住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)黃艷：統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，提高城市治理水平

導(dǎo)讀

2021年9月25日，2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)暨2021中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季在四川省成都市隆重開(kāi)幕，本屆規(guī)劃年會(huì)的主題是“面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)黃艷在大會(huì)上講話，以“統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理 提高城市治理水平”為主題，與大家共同學(xué)習(xí)了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的相關(guān)重要講話和指示精神，從七個(gè)方面分享了統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理的政策舉措。

一、習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要論述

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理工作發(fā)表了一系列重要講話，做出一系列重要指示批示。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理提出的明確要求，為走出一條中國(guó)特色城市建設(shè)和治理道路指明了方向，提供了根本遵循。

二、全面開(kāi)展城市體檢，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理

（1）黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市體檢工作做出重要部署習(xí)近平總書(shū)記2015年在中央城市工作會(huì)議上指出：著力解決“城市病”等突出問(wèn)題，健全社會(huì)公眾滿意度評(píng)價(jià)和第三方考評(píng)機(jī)制。

習(xí)近平總書(shū)記在2017年視察北京城市規(guī)劃建設(shè)管理：建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。

中央全面深化改革委員會(huì)部署2020年改革任務(wù)，要求我部牽頭建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。

中辦、國(guó)辦2021年7月印發(fā)文件，要求建立健全城市體檢評(píng)估制度、制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，要求城市政府定期開(kāi)展體檢評(píng)估，并制定年度建設(shè)和整治行動(dòng)計(jì)劃，依法依規(guī)向社會(huì)公開(kāi)體檢評(píng)估結(jié)果。

（2）工作理念

體檢評(píng)估不是掛起來(lái)的診斷圖，是要把評(píng)估的報(bào)告轉(zhuǎn)成實(shí)際行動(dòng)，把資源統(tǒng)籌起來(lái)，解決城市問(wèn)題，解決城市發(fā)展目標(biāo)問(wèn)題。

第一，落實(shí)新發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理。這需要明確城市安全的底線在哪里、安全風(fēng)險(xiǎn)在哪。另外要推動(dòng)新的發(fā)展目標(biāo)，下個(gè)五年最重大的目標(biāo)就是雙碳，這也是世界共同的目標(biāo)。同時(shí)，要看到城市問(wèn)題的病因在于不整體、不系統(tǒng)，我們有一個(gè)很好的規(guī)劃藍(lán)圖，但是實(shí)施規(guī)劃藍(lán)圖的各主體方是碎片的，所以系統(tǒng)性是需要解決的。

第二，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，了解市民關(guān)心的問(wèn)題，精準(zhǔn)查找城市病。體檢評(píng)估要圍繞人民群眾關(guān)心的“房前屋后”的小事，增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。通過(guò)城市體檢發(fā)現(xiàn)病灶、診斷病因、開(kāi)出藥方，綜合施治解決短板和矛盾。

第三，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合。以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)橄?，制定三個(gè)導(dǎo)向相結(jié)合的指標(biāo)體系，全面評(píng)價(jià)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作。倒逼城市政府加強(qiáng)目標(biāo)、問(wèn)題、資源的有效銜接。

（3）工作開(kāi)展情況

當(dāng)前已形成系統(tǒng)的城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系；建立了城市自體檢、第三方體檢和社會(huì)滿意度調(diào)查相結(jié)合的綜合分析方法。城市體檢工作也取得了顯著成效，城市體檢評(píng)估工作機(jī)制已逐步建立，城市開(kāi)發(fā)建設(shè)重點(diǎn)向補(bǔ)短板、提質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變。城市體檢已成為統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要抓手，有效解決“整體系統(tǒng)規(guī)劃——分散碎片建設(shè)”的問(wèn)題，并且推動(dòng)城市治理能力提高，營(yíng)造全社會(huì)共同參與的良好平臺(tái)。成都的“幸福美好生活十大工程”、重慶的“一表、三單、一方案”、景德鎮(zhèn)的“以城市體檢推動(dòng)城市更新”、長(zhǎng)沙的“城市治理‘全生命周期’理念”等案例都取得了成功。

三、實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展

（1）城市更新的內(nèi)涵

城市更新行動(dòng)是“十四五”規(guī)劃的重要部署，我國(guó)已進(jìn)入城市化的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。既要解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的問(wèn)題，還要更加注重解決城市本身所產(chǎn)生的問(wèn)題。

（2）城市更新的重要意義

城市發(fā)展建設(shè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求；

堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑；

推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑；

推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。

（3）城市更新的行動(dòng)目標(biāo)

