關(guān)于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的法律思考
——以推進(jìn)廣東省養(yǎng)老服務(wù)體系法治建設(shè)為視角

李棠潔 王定珍

（1.廣州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，廣東 廣州 511436；2.中共武漢市洪山區(qū)委黨校，湖北 武漢 430070）

根據(jù)國(guó)務(wù)院《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定，“十三五”時(shí)期是我國(guó)老齡事業(yè)改革發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略窗口期，形勢(shì)嚴(yán)峻，中國(guó)社會(huì)未富先老的格局已現(xiàn)。養(yǎng)老政策的選擇和制度設(shè)計(jì)已成為檢驗(yàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要命題。

一、養(yǎng)老服務(wù)政策的域外考察

（一）養(yǎng)老政策社會(huì)化的起步階段

第二次世界大戰(zhàn)之前，老年人照料問題一般被界定為家庭事務(wù)或者個(gè)人責(zé)任。如果家庭不能承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，就需要通過市場(chǎng)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)或向社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)救助的方式解決個(gè)人養(yǎng)老問題。直到20世紀(jì)40—50年代，國(guó)家機(jī)構(gòu)才逐漸成為養(yǎng)老問題的責(zé)任主體，開啟了針對(duì)老年人收容救濟(jì)的國(guó)家責(zé)任，養(yǎng)老政策才成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)治理問題。

（二）納入醫(yī)療保險(xiǎn)體系的發(fā)展階段

20世紀(jì)70—80年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家興起社會(huì)福利政策，逐步將老年服務(wù)納入社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)范疇，以機(jī)構(gòu)醫(yī)療護(hù)理為主要服務(wù)內(nèi)容，政府通過社會(huì)保險(xiǎn)和救助體系提供財(cái)政支持，如英國(guó)和德國(guó)的護(hù)理之家項(xiàng)目、美國(guó)的醫(yī)療救助項(xiàng)目等。但日益趨增的養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政支出，上述發(fā)達(dá)國(guó)家都面臨著改革傳統(tǒng)社會(huì)福利政策的巨大壓力。

（三）成為獨(dú)立社會(huì)保障類型的成熟階段

21世紀(jì)初，西方發(fā)達(dá)國(guó)家改革傳統(tǒng)社會(huì)福利政策，創(chuàng)設(shè)了獨(dú)立于醫(yī)療保險(xiǎn)的另一社會(huì)保障類型——長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，稱為社會(huì)保險(xiǎn)的第五大支柱。以德國(guó)為例，其社會(huì)保障體系由老年年金（養(yǎng)老）保險(xiǎn)、健康（醫(yī)療）保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、職業(yè)傷害（工傷）保險(xiǎn)、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)等五大支柱構(gòu)成。［1］其中長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)就是針對(duì)失能老年提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)保險(xiǎn)，與養(yǎng)老金給付制度是分屬于不同的社會(huì)保障種類。日本于2000年4月施行《介護(hù)保險(xiǎn)法》對(duì)高齡老人的介護(hù)服務(wù)予以專門規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從20世紀(jì)80年代開始推進(jìn)老年長(zhǎng)期照護(hù)制度改革，“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法”的立法工作已經(jīng)啟動(dòng)。據(jù)此，現(xiàn)代社會(huì)宏觀的養(yǎng)老保障體系至少包括三部分，即基本養(yǎng)老金制度、基本養(yǎng)老服務(wù)制度和精神養(yǎng)老服務(wù)?；攫B(yǎng)老金制度僅是為老年人提供晚年的物質(zhì)保障，而針對(duì)老年人的晚年生活服務(wù)則只能通過建立養(yǎng)老服務(wù)體系予以實(shí)現(xiàn)。

