投資包干模式下鐵路工程變更索賠探索

劉李娟

（中鐵二十五局集團(tuán) 第一工程有限公司，廣東 廣州 510000）

一、鐵路工程各投資建設(shè)模式下變更索賠簡(jiǎn)況

（一）初步設(shè)計(jì)招標(biāo)模式

鐵路項(xiàng)目存在點(diǎn)多、線長(zhǎng)的特點(diǎn)，初步設(shè)計(jì)深度不夠、精度不足，從而導(dǎo)致實(shí)際施工圖設(shè)計(jì)與初步設(shè)計(jì)內(nèi)容存在較大差異。同時(shí)，受建設(shè)單位因投資控制對(duì)設(shè)計(jì)院進(jìn)行限額設(shè)計(jì)指標(biāo)考核要求，設(shè)計(jì)院在初步設(shè)計(jì)時(shí)較為保守，施工圖檢算往往較原初設(shè)費(fèi)用大，一般情況下，超出部分施工單位可尋找理由辦理變更。

初步設(shè)計(jì)招標(biāo)項(xiàng)目（下稱初設(shè)項(xiàng)目）清概階段是辦理變更索賠的黃金時(shí)期。概算清理時(shí)，在依法合規(guī)、有理有據(jù)的情況下，不超過(guò)批復(fù)概算的10%，施工單位可借助合同條款，充分利用施工圖紙、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、征地拆遷等變化作為切入點(diǎn)。尤其是前期通過(guò)與設(shè)計(jì)院對(duì)接，消化施工圖量差，從而增加合同外收入。借助這個(gè)窗口期，充分做好五方溝通工作，將各種可爭(zhēng)取的費(fèi)用整體打包上報(bào)鐵路總公司，以期吃滿總盤子。

（二）施工圖招標(biāo)模式

國(guó)家為提高鐵路建設(shè)質(zhì)量，有效控制工程投資，減少工程實(shí)施過(guò)程中的不確定因素和潛在風(fēng)險(xiǎn)，保證大規(guī)模鐵路建設(shè)順利實(shí)施，明確2010年7月起發(fā)布招標(biāo)公告的鐵路建設(shè)項(xiàng)目一律在施工圖基礎(chǔ)上進(jìn)行施工招標(biāo)。由于施工圖招標(biāo)項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)圖紙已基本出齊，設(shè)計(jì)已基本明確，變更索賠操作的空間較少，二次經(jīng)營(yíng)創(chuàng)效的空間受限。此模式下，概算清理工作較原初設(shè)項(xiàng)目模式簡(jiǎn)單。因此，需要重心前移，提前介入，充分做好項(xiàng)目摸查，為項(xiàng)目二次經(jīng)營(yíng)工作埋下伏筆。

（三）投資包干模式

投資包干模式是新型的投資管理模式，是控制建設(shè)投資的發(fā)展方向。不但要求建設(shè)單位要熟悉國(guó)家政策、法規(guī)及國(guó)家鐵路局文件，更體現(xiàn)投資者對(duì)建設(shè)單位的投資管控要求。對(duì)建設(shè)單位而言，在這無(wú)形中增加了審批壓力和責(zé)任；對(duì)施工單位而言，變更索賠審批權(quán)下放到各鐵路局，各建設(shè)單位掌握的費(fèi)用只有預(yù)備費(fèi)及上級(jí)批準(zhǔn)使用的降造費(fèi)，項(xiàng)目總盤子已鎖定，二次經(jīng)營(yíng)空間將再度被壓縮。

二、投資包干模式的相關(guān)政策、制度

國(guó)家鐵路局已形成相對(duì)完備的建設(shè)投資控制系統(tǒng)及配套規(guī)定，核心是實(shí)行施工總價(jià)承包、預(yù)備費(fèi)包干和責(zé)任考核。2009年之前，初設(shè)項(xiàng)目概算清理是由建設(shè)單位編審?fù)瓿赏ㄟ^(guò)路局初審后報(bào)鐵路總公司審批；2010年后施工圖招標(biāo)的項(xiàng)目也是參照該模式進(jìn)行概算清理，但較初設(shè)項(xiàng)目簡(jiǎn)單，主要是施工圖招標(biāo)項(xiàng)目圖紙清晰，設(shè)計(jì)穩(wěn)定、基本無(wú)量差。2019年初，鐵路總公司發(fā)改部下發(fā)了《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目清理概算工作的通知》（發(fā)改投資電〔2019〕1號(hào)），明確指出2013年7月以后批復(fù)的初設(shè)項(xiàng)目由建設(shè)單位嚴(yán)格控制工程投資，自行在初設(shè)批復(fù)概算內(nèi)清理概算。

