降低“三育成本” 釋放生育潛力

蔡昉

2021年6月26日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化生育政策，促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，部署實施一對夫妻可以生育三個子女政策，以及配套實施積極生育支持措施。這個重要部署的一項基礎(chǔ)而重要的內(nèi)容，就是把降低生育、養(yǎng)育、教育孩子的成本（即“三育成本”），作為鼓勵家庭按照政策要求和自身意愿選擇生育孩子數(shù)，以及積極應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。本文從中國面臨的人口老齡化挑戰(zhàn)著眼，對現(xiàn)實中存在的抬高三育成本的因素進行分析，提出如何綜合施策、釋放生育潛力的政策建議。

中國人口老齡化挑戰(zhàn)及其特點

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年中國人口總量達到14.12億，人口出生率和人口自然增長率再創(chuàng)新低，越來越接近零增長。按照這個趨勢，2025年中國人口即將達到峰值，并于之后進入負增長。人口老齡化水平也達到一個新的高點，65歲及以上人口為1.91億，占全部人口的13.5%;60歲及以上人口規(guī)模更高達2.64億，占全部人口的18.7%。人口老齡化既是一個各國都遵循的一般規(guī)律，在中國的表現(xiàn)也有明顯的特殊性。換句話說，中國的老齡化面臨著若干特有的挑戰(zhàn)。

首先，中國正在并將長期經(jīng)歷世界上最快的人口老齡化速度。從65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎兀ɡ淆g化率）的年平均增長速度來看，預(yù)測表明中國將是最快的。在2020-2050年期間，全世界平均增速為1.82%，發(fā)達國家平均為1.04%，不包括中國在內(nèi)的欠發(fā)達國家平均為2.28%，而中國則高達2.78%。

其次，中國有著全世界最大的老年人口規(guī)模，并將長期保持這個地位。根據(jù)聯(lián)合國的人口統(tǒng)計（與中國人口普查數(shù)據(jù)略有差異），中國人口占全球總?cè)丝诘谋壤?020年為18.1%，今后將逐年下降，到2050年只有13.9%。然而，中國65歲及以上人口占全球該年齡組人口的比例，2020年為23.4%，并于2040年達到峰值之前逐年提高，到2050年仍將高達23.8%。

最后，中國具有“未富先老”的特點，并表現(xiàn)在一系列經(jīng)濟發(fā)展的特征之中。通過與同等發(fā)展階段上國家的老齡化水平和增速進行比較，可以很明顯地觀察到中國“未富先老”表現(xiàn)。例如，我們來看與未富先老的特征相關(guān)聯(lián)的幾個有關(guān)變量。世界銀行根據(jù)人口轉(zhuǎn)變階段把各國分別劃分為前人口紅利組、早期人口紅利組、晚期人口紅利組和后人口紅利組，分別大體上對應(yīng)著低收入組、中等偏下收入組、中等偏上收入組和高收入組。中國在自身所處的晚期人口紅利組和中等偏上收入組中，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）處于較高的水平，但是，整體勞動生產(chǎn)率和各產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率卻略低于平均水平。更突出的是，中國的農(nóng)業(yè)勞動力比重明顯高于同等發(fā)展階段上國家的平均水平，因而農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的程度，也比平均水平更加顯著。這些因素構(gòu)成中國經(jīng)濟保持可持續(xù)增長的特殊難點。

針對人口因素帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，黨中央決定實施積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略。在這個框架下，不僅適時放寬了生育政策，而且圍繞實施三孩生育政策及配套支持措施做出了全面的部署，其中尤為關(guān)鍵的一項要求就是采取必要措施降低三育成本。下面我們嘗試找到中國三育成本過高的突出影響因素，并逐一做出分析。這樣的分析將有助于相關(guān)政策措施能夠更加具有針對性，從而取得實質(zhì)性降低三育成本的政策效果。

哪些因素抬高了三育成本

聯(lián)合國在世界范圍的調(diào)查顯示，無論一個國家生育水平是高還是低，人們都會認為兩個孩子是最適合的水平。也就是說家庭的平均生育意愿大體上是要兩個孩子，這相當(dāng)于2.1這個更替水平的總和生育率。這就意味著，人們面臨著達到符合其意愿的孩子數(shù)的現(xiàn)實制約。在那些生育率仍然居高不下的國家，缺乏避孕用品的可獲得性，以及婦女受教育程度、就業(yè)率以及在家庭中話語地位低，是妨礙生育率下降的主要障礙;而在那些生育率明顯低于更替水平的國家，通常面臨著生育、養(yǎng)育和教育孩子的過高成本。