綜上，國(guó)外經(jīng)歷了依靠社會(huì)救助的補(bǔ)缺性政策，以醫(yī)療保險(xiǎn)為主的政策，到獨(dú)立設(shè)計(jì)和實(shí)施的養(yǎng)老服務(wù)政策的歷程。［2］養(yǎng)老服務(wù)政策的萌芽、發(fā)展到成熟同時(shí)也是伴隨著社會(huì)法治化的進(jìn)程而逐步完善成為一項(xiàng)法律制度，其政策制定及其制度設(shè)計(jì)也是社會(huì)法治化進(jìn)程必須回應(yīng)的命題。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的治理現(xiàn)狀

自新中國(guó)成立以來，我國(guó)老齡政策經(jīng)歷了以家庭供給為主，社會(huì)養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老相結(jié)合，到居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)互配的三個(gè)階段。2012年以來，我國(guó)先后頒布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（下稱《意見》）、《“十三五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》（下稱《規(guī)劃》）等70多項(xiàng)規(guī)范文件；2013年修訂《老年人權(quán)益保障法》新增社會(huì)服務(wù)專章；根據(jù)《意見》要求省級(jí)人民政府要結(jié)合實(shí)際抓緊制定實(shí)施意見，全國(guó)已有8個(gè)省份制定了養(yǎng)老服務(wù)條例。［3］總體而言，我國(guó)現(xiàn)已初步建立養(yǎng)老服務(wù)的法規(guī)政策體系。下一階段，法規(guī)政策將進(jìn)入執(zhí)行實(shí)施環(huán)節(jié)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已進(jìn)入精細(xì)化制度構(gòu)建階段。下文將結(jié)合廣東省養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀說明地方政策立法的特色與問題。

（一）廣東省養(yǎng)老問題有自身發(fā)展特色

除老齡化、少子化的全社會(huì)共性外，廣東省養(yǎng)老問題還具有自身發(fā)展特色。首先，人口老齡呈“四化疊加”態(tài)勢(shì)。廣東省早于90年代就已進(jìn)入老齡化社會(huì)，呈現(xiàn)老齡化速度快、高齡化程度深、家庭小型化、空巢化規(guī)模大的復(fù)雜發(fā)展態(tài)勢(shì)。據(jù)民政部門調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，截至2019年末，廣東省65周歲及以上的常住人口為1036.89萬人，占人口總量的9%。對(duì)比其他省份65歲以上人口比例而言，廣東屬于老齡化程度較低的省份，這是由于人口出生率以及人口流動(dòng)、遷移的原因，尤其是外來人口規(guī)模相對(duì)較大，使得廣東人口老年化進(jìn)程比其他省份有所減緩。但逾千萬的人口規(guī)模對(duì)廣東省養(yǎng)老問題提出嚴(yán)峻考驗(yàn)。與龐大的老齡人口數(shù)量相比，全省提供的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施還存在著巨大的需求缺口。［4］其次，城鎮(zhèn)化帶來了城市與農(nóng)村的二元養(yǎng)老問題并存的復(fù)雜局面。2019年廣東省的城鎮(zhèn)化率高達(dá)71.4%，是全國(guó)人口城鎮(zhèn)化率較高的省份之一。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，周邊許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)被納入城市建設(shè)中，隨之而來的是這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年人的養(yǎng)老問題，是沿用原來農(nóng)村習(xí)俗，還是適用城市養(yǎng)老模式等問題值得探索。而且隨著國(guó)家制定的粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃實(shí)施和城市建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展，如何解決城鎮(zhèn)化帶來的農(nóng)村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老并存的復(fù)雜問題將極大考驗(yàn)政府的治理能力。最后，跨省流動(dòng)人口產(chǎn)生老年移民的養(yǎng)老問題。除常住人口的養(yǎng)老問題外，作為跨省流動(dòng)人口巨大的廣東省還面臨著老年移民的養(yǎng)老服務(wù)難題。隨著年輕的外來人口定居，因照顧孫輩、退休等原因，外來人口的年邁父母也隨之遷入。但這部分老年移民因戶籍、勞動(dòng)關(guān)系等限制，無法享受廣東當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老服務(wù)政策，但確又存在養(yǎng)老服務(wù)的需求。如何打通老年移民在居住地享受養(yǎng)老服務(wù)的戶籍、制度障礙，實(shí)現(xiàn)他們安度晚年愿景，也是城市治理必須要解決的難題。