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，建設(shè)宜居城市；堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展路徑，建設(shè)綠色城市；統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)韌性城市；堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，建設(shè)智慧城市；堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，建設(shè)人文城市。

（4）城市更新的重點(diǎn)任務(wù)

建立完善城市體檢評(píng)估體系，指導(dǎo)系統(tǒng)治理“城市病”；

完善城市布局結(jié)構(gòu)，健全城鎮(zhèn)體系；

實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，提升人居環(huán)境質(zhì)量；

強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌；

加快建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；

加快推進(jìn)基于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更新改造，整體提升城市建設(shè)水平和運(yùn)行效率；

提高城市韌性，統(tǒng)籌城市防洪排澇，系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

在實(shí)施城市更新行動(dòng)中要避免慣性思維，改變大拆大建的錯(cuò)誤傾向，為此，2021年8月20日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，提出劃定城市更新重要底線，控制大規(guī)模拆除，控制大規(guī)模增減，尊重居民意愿，控制住房租金漲幅等要求。下一階段，城市更新行動(dòng)將進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)試點(diǎn)示范，加強(qiáng)監(jiān)管落實(shí)底線要求，完善支持存量更新的土地、規(guī)劃、金融、財(cái)稅等政策體系。

四、在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承

2021年8月26日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》，是自1982年國(guó)家歷史文化名城制度建立以來(lái)，中央對(duì)于歷史文化資源全方位保護(hù)的首個(gè)重要的國(guó)家文件，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)中歷史文化保護(hù)傳承的重要性。《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容，包含總體要求、構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系、加強(qiáng)保護(hù)利用傳承、建立健全工作機(jī)制和完善保障措施五個(gè)方面。下一步，明確黨委政府和各部門(mén)的責(zé)任，通過(guò)評(píng)估、檢查、審計(jì)、瀕危、摘牌、問(wèn)責(zé)等一系列“組合拳”，強(qiáng)化監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)問(wèn)效是城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)工作的重點(diǎn)之一。同時(shí)，保護(hù)工作將從分散保護(hù)走向協(xié)同保護(hù)，堅(jiān)持保護(hù)、利用、傳承并重，并不斷探索將保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、文化建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

五、統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，提升城市安全韌性

（1）城市安全面臨嚴(yán)峻形勢(shì)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程波瀾壯闊，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展歷史上的偉大奇跡。但同時(shí)，經(jīng)過(guò)40多年快速發(fā)展，一些長(zhǎng)期積累的問(wèn)題逐漸凸顯，新的風(fēng)險(xiǎn)也開(kāi)始暴露。城市是各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的匯集地和高發(fā)地。一旦發(fā)生自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生事故等，往往對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重危害，也容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。城市安全需要高度關(guān)注！

（2）加強(qiáng)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

城市規(guī)劃建設(shè)管理缺乏統(tǒng)籌，長(zhǎng)期“重地上、輕地下”“重建設(shè)、輕管理”，地下設(shè)施底數(shù)不清、運(yùn)行管理不到位、部門(mén)管理協(xié)調(diào)不夠、設(shè)施規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌。

2020年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，重點(diǎn)從開(kāi)展普查、掌握設(shè)施實(shí)情，加強(qiáng)統(tǒng)籌、完善協(xié)調(diào)機(jī)制，補(bǔ)齊短板、提升安全韌性，壓實(shí)責(zé)任、加強(qiáng)設(shè)施養(yǎng)護(hù)4個(gè)方面提出10項(xiàng)具體措施。

（3）加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理

城市內(nèi)澇治理最能體現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)管理的系統(tǒng)性。內(nèi)澇的成因在于：第一，流域區(qū)域洪澇不統(tǒng)籌。山、水、城之間相互關(guān)系不夠協(xié)調(diào)，城市防洪與排澇統(tǒng)籌考慮不夠、缺乏銜接，整體缺乏滯水蓄水空間；第二，城市排水防澇工程體系沒(méi)有建立。排水管網(wǎng)、泵站、排水通道欠賬較多，短板突出，河湖水系存在“卡脖子”點(diǎn)位，與排水管網(wǎng)和通道不銜接；第三，應(yīng)急管理體系不完善。城市排水防澇應(yīng)急搶險(xiǎn)人力物力投入不足，搶險(xiǎn)能力弱，部分城市應(yīng)急預(yù)案可操作性差，部門(mén)之間缺乏協(xié)同、職責(zé)邊界不清，應(yīng)急處置“打亂仗”。

今年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見(jiàn)》，明確要求要用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問(wèn)題。堅(jiān)持“三個(gè)統(tǒng)籌”，統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作，逐步建立完善的防洪排澇體系。所以城市內(nèi)澇治理一定要政府統(tǒng)籌。