鐵總計(jì)統(tǒng)〔2017〕177號(hào)文指出，2017年8月1日前批復(fù)可研的項(xiàng)目，按照相關(guān)規(guī)定可對(duì)征地拆遷費(fèi)用進(jìn)行調(diào)整，此后批復(fù)的可研項(xiàng)目原則上不再調(diào)整征地拆遷費(fèi)用。主要是地方政府以征地拆遷投入占有鐵路建設(shè)股份，第一章費(fèi)用由地方政府負(fù)責(zé)管理支付。由此看來(lái)，在投資總控制的模式下，除按變更設(shè)計(jì)管理辦法規(guī)定的Ⅰ類變更、Ⅱa 類變更、新增工程和材料價(jià)差等費(fèi)用外，其他合同外增加的費(fèi)用很難得到補(bǔ)償，想利用第一章做文章的機(jī)會(huì)幾乎喪失。

三、投資包干模式下變更索賠探索

如何破解投資控制包干與變更索賠的矛盾？現(xiàn)階段，應(yīng)在遵循依法合規(guī)原則，做實(shí)基礎(chǔ)支撐資料的基礎(chǔ)上，從國(guó)家和地方法律法規(guī)、變更設(shè)計(jì)管理辦法、設(shè)計(jì)原理、指導(dǎo)性施組、合同文件等方面入手，靈活掌握和運(yùn)用變更索賠政策和技巧做好相關(guān)工作。

（一）掌握變更索賠技巧

變更索賠成功的關(guān)鍵在找準(zhǔn)其理由，鑒于業(yè)主及設(shè)計(jì)方均有考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制，辦理變更索賠的理由盡可能不要涉及業(yè)主責(zé)任、設(shè)計(jì)失誤等方面內(nèi)容，否則難以辦成；而要將地質(zhì)、水文、環(huán)保、災(zāi)害、地方政府規(guī)劃等外部因素作為切入點(diǎn)，變更索賠才能順暢。變更設(shè)計(jì)管理辦法明確指出工期、建設(shè)規(guī)模、主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、重大方案、重大工程措施方面、國(guó)家、鐵道部相關(guān)規(guī)范、規(guī)定重大調(diào)整等方面變更為Ⅰ類變更，因此要從上述方面入手，尋找設(shè)計(jì)方案、措施等方面的因素加以利用，為項(xiàng)目變更索賠找準(zhǔn)突破口。如防護(hù)欄柵標(biāo)準(zhǔn)提高變更，可利用鐵路總公司下發(fā)的鐵建設(shè)函〔2012〕484號(hào)文通知，防護(hù)柵欄采用通線〔2012〕8001圖集代替通線〔2008〕8001圖集，標(biāo)準(zhǔn)提高，理由充分，變更辦理順暢。

（二）正確辦理負(fù)變更

辦理負(fù)變更時(shí)要掌握技巧，盤算總盤子、權(quán)衡各費(fèi)用總體情況。根據(jù)鐵建設(shè)〔2012〕253號(hào)文規(guī)定，增減工程費(fèi)用大于300萬(wàn)元為Ⅱa 類變更，由建設(shè)單位在基本預(yù)備費(fèi)中列支并調(diào)整合同額，否則將納入風(fēng)險(xiǎn)包干費(fèi)處理。前些年，部分項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)材料編制期價(jià)較實(shí)施期高，且波幅較大，2016—2018年期間很多項(xiàng)目都調(diào)了負(fù)價(jià)差，間接地為項(xiàng)目總盤子騰出空間，施工單位應(yīng)利用此機(jī)會(huì)，將相關(guān)費(fèi)用足額納入，吃滿總盤子。同時(shí)，當(dāng)項(xiàng)目合同外正變更費(fèi)用較大時(shí)，負(fù)變更的辦理有利于消化部分費(fèi)用。否則，過(guò)多辦理負(fù)Ⅰ類、Ⅱa 類變更，將不利于增加合同外收入，變相核減合同總收入。風(fēng)險(xiǎn)包干的?、蝾愖兏惨泐~填滿，否則建設(shè)單位將核減風(fēng)險(xiǎn)包干費(fèi)，也變相核減合同額。若已超額完成，則不需要大量辦理，以免增加項(xiàng)目成本。