綜上，在化解復(fù)雜人口老齡化問題給本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的風(fēng)險(xiǎn)上，廣東省政府除了積極應(yīng)對(duì)全省人口老齡化問題，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，不斷滿足老年人持續(xù)增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求外，同時(shí)也需注意的是社會(huì)治理方式創(chuàng)新和精細(xì)養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)計(jì)已到了刻不容緩的地步。

（二）運(yùn)用法治思維創(chuàng)新社會(huì)治理模式

《規(guī)劃》明確了我國(guó)未來養(yǎng)老服務(wù)模式為居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的結(jié)合。由家庭或個(gè)人完全承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用顯然難以保證未來養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需求。構(gòu)建和完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障制度，理應(yīng)成為改革開放40年發(fā)展成果共享的必然政策選擇。《意見》指出當(dāng)前開展養(yǎng)老服務(wù)將主要依賴于政府財(cái)政支持，通過各種政府補(bǔ)貼制度運(yùn)營(yíng)。但補(bǔ)貼制度只能帶來短期滿足效應(yīng)，無法形成長(zhǎng)久持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。未來的養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行必須依賴于制度化的資金保障，且必須在法律的監(jiān)管下方能長(zhǎng)久運(yùn)行。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)設(shè)之初是在非法制環(huán)境下運(yùn)行的，在中國(guó)進(jìn)入全面依法治國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程中產(chǎn)生了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征收難、養(yǎng)老保險(xiǎn)金冒領(lǐng)、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇糾紛頻發(fā)等社會(huì)濫象。有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度非法制化運(yùn)行之濫象的前車之鑒，在中國(guó)已邁入法治社會(huì)的今天，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系必須具備法律思維，遵循法治規(guī)律，保障規(guī)范有序的市場(chǎng)運(yùn)作，如規(guī)范服務(wù)準(zhǔn)入資格、明確服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、完善服務(wù)監(jiān)管體系等。

（三）法治化養(yǎng)老策略促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)

我國(guó)老年人口數(shù)量大，且增幅較大，將成為未來市場(chǎng)中的又一大消費(fèi)群體；加之養(yǎng)老服務(wù)涉及食品藥品生產(chǎn)銷售、城鄉(xiāng)住房建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生保健、旅游、教育、金融理財(cái)、交通運(yùn)輸、信息網(wǎng)絡(luò)等眾多行業(yè)，也將成為未來消費(fèi)市場(chǎng)中新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；老年服務(wù)人力資源短缺，每年能吸納大量勞動(dòng)力就業(yè)。但目前整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)還處于起步階段，有不良商家企圖打政策擦邊球，鉆制度漏洞，打著養(yǎng)老服務(wù)的旗號(hào)干著投資逐利的非法勾當(dāng)，擾亂了市場(chǎng)秩序，抑制了正規(guī)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的動(dòng)力，大有劣幣驅(qū)逐良幣之勢(shì)。這一切的癥結(jié)就在于養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制尚不健全，市場(chǎng)與政策的關(guān)系尚未理順，配套制度尤其是法律保障和監(jiān)管制度滯后甚至缺位。故只有將養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)從政策制定層面逐步落實(shí)轉(zhuǎn)化為法律制度設(shè)計(jì)層面，形成公開、規(guī)范與定型化的養(yǎng)老服務(wù)體系，才能推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的健康與繁榮，進(jìn)而拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)、改善民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧。

三、對(duì)《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》的法律評(píng)析

2019年1月1日實(shí)施的《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》（下簡(jiǎn)稱《條例》）共十章，圍繞廣東省養(yǎng)老服務(wù)及其監(jiān)督管理工作進(jìn)行了宏觀構(gòu)建，有利于促進(jìn)本地養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展，但仍有進(jìn)一步探索深化相關(guān)制度改革的必要。

（一）養(yǎng)老服務(wù)政策中應(yīng)凸顯權(quán)利意識(shí)