（4）加強(qiáng)超高層建筑規(guī)劃建設(shè)管理

我國(guó)已成為世界上超高層建筑數(shù)量最多和增長(zhǎng)最快的國(guó)家，有6座建筑入選全球10大最高建筑。同時(shí)，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2018年至今，全國(guó)在建、擬建的超過(guò)250米的建筑多達(dá)166處。這存在諸多問(wèn)題，如成本問(wèn)題、能耗問(wèn)題、安全問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題，背離了新發(fā)展理念，需要從源頭加強(qiáng)管控。最近，我部正在就加強(qiáng)超高層建筑的規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)文件公開(kāi)征求意見(jiàn)，擬嚴(yán)格控制新建超高層建筑，加強(qiáng)對(duì)已有超高層建筑的管理。

六、建設(shè)城市信息模型（CIM）平臺(tái)，推動(dòng)城市智慧化管理

介紹一下CIM平臺(tái)，這是國(guó)家城市數(shù)字化、信息化、智能化的基礎(chǔ)工程。就是匯聚城市地理信息、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施的三維數(shù)據(jù)，建立城市三維數(shù)據(jù)底板，再跟地址、人口、單位等軟性的數(shù)據(jù)融合，這是智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)、關(guān)鍵和實(shí)體的信息基礎(chǔ)。我們要落實(shí)國(guó)家的這個(gè)任務(wù)，做好這項(xiàng)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上海市CIM基礎(chǔ)平臺(tái)和廣州城市信息模型（CIM）平臺(tái)建設(shè)都值得學(xué)習(xí)。

七、打通城市管理“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)人居環(huán)境共建共治共享

（1）全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

社區(qū)是治理平臺(tái)最小的單元，也是老百姓獲得感最強(qiáng)的一個(gè)單元。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，同時(shí)還是城市基層治理工程，對(duì)滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的規(guī)模非常大，“十四五”期間惠及上億人，中央財(cái)政加大補(bǔ)助資金。例如成都市金牛區(qū)撫琴街道西南街片區(qū)改造項(xiàng)目，不僅是設(shè)施改造，還有服務(wù)的體現(xiàn)、體感，以及場(chǎng)景的營(yíng)造，全在這里做起來(lái)了。再比如北京市勁松北社區(qū)改造項(xiàng)目開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)。把典型城市陌生社會(huì)，變成一個(gè)有共同歸屬感的美好家園。

（2）開(kāi)展城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)，建設(shè)完整居住社區(qū)

完整社區(qū)這個(gè)概念來(lái)自于吳良鏞先生。完整居住社區(qū)是指為群眾日常生活提供基本服務(wù)和設(shè)施的生活單元，也是社會(huì)治理的基本單元。我國(guó)城鎮(zhèn)居民平均約75%的時(shí)間是在居住社區(qū)中度過(guò)。

居住社區(qū)普遍存在市政配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善、公共活動(dòng)空間不足等突出問(wèn)題，基層社會(huì)治理機(jī)制還不健全，共建共治共享的治理模式亟待建立和完善，迫切需要推動(dòng)建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。要加快補(bǔ)齊既有居住社區(qū)設(shè)施短板，同步配套新建居住社區(qū)各類(lèi)設(shè)施，明顯改善城市居住社區(qū)環(huán)境，不斷健全共建共治共享機(jī)制，顯著提升完整居住社區(qū)覆蓋率。成都社區(qū)營(yíng)建的很多實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。我們鼓勵(lì)規(guī)劃師建筑師走入社區(qū)，與社區(qū)和居民一起營(yíng)造城市的生活家園。

總結(jié)

第一，我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段，城市治理能力是提高城市競(jìng)爭(zhēng)力和營(yíng)建人民幸福家園的關(guān)鍵。

第二，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理是提高城市治理能力的重要基礎(chǔ)。

第三，城市更新既是轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，也是城市治理的重要內(nèi)容，不要把城市更新看成一種建設(shè)行為。

第四，城市的社區(qū)營(yíng)造是下階段最重要的發(fā)力點(diǎn)，它是人民幸福、城市活力、低碳綠色、共同富裕、基層治理，是一個(gè)非常好的舞臺(tái)。

城市規(guī)劃是一門(mén)具有悠久歷史和積淀的經(jīng)典學(xué)科，我們既要尊重這個(gè)學(xué)科的基本原理和發(fā)展規(guī)律，也要與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展這個(gè)學(xué)科，探索一條具有中國(guó)特色的城市建設(shè)和治理道路。