中國經(jīng)歷過成功實現(xiàn)從高生育率到低生育率的轉(zhuǎn)變過程。目前，三育成本顯然已經(jīng)成為家庭難以按照平均兩個孩子的意愿生育的關(guān)鍵約束?，F(xiàn)實中，所謂三育成本實際上可以拓展到不僅包括實際產(chǎn)品和服務(wù)的支出成本，還包括與三育相關(guān)的機會成本，即生育、養(yǎng)育和教育孩子給家庭帶來的可見負擔(dān)以及失去的機會。從這個比較寬廣的定義出發(fā)，導(dǎo)致中國家庭面臨三育成本過高，至少有以下幾個方面的因素。

第一個因素是孩子數(shù)量少本身導(dǎo)致的一定程度的扭曲因素。實際生活支出一般包括社會必要支出數(shù)量和價格水平，三育成本也是如此。在嚴(yán)格實施計劃生育政策的時期，獨生子女的政策目標(biāo)與家庭生育意愿長期背離，使得家庭收入對子女支出具有巨大的彈性，或者說三育支出的邊際消費傾向非常高。過去幾十年居民收入增長迅速這個事實，以及市場上利用稀缺規(guī)律抬高三育供給價格的行為，均產(chǎn)生了把這種高邊際消費傾向轉(zhuǎn)化為實際高支出的效果。

根據(jù)中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所2016年進行的城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，我們可以把家庭成員按照年齡分成三組。第一組是尚未就業(yè)因而勞動收入基本為零的0-18歲組;第二組是參與就業(yè)且有勞動收入的19-60歲組;第三組是不再就業(yè)因而勞動收入基本為零的61歲以上組。分析數(shù)據(jù)表明，家庭成員中的第一組即幼兒和青少年組的平均消費支出，比第二組和第三組分別高出19.2%和18.1%。

第二個因素是在中國居民的生命周期中，存在著諸多不匹配、不對稱現(xiàn)象。首先，生育年齡人口的在學(xué)時間、參與就業(yè)時間與生育、養(yǎng)育和教育孩子的時間產(chǎn)生矛盾?？傮w來說，在處于生育旺盛年齡段即15-49歲與取得最高勞動收入的時間之間，形成了一個錯峰的現(xiàn)象。根據(jù)前述城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民勞動收入達到最高的年齡段在30-40歲之間，在這個年齡之前，生育年齡人口尚處于就業(yè)和收入的攀升階段，而當(dāng)達到收入高峰時，大多數(shù)已經(jīng)不再處于最佳生育年齡了。此外，在學(xué)時間的延長也相應(yīng)延遲了就業(yè)年齡，也可能耽誤生育決策。其次，家庭時間預(yù)算約束過于拮據(jù)以及配置不當(dāng)。國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，2018年中國居民每天從事311分鐘有酬活動，164分鐘無酬勞動，后者包括家務(wù)勞動、照料活動和其他相關(guān)活動，其中女性從事家務(wù)勞動的時間是男性的2.6倍，處于世界較高水平。中國勞動年齡人口的就業(yè)參與水平很高，特別是女性的勞動參與率，可以說處于世界最高水平，比很多發(fā)展中國家高出近一倍，所以中國女性的家務(wù)勞動負擔(dān)非常重。這顯然會降低人們的生育意愿。

第三個因素是社會流動特別是社會縱向流動的不充分。2020年，在城鎮(zhèn)常住人口中有29%的人口沒有城鎮(zhèn)戶口，主要是進城務(wù)工的農(nóng)民工;而在農(nóng)村戶籍人口中有34%的人口并不常住在農(nóng)村，是從遷出地的角度看的外出農(nóng)民工。無論從工資增長、職業(yè)升遷、社會身份認同，還是從贍養(yǎng)老人、子女教育、家庭發(fā)展等各方面來看，這種狀況都構(gòu)成了對社會流動性的阻礙。社會學(xué)家通常以“相比父母一代，下一代改變收入地位的機會”定義社會流動，因此，如果對這樣的社會流動缺乏良好預(yù)期，家庭的生育意愿必然較低。

