建立之后的警政調(diào)整往往追求由中央到地方的統(tǒng)一警政區(qū)劃建構(gòu)，而在演化的過程中，伴隨著對(duì)區(qū)域特性的關(guān)注，警區(qū)構(gòu)建過程中的區(qū)域性不斷顯露，現(xiàn)代城市的主體地位得以凸顯。伴隨著城市警政區(qū)劃體系的構(gòu)建，現(xiàn)代城市空間管理體系日益完善，警政的管理職能得以在現(xiàn)代城市空間中延展至基層社區(qū)，成為構(gòu)成城市社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的重要元素。