養(yǎng)老服務(wù)體系的核心主體為老年人群，基礎(chǔ)性權(quán)利是養(yǎng)老權(quán)。故養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建基礎(chǔ)應(yīng)是尊重和保障養(yǎng)老權(quán)，并由此衍生至養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)及其監(jiān)督管理過程中，確定相關(guān)主體的法定身份、權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任。但遺憾的是，《條例》并未從老年人養(yǎng)老權(quán)的視域進(jìn)行制度構(gòu)建，而是從“權(quán)力”配置角度，將養(yǎng)老服務(wù)定性為行政職責(zé)和義務(wù)，要求省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處各級(jí)政府部門執(zhí)行。建立健全以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，形成縱橫交錯(cuò)的法律關(guān)系網(wǎng)群。單純依賴從上至下的行政調(diào)整方式，養(yǎng)老服務(wù)體系將過于單薄，缺乏制度彈性和靈活性。健康、協(xié)調(diào)、活力的養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建必須以養(yǎng)老權(quán)為核心，由養(yǎng)老服務(wù)關(guān)系（橫向法律關(guān)系）和監(jiān)督管理關(guān)系（縱向法律關(guān)系）共同組建的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)供給者的身份混亂，權(quán)利義務(wù)缺位

根據(jù)《條例》規(guī)定，參與養(yǎng)老服務(wù)的主體有政府部門及其職能機(jī)關(guān)、各類市場(chǎng)主體、公民、法人和其他組織、社會(huì)組織、基層群眾性自治組織等。其中，對(duì)政府部門及其職能機(jī)關(guān)開展養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理工作的職能規(guī)定最為詳細(xì)。但針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給方，即養(yǎng)老服務(wù)的提供者的法律身份卻沒有定性，而是統(tǒng)稱為“各類市場(chǎng)主體”。其法律性質(zhì)如何？是否設(shè)置準(zhǔn)入門檻？權(quán)利義務(wù)為何？法律責(zé)任如何承擔(dān)？等均未涉及。這也是我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在定位不清、結(jié)構(gòu)失衡、服務(wù)滯后、監(jiān)管乏力等問題的癥結(jié)所在。［5］養(yǎng)老機(jī)構(gòu)決定著養(yǎng)老服務(wù)體系中服務(wù)產(chǎn)品的類型、質(zhì)量，服務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生、變更、消滅等重要因素，又是被監(jiān)管者，故對(duì)其法律性質(zhì)予以明確，進(jìn)行類型劃分、確定其權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，將影響著整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)。

（三）制度推行缺乏可操作性

養(yǎng)老服務(wù)政策的施行須有配套制度保障，融合形成制度體系。《條例》將養(yǎng)老服務(wù)分為居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等服務(wù)類型。在構(gòu)建具體制度時(shí)，《條例》在表述上多為“推動(dòng)……發(fā)展”“支持……建設(shè)”“鼓勵(lì)……服務(wù)”等抽象理念、意見，而非制度術(shù)語，在實(shí)踐操作中必須轉(zhuǎn)化為權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的法律制度，方能切實(shí)得以貫徹執(zhí)行。如探索建立長(zhǎng)期護(hù)理制度，必須提供與之相適應(yīng)的保險(xiǎn)制度、護(hù)理認(rèn)定與等級(jí)評(píng)估制度、糾紛處理機(jī)制等配套制度。

（四）法律責(zé)任不健全，制度推行缺乏硬約束

相較于《意見》全篇布置行政任務(wù)的表述，《廣東省養(yǎng)老服務(wù)條例》設(shè)置專章規(guī)定了法律責(zé)任，彰顯了養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中法治思維。但遺憾的是，因《條例》定位為一部規(guī)制行政機(jī)關(guān)在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系中義務(wù)和責(zé)任的規(guī)范，故行政責(zé)任就覆蓋了所有的法律責(zé)任。養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)范事關(guān)老年群體從社會(huì)獲取的老年服務(wù)是否到位，質(zhì)量保障如何的重要規(guī)定，故應(yīng)以保障老年人的合法權(quán)益為根本。行政責(zé)任雖能對(duì)違法者予以制裁，但卻極難給予權(quán)益受損的老年人以保障和救濟(jì)。綜上，針對(duì)老年人養(yǎng)老服務(wù)予以調(diào)整的規(guī)范性法律文件應(yīng)注重對(duì)老年人權(quán)益保障的民事責(zé)任規(guī)制，建立涵蓋民事、行政、刑事等多層次的綜合性法律責(zé)任體系。