從三個分配領(lǐng)域著眼和著力

與其他發(fā)展中國家相比，中國具有突出的“未富先老”特征;與高收入國家相比，中國在人口老齡化方面仍屬后來者。這種地位也說明，中國尚有較大的生育潛力待釋放，需要從各方面綜合施策和協(xié)同發(fā)力。人口轉(zhuǎn)變過程和經(jīng)濟發(fā)展過程之間顯現(xiàn)出密切的相關(guān)性，但是從因果關(guān)系來看，尚有很多未解之謎，概括而言可以稱之為“生育率悖論”。一方面，生育率的降低是經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果;另一方面，生育率降低又阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展。亟待回答的問題是，經(jīng)濟社會發(fā)展本身能否打破低生育率陷阱？在高度發(fā)達經(jīng)濟體的實踐中，已經(jīng)積累了一些值得借鑒的經(jīng)驗。

總體來說，更為全面的人類發(fā)展水平而不是單純的人均收入水平提高，具有提高生育率的潛在效應(yīng)。聯(lián)合國開發(fā)計劃署合并人均GDP、人均預(yù)期壽命、教育發(fā)展成績等指標(biāo)，構(gòu)造了一個能夠綜合反映國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的“人類發(fā)展指數(shù)”。該指數(shù)與單純?nèi)司鵊DP的差別在于，前者包含了更多社會發(fā)展水平的信息，而這方面的成就更加依靠良好的分配狀況。就中國而言，從降低三育成本和釋放生育潛力的目的出發(fā)，在初次分配、再分配和第三次分配這三個重要領(lǐng)域，都存在著巨大的改善空間。

在初次分配領(lǐng)域，通過改革和政策調(diào)整促進社會流動，進一步發(fā)育和完善勞動力市場，面臨著若干緊迫的改革任務(wù)。例如，加快推進以農(nóng)民工在工作地落戶為核心的戶籍制度改革，可以提高這個龐大勞動者群體的就業(yè)穩(wěn)定性、工資水平和待遇標(biāo)準(zhǔn)和社會保障均等化程度。完善勞動力市場制度，加強勞動法的執(zhí)法力度，發(fā)揮好勞動合同、集體協(xié)商、最低工資制度作用，更好維護勞動者權(quán)益。這些制度建設(shè)和改革措施，均具有多贏的性質(zhì)。其一，有助于勞動者獲得平等就業(yè)崗位、合理勞動收入和必要社會保護，讓人人具有通過就業(yè)和創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)向上流動的機會和期待。其二，社會流動性的增強，有利于提高家庭生育意愿和社會總和生育率。其三，上述因素歸根結(jié)底會促進生產(chǎn)率的提高、有效需求的保障，從而推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展。

在再分配領(lǐng)域，以政府為主體充分和均等地提供基本公共服務(wù)。有恒產(chǎn)者有恒心。這句話的經(jīng)濟學(xué)衍生解釋是，解除后顧之憂永遠是形成穩(wěn)定的預(yù)期、使個人意愿回歸常態(tài)的關(guān)鍵。世界范圍的經(jīng)驗教訓(xùn)都證明，改善收入分配狀況不可能僅僅依靠涓流效應(yīng)，提高社會福祉不可能單純依靠初次分配。與此對應(yīng)的是，降低三育成本和提高生育意愿，同樣不可能單純依靠市場機制的自發(fā)性，需要政府以更有保障、更加全面、更為均等的公共品供給幫助實現(xiàn)。黨的十九大部署的幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶目標(biāo)，幾乎全都有助于降低三育成本，進而改善居民福利預(yù)期，促進家庭實現(xiàn)未盡的生育意愿。

在第三次分配領(lǐng)域，匯集全社會的共同努力，有助于提高社會福祉，提高生育意愿。首先，慈善事業(yè)是政府主導(dǎo)的再分配的重要補充。此外，全民性的志愿者活動和企業(yè)履行社會責(zé)任，在幫助社會形成扶弱濟困氛圍的同時，也可以在促進社會流動方面有所作為，包括更有針對性地創(chuàng)造條件，使勞動力市場在較低的社會成本和交易費用水平下運行，解除家庭和個人的過重負擔(dān)。例如，企業(yè)在遵守勞動法規(guī)的基礎(chǔ)上，進一步自覺改善工作待遇和勞動條件，減少過度加班現(xiàn)象，增加所有勞動者的職業(yè)上升機會，創(chuàng)造幼兒友好型的企業(yè)文化，可以對積極應(yīng)對人口老齡化做出獨特的貢獻。