（三）巧辦征地拆遷費(fèi)用

自2014年起，征地拆遷實(shí)行費(fèi)用包干，2017年明確指出新開(kāi)工項(xiàng)目征地拆遷費(fèi)用由地方政府負(fù)責(zé)并承擔(dān)，通過(guò)簽訂實(shí)施協(xié)議包干組織實(shí)施，除因國(guó)家重大政策變化外，原則上不做調(diào)整。前期，征地拆遷費(fèi)及價(jià)差調(diào)整不受10%的限制，隨著地方政府轉(zhuǎn)為鐵路項(xiàng)目投資方，且受費(fèi)用包干的影響，征地拆遷第一章費(fèi)用不納入施工總承包合同。對(duì)施工單位而言，通過(guò)征地拆遷辦理合同外變更做文章的機(jī)會(huì)就被抹殺。目前，經(jīng)過(guò)多個(gè)項(xiàng)目的摸索發(fā)現(xiàn)，大多以棄土棄渣場(chǎng)不滿足設(shè)計(jì)要求等因素為切入點(diǎn)，增加棄土棄渣場(chǎng)面積，把棄土棄渣場(chǎng)量?jī)r(jià)一并調(diào)整，從而消化棄土棄渣場(chǎng)用地不足的問(wèn)題。

（四）把握材料調(diào)差方法

施工單位要利用好材料調(diào)差的機(jī)會(huì)，將甲供料差、主材調(diào)差、運(yùn)雜費(fèi)調(diào)差等全部納入，實(shí)現(xiàn)最大化追加調(diào)差。2017年31號(hào)費(fèi)用定額發(fā)布后，自購(gòu)材料在鐵建設(shè)〔2009〕46號(hào)、鐵建設(shè)〔2012〕230號(hào)文目錄的基礎(chǔ)上將風(fēng)沙路基防護(hù)用稻草（蘆葦）、粉煤灰、礦粉、鋼制防護(hù)柵欄網(wǎng)片隧道防水板、橋梁防水卷材及涂料、橋梁高細(xì)螺栓及帶帽材料納入主材調(diào)差范圍。但部分材料仍未公布市場(chǎng)價(jià)格，如道砟、外購(gòu)梁等成品，施工單位應(yīng)整理采購(gòu)合同、發(fā)票、收發(fā)單等原始資料，依法合規(guī)上報(bào)調(diào)整價(jià)差。

自建筑業(yè)實(shí)行營(yíng)改增后，現(xiàn)行項(xiàng)目甲供料均由建設(shè)單位采購(gòu)，甲供料調(diào)差基本由建設(shè)單位統(tǒng)一辦理。這時(shí)需重點(diǎn)關(guān)注合同中的交貨地點(diǎn)，往往實(shí)際交貨地點(diǎn)與合同中指定的交貨地點(diǎn)不相符。因此，施工單位可就甲供料實(shí)際交貨地點(diǎn)至合同指定交貨地點(diǎn)所發(fā)生的運(yùn)輸費(fèi)、裝卸費(fèi)、其他有關(guān)運(yùn)輸費(fèi)用，以及采購(gòu)、保管費(fèi)進(jìn)行追加，借建設(shè)單位概算清理的時(shí)機(jī)一并清算。一般情況下，營(yíng)業(yè)線運(yùn)輸差主要是根據(jù)各年發(fā)布的貨物運(yùn)價(jià)規(guī)則文件計(jì)算調(diào)整，工程線運(yùn)輸差原則上比照營(yíng)業(yè)線運(yùn)價(jià)規(guī)則執(zhí)行。

材料運(yùn)雜費(fèi)分為價(jià)內(nèi)運(yùn)雜費(fèi)和價(jià)外運(yùn)雜費(fèi)兩部分，根據(jù)鐵路工程造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)2017年宣貫材料內(nèi)容，除火工品外主要材料的基期價(jià)格及信息價(jià)格中不包含運(yùn)雜費(fèi)或包含部分運(yùn)雜費(fèi)，需計(jì)列價(jià)外運(yùn)雜費(fèi)、裝卸費(fèi)、采購(gòu)及保管費(fèi)。原則上，火車運(yùn)價(jià)差及工程線動(dòng)輸差均按貨物運(yùn)價(jià)運(yùn)規(guī)則文件進(jìn)行調(diào)整。目前，成功辦理的有道砟運(yùn)距差、火車運(yùn)價(jià)差、工程線運(yùn)輸差等。例如，CL 項(xiàng)目原設(shè)計(jì)主要材料供貨地點(diǎn)為某縣，設(shè)計(jì)概算編制時(shí)主要材料價(jià)外運(yùn)雜費(fèi)很少。鑒于某縣無(wú)鐵路、水運(yùn)和生產(chǎn)廠家，無(wú)法提供主要材料，需到較遠(yuǎn)的其他地方采購(gòu)，索賠理由相對(duì)充足，若索賠成功，將成為價(jià)外調(diào)差的典型案例。