四、構(gòu)建中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)法律制度

（一）構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的法律理論基礎(chǔ)

一方面，科學(xué)解讀養(yǎng)老權(quán)的內(nèi)涵并形成養(yǎng)老權(quán)能體系。養(yǎng)老權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)，其權(quán)能內(nèi)容包括生活保障權(quán)、醫(yī)療保障權(quán)、受贍養(yǎng)扶助權(quán)等，既具有家庭屬性，也具有社會(huì)屬性。另一方面，準(zhǔn)確界定養(yǎng)老權(quán)的法律性質(zhì)，重點(diǎn)關(guān)注其社會(huì)屬性，確立養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的公共服務(wù)性。從法律視角審視現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)制度運(yùn)作，倡導(dǎo)以養(yǎng)老權(quán)為核心來構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系體系，界定參與養(yǎng)老服務(wù)的主體范圍，理清在養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)及其監(jiān)督管理中的法律關(guān)系，明確各主體的權(quán)利義務(wù)及其法律責(zé)任。通過對(duì)養(yǎng)老權(quán)內(nèi)涵及其法律屬性的深入研究，全面解讀養(yǎng)老權(quán)的內(nèi)容，形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，避免制定養(yǎng)老服務(wù)政策和設(shè)計(jì)具體制度時(shí)缺乏靶向性，導(dǎo)致觀念的混淆帶來政策焦點(diǎn)不清，制度導(dǎo)向偏移。

（二）界定養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律屬性

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)關(guān)涉其在設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、管理中的法律關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)。2015年全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室起草的《國(guó)家應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略研究總報(bào)告》指出我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)存在五大問題。［6］其中三方面問題矛頭直指養(yǎng)老服務(wù)組織，表現(xiàn)為服務(wù)供給總量不足、結(jié)構(gòu)失衡，健全的老齡服務(wù)運(yùn)作機(jī)制未形成，老齡服務(wù)人力資源結(jié)構(gòu)性短缺。通過法律制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)組織的監(jiān)管從依賴身份屬性判定，轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)方式等精細(xì)化管理，打破公立和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻不統(tǒng)一的壁壘，鼓勵(lì)和支持各類市場(chǎng)主體設(shè)立或運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)組織。社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)與私人雇請(qǐng)保姆服務(wù)的本質(zhì)不同，其具有顯著的公共服務(wù)性經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，以提供方、受益方和生產(chǎn)方多元化的構(gòu)成為特色。［7］提供服務(wù)者可以是企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)非正式組織甚至家庭。這種多元的供給模式，必須在法律制度上為其設(shè)置各類型服務(wù)者都有直接參與制度構(gòu)建和制度選擇的機(jī)會(huì)和可能，只有這樣的養(yǎng)老服務(wù)體系才能迸發(fā)出豐富性和創(chuàng)新性。首先，不宜使用公立或民辦標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單地對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)類型切割，應(yīng)從法律層面關(guān)注其服務(wù)運(yùn)營(yíng)方式。通過法律制度對(duì)委托、外包、購(gòu)買等運(yùn)營(yíng)方式予以規(guī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的調(diào)控和監(jiān)管。其次，對(duì)公益性和營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不應(yīng)以是否營(yíng)利為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。換言之，無論公益性組織還是營(yíng)利公司企業(yè)，必須遵守國(guó)家法律規(guī)定的政策與標(biāo)準(zhǔn)，在法治環(huán)境下運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。最后，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的劃分應(yīng)通過界定服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)方式來實(shí)現(xiàn)。

