高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控研究

王安林

摘要：高速公路PPP項(xiàng)目中，社會(huì)投資人相對(duì)于政府部門處于公權(quán)力弱勢(shì)方，加上企業(yè)管理水平以及項(xiàng)目相關(guān)各方的影響，諸多因素構(gòu)成了社會(huì)投資人的投資風(fēng)險(xiǎn)，需引起投資人的高度關(guān)注。對(duì)此，本文分析了PPP模式的基本特征與管控要點(diǎn)，并提出了高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控措施建議。

關(guān)鍵詞：高速公路;PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)管控

1.高速公路PPP項(xiàng)目模式特點(diǎn)

1.1高速公路項(xiàng)目特征

高速公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重要組成，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地區(qū)之間貿(mào)易往來重要支撐。高速公路項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施與運(yùn)營存在著諸多難題，總投資額巨大，且資金回收周期漫長(zhǎng)。高速公路項(xiàng)目特點(diǎn)：第一，高速公路項(xiàng)目往往造成當(dāng)?shù)卣?cái)政高負(fù)債水平。不管是前期的準(zhǔn)備資金，抑或是建設(shè)時(shí)期的預(yù)算超額，對(duì)地方財(cái)政都是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。在運(yùn)營初期，通行費(fèi)收入遠(yuǎn)低于項(xiàng)目開支，且未來收益還面臨極高不確性。第二，高速公路建設(shè)項(xiàng)目資金來源與渠道較單一，通常采用銀行貸款。第三，相較于一般性投資項(xiàng)目，高速公路建設(shè)成本更高，周期更長(zhǎng)。

1.2高速公路采用PPP模式特點(diǎn)

PPP模式泛指政府部門與社會(huì)資本建立合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP模式可以緩解政府財(cái)政支出壓力，充分發(fā)揮社會(huì)資源能力，提高項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營效能。然而，公共權(quán)力與私人組織的結(jié)合也隱藏著不容忽視的管理風(fēng)險(xiǎn)，迫切需要引起社會(huì)投資人的高度關(guān)注。在高速公路建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，具有以下特點(diǎn)：第一，主要建設(shè)資金由社會(huì)資本負(fù)責(zé)籌集。通常包括項(xiàng)目資本金社會(huì)資本方出資部分和后期項(xiàng)目融資。第二，后期融資形式多樣，建設(shè)階段以特許經(jīng)營收費(fèi)權(quán)為基礎(chǔ)，獲取銀行項(xiàng)目貸款，政府發(fā)行專項(xiàng)債等為補(bǔ)充;運(yùn)營階段，發(fā)行REITs等公募產(chǎn)品進(jìn)行資產(chǎn)證券化。第三，政府方為鎖定債務(wù)，不形成隱形債，在合約中明確了運(yùn)營期補(bǔ)助限額，加重了社會(huì)資本方的運(yùn)營不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

2.高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控要點(diǎn)

2.1財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。高速公路PPP項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要分為四類：一是籌資風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本在前期籌集資金時(shí)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn);二是投資風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)資本選擇項(xiàng)目所要承擔(dān)的決策風(fēng)險(xiǎn);三是成本超支風(fēng)險(xiǎn);四是收益分配風(fēng)險(xiǎn)，即未來不確定的運(yùn)營收益及股權(quán)結(jié)構(gòu)等導(dǎo)致的分配風(fēng)險(xiǎn)。

2.2財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)鍵是前期財(cái)務(wù)測(cè)算，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營期、車流量規(guī)模進(jìn)行合理假設(shè)，測(cè)算投資回報(bào)收益率及投資回報(bào)期。按照項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，合理考慮建設(shè)工期及各年度投資規(guī)模，科學(xué)制定項(xiàng)目實(shí)施方案，控制投資節(jié)奏。項(xiàng)目運(yùn)營期間成本費(fèi)用要給予合理的預(yù)估，包括人員成本、辦公經(jīng)費(fèi)、養(yǎng)護(hù)成本、臨時(shí)中小修和項(xiàng)目大修費(fèi)用。在收入方面，除了車輛通行收費(fèi)外，還需考慮服務(wù)區(qū)收入等其他增值收入，并按合理增長(zhǎng)率測(cè)算，以確保項(xiàng)目投資方案可行性。