（五）提高定額套用質(zhì)量

采用新工藝、新技術(shù)、新材料、新設(shè)備等且無(wú)相應(yīng)預(yù)算定額的，應(yīng)收集有關(guān)原始支撐資料，編制補(bǔ)充定額，經(jīng)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)院等認(rèn)可后編制預(yù)算辦理變更。如GS 項(xiàng)目，路塹石方開(kāi)挖原設(shè)計(jì)采用淺爆的施工方法，爆破區(qū)邊緣與國(guó)道路肩重合，距既有鐵路下行線中心約6～10m，鑒于淺爆方法需增設(shè)鋼管防護(hù)排架和局部邊坡防護(hù)網(wǎng)等，若防護(hù)措施不當(dāng)將危及公路交通安全、鐵路行車安全及人身安全，后果將不堪設(shè)想，風(fēng)險(xiǎn)奇高。同時(shí)，會(huì)影響周邊建筑物的使用安全和周邊居民的生活。如果變更為控制爆破進(jìn)行開(kāi)挖，則受制于路局及公路部門封鎖限制，且需采取封鎖施工，將嚴(yán)重影響施工組織實(shí)施效率，大大增加施工成本。為確保施工安全并綜合考慮工期、成本、效益等因素，經(jīng)多方確定采用大馬力推土機(jī)小松D475作為牽引的松土器翻碎巖體和挖機(jī)改裝的炮機(jī)對(duì)松土器局部無(wú)法松動(dòng)的部位、路塹邊坡開(kāi)挖整修及臨近鐵路既有線部分石方等進(jìn)行鑿除施工方法。鑒于現(xiàn)行機(jī)械臺(tái)班定額中無(wú)該機(jī)械設(shè)備，因此要對(duì)機(jī)械設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)充分析，經(jīng)過(guò)與設(shè)計(jì)院工經(jīng)專業(yè)工程師共同研究，收集該設(shè)備的施工參數(shù)和相關(guān)證書，補(bǔ)充D475推土機(jī)臺(tái)班基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，炮機(jī)則參考履帶式液壓?jiǎn)味吠诰驒C(jī)≦2.0m3，最終從原設(shè)計(jì)淺爆開(kāi)挖綜合指標(biāo)價(jià)30.26元/m3調(diào)整為59.92元/m3，增加投資1361萬(wàn)元。

同時(shí)，在全面熟悉、理解設(shè)計(jì)院核備概算、預(yù)算編制辦法的基礎(chǔ)上，查找概算在套用定額不合理的地方，爭(zhēng)取在施工圖檢查予以調(diào)整或找準(zhǔn)切入口辦理合同外變更。編制變更預(yù)算時(shí)，需重點(diǎn)考慮以下幾點(diǎn)。一是在施工方案、施工工藝等方面加強(qiáng)與設(shè)計(jì)院的溝通，為變更組價(jià)提供支持。如挖土采用裝載機(jī)裝車還是挖掘機(jī)裝車；基坑開(kāi)挖以機(jī)械開(kāi)挖還是人力挖土方卷?yè)P(yáng)機(jī)提升開(kāi)挖。二是土石方增運(yùn)定額超30km 部分需按運(yùn)雜分析計(jì)算。三是在定額套用方面，盡可能選套單價(jià)較高的，避免錯(cuò)套漏套，如混凝土裝卸、運(yùn)輸定額，混凝土運(yùn)輸車選用容量≤6m3的單價(jià)較容量≤8m3高。四是在新舊定額方面，要借助新舊定額差異爭(zhēng)取將費(fèi)用做足，如2010年預(yù)算定額中無(wú)相應(yīng)轉(zhuǎn)體定額，直接以稅后SH 費(fèi)用計(jì)列，2017年新預(yù)算定額中已完善相應(yīng)轉(zhuǎn)體定額。五是在非實(shí)體工程方面要足額做滿措施費(fèi)，如鋼板板樁、鋼護(hù)筒、邊坡支護(hù)、營(yíng)業(yè)線施工配合費(fèi)、行業(yè)干擾增加費(fèi)等。

四、結(jié)語(yǔ)

變更索賠工作貫穿項(xiàng)目整個(gè)管理過(guò)程，各階段均要深入研討。在現(xiàn)行投資包干模式下，要做好全方位考慮，提前謀劃，提前介入，過(guò)程中加強(qiáng)與各方的聯(lián)系及溝通，逐項(xiàng)突破落實(shí)，提高項(xiàng)目創(chuàng)效水平。