（三）精準(zhǔn)設(shè)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)的法律制度

養(yǎng)老服務(wù)體系的規(guī)劃與設(shè)計(jì)與每個(gè)家庭及其成員的生活息息相關(guān)，最終將直接影響著我國(guó)養(yǎng)老政策的實(shí)施效果。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)依據(jù)服務(wù)對(duì)象、資質(zhì)、范圍的界定，將有針對(duì)性為健康老人、失能失智老人，甚至針對(duì)不同護(hù)理需求、不同護(hù)理等級(jí)的失能失智老人的區(qū)分，制定具體明確的服務(wù)規(guī)則，提供精準(zhǔn)有效的養(yǎng)老服務(wù)。一方面，公共服務(wù)性決定了養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)主體的多元性。公共服務(wù)市場(chǎng)是以新的供需結(jié)構(gòu)關(guān)系形成的公共經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，服務(wù)的提供方、生產(chǎn)方和受益方的結(jié)構(gòu)都是多元性的。故法律層面必須保障養(yǎng)老服務(wù)體系整體設(shè)計(jì)上有分流與銜接的機(jī)制，避免養(yǎng)老服務(wù)多重同質(zhì)，目標(biāo)服務(wù)人群靶向不清，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不明，效果不彰。另一方面，通過法律機(jī)制調(diào)控，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的制度供給進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，避免同質(zhì)化無效競(jìng)爭(zhēng)和浪費(fèi)。如制定長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法，對(duì)失能失智老年群體提供特殊服務(wù)的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，填補(bǔ)特殊類型養(yǎng)老服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的多層次、全方位、精準(zhǔn)化的制度體系構(gòu)建。

在設(shè)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)制度法律規(guī)范時(shí)，遵循主體范圍（服務(wù)接受者、服務(wù)供給者、監(jiān)管者、其他參與人等）——法律關(guān)系——權(quán)利義務(wù)——法律責(zé)任——爭(zhēng)議處理機(jī)制（權(quán)利救濟(jì)方式）的邏輯脈絡(luò)。以長(zhǎng)期照護(hù)制度為例，其適用主體包括需要照護(hù)的老年人及其監(jiān)護(hù)人、長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)及護(hù)理人員、政府監(jiān)管部門、長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、照護(hù)等級(jí)鑒定機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)等。在眾多主體之間形成多重法律關(guān)系，如老年人與服務(wù)機(jī)構(gòu)的合同關(guān)系、老年人及其監(jiān)護(hù)人與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)關(guān)系、老年人與鑒定機(jī)構(gòu)的資格與服務(wù)等級(jí)認(rèn)定關(guān)系、政府監(jiān)管部門與服務(wù)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的行政管理關(guān)系、長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)與護(hù)理人員的勞動(dòng)關(guān)系等。在各種法律關(guān)系中，各主體享有不同權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。如需照護(hù)的老年人雖享有法律賦予的接受照護(hù)的權(quán)利，但是否能享受社會(huì)福利性照護(hù)及接受何種程度照護(hù)服務(wù)，仍需符合法定年齡、失能失智認(rèn)定及照護(hù)等級(jí)認(rèn)定等規(guī)定。而提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)必須符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過法定程序進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，提供的照護(hù)服務(wù)應(yīng)符合法律規(guī)定和合同約定的服務(wù)質(zhì)量。如因服務(wù)質(zhì)量問題侵害老年人權(quán)益，應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)損害賠償?shù)拿袷仑?zé)任；存在行政違法行為將受到政府監(jiān)管部門的行政處罰；構(gòu)成犯罪的，將受到刑事處罰。

五、結(jié)語

在老年群體快速增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求與公共資源有限的供需矛盾下，國(guó)家政策層面如何判定需求與供給能力的差距，如何實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，避免市場(chǎng)無序競(jìng)爭(zhēng)的惡果，是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)法律機(jī)制調(diào)整的重大考驗(yàn)，也將我國(guó)運(yùn)用法治思維解決老齡化社會(huì)問題的必然選擇。