3.高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控措施建議

3.1加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析能力

高速公路PPP項(xiàng)目可依托高集成化的財(cái)務(wù)信息化管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)共享、分析和預(yù)警，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的自動(dòng)識(shí)別和信息采集，特別是融合已有的風(fēng)險(xiǎn)管控舉措在系統(tǒng)中通過功能模塊的開發(fā)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的項(xiàng)目實(shí)施數(shù)據(jù)監(jiān)管功能。建立業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，量化風(fēng)險(xiǎn)要素，客觀評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度和抵御能力，分析風(fēng)險(xiǎn)形成的影響要素，制定解決措施。同時(shí)，高速公路PPP項(xiàng)目要加強(qiáng)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管理人才培養(yǎng)。

3.2關(guān)注高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性測(cè)算的客觀性、真實(shí)性

高速公路工程建設(shè)竣工交付后，其合同履約進(jìn)入實(shí)質(zhì)運(yùn)營階段，期間存在的風(fēng)險(xiǎn)主要來自于實(shí)際經(jīng)營效益水平與項(xiàng)目投資測(cè)算的偏差情況。為確保PPP項(xiàng)目能夠獲得持續(xù)穩(wěn)定的運(yùn)營和良好的收益，項(xiàng)目投資測(cè)算時(shí)要全面、客觀、真實(shí)地進(jìn)行假設(shè)與預(yù)測(cè)，防范項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后經(jīng)營虧損嚴(yán)重而造成投資損失。項(xiàng)目測(cè)算中要著重把握好幾個(gè)要點(diǎn)：一是高速公路車流量規(guī)模預(yù)估，車流量數(shù)據(jù)將直接影響著車輛通行費(fèi)、商業(yè)廣告、配套服務(wù)區(qū)、加油站等增值業(yè)務(wù)收入，進(jìn)而影響整體營收水平預(yù)估，因此要組織專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行車流量OD調(diào)查，聘請(qǐng)專家進(jìn)行評(píng)審把關(guān)。二是對(duì)高速公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)期間內(nèi)的各類人員成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用、稅費(fèi)、利息、管理養(yǎng)護(hù)等費(fèi)用支出的估量要合理。三是在對(duì)收入和成本進(jìn)行科學(xué)論證、評(píng)估后，綜合考量項(xiàng)目投資收益、現(xiàn)金流、利潤(rùn)率等財(cái)務(wù)指標(biāo)的綜合表現(xiàn)。

3.3規(guī)范和加強(qiáng)項(xiàng)目全過程財(cái)務(wù)管控

PPP項(xiàng)目啟動(dòng)后，一是要統(tǒng)籌把控項(xiàng)目全周期的過程管理及關(guān)鍵環(huán)節(jié)識(shí)別，特別是資金籌劃。可以組建財(cái)務(wù)管控專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，層層分解管控目標(biāo)和手段。二是PPP項(xiàng)目組要建立日常業(yè)務(wù)流及財(cái)務(wù)流的審批制度及流程節(jié)點(diǎn)，加強(qiáng)日常資金成本管控，嚴(yán)格控制成本超預(yù)算現(xiàn)象。對(duì)資金往來金額較大的項(xiàng)目按照專項(xiàng)進(jìn)行呈批審核，加強(qiáng)專項(xiàng)資金用途監(jiān)管。三是通過信息化管理手段實(shí)現(xiàn)對(duì)日常財(cái)務(wù)管理數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金異常，控制項(xiàng)目現(xiàn)金流流量，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患，要及時(shí)排查原因并加以處置，優(yōu)化提升項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理水平。

3.4?關(guān)注PPP項(xiàng)目實(shí)施中來自政府方的影響

隨著社會(huì)投資人參與項(xiàng)目投資，為政府分憂，但在項(xiàng)目實(shí)施中要高度關(guān)注和有效化解以下影響：一是政府部門的慣性思維，在PPP項(xiàng)目實(shí)施中依然常常行政化身影，角色錯(cuò)位。如部分業(yè)主越界管理、部分業(yè)主責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)不足;部分業(yè)主重權(quán)力、行政干預(yù)多，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。二是政府投資不能按時(shí)足額到位。三是部分項(xiàng)目在立項(xiàng)方案上過度包裝，可研車流量測(cè)算偏高，導(dǎo)致審查出庫（財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫），被動(dòng)中止合約;或者實(shí)際收費(fèi)來源不足，給后期運(yùn)營帶來隱患。四是制度環(huán)境不完善、管理存在混亂。

結(jié)語：

總之，高速公路PPP項(xiàng)目涉及立項(xiàng)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營等多個(gè)環(huán)節(jié)，具有其他投資項(xiàng)目與普通公路項(xiàng)目難以比擬的復(fù)雜性。PPP模式強(qiáng)調(diào)收益共享與責(zé)任共擔(dān)，社會(huì)投資人要主動(dòng)厘清責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化全過程管控，預(yù)防和消弭投資風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

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