我國自然保護地法立法體系的構建

孟 琦

（青島科技大學，山東 青島 266000）

一、我國自然保護地立法的現(xiàn)狀

（一）自然保護地的概念和范圍

“自然保護地”是我國目前的自然保護地管理體制改革中的一個核心概念，然而目前“自然保護地”在我國并不是一個法律術語和政策術語，而只是一個學術命題。自然保護地是指依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值進行長期保護的陸域或者海域。對于自然保護地的范圍理論界和實務界都傾向于認為除了包含正在試點建設中的國家公園，還包括風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、森林公園、地質公園等多種類型。

（二）我國自然保護地的立法現(xiàn)狀及存在的問題

我國對自然保護地的保護和利用開始于20世紀80年代。1991年修改《文物保護法》，加強對文物經(jīng)營管理規(guī)定；1994年頒行《自然保護區(qū)條例》，確立“綜合管理和分部門管理相結合的管理體制”；2006年修改了《風景名勝區(qū)條例》，加強了對風景名勝區(qū)的保護；2013年11月首次提出要“建立國家公園體制”；2013年部分全國人大代表聯(lián)名提出議案并提出了《自然保護地法（草案建議稿）》；2018年開始，國家林業(yè)和草原局積極推動《國家公園法》的制定工作，也提出了草案建議稿［1］。

由此可知，我國并沒有形成有關自然保護地的具有綜合性的基本法，只有一些陸陸續(xù)續(xù)頒布的具有不同效力等級的單行法，不同效力等級的單行法在設定相關規(guī)范和司法適用過程中，由于缺乏統(tǒng)一的上位法的協(xié)調(diào)又經(jīng)常產(chǎn)生沖突。因此我們應盡快建立一套完整的有利于自然保護地健康發(fā)展的系統(tǒng)化、體系化的法律法規(guī)體系。

二、分散式立法和綜合性立法模式

對于自然保護地法立法體系的構建，分散式立法和綜合性立法模式是目前理論界爭議較大的兩種觀點：主張分散式立法的觀點認為，分散式立法即同《國家公園法》一樣針對風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等不同類型的自然保護地分別制定相應的部門法，形成《國家公園法》《風景名勝區(qū)法》《自然保護區(qū)法》等多個部門法平行存在的自然保護地法律體系；另一種觀點主張綜合立法［2］，即確立《自然保護地法》的主體地位，作為自然保護地領域的基本法，在其相關規(guī)范的基礎上針對不同類型的自然保護地制定更加細化的下位法，構建“基本法+專類保護地法”的立法體系，以便通過《自然保護地法》這一基本法來統(tǒng)籌規(guī)劃所有自然保護地的保護和利用。

（一）分散式立法

目前我國有關自然保護地的立法現(xiàn)狀表現(xiàn)為分散式立法，即各自然保護地的主管部門對其負責的自然保護地分別制定獨立的法律規(guī)范，例如《自然保護區(qū)條例》是由國務院自然保護區(qū)行政主管部門制定，而《風景名勝區(qū)條例》則由國務院負責風景名勝區(qū)的行政主管部門制定。分散式立法的特點表現(xiàn)為它是一種部門立法。對現(xiàn)有的分散式立法持贊成態(tài)度的主要是國家林業(yè)主管部門［3］。

他們認為同制定《國家公園法》一樣，應當提高原有的《自然保護區(qū)條例》的效力等級，將其由行政法規(guī)層面上升到法律層面，即制定一部《自然保護區(qū)法》作為自然保護區(qū)領域的基本法；其次，針對其他幾個類型的自然保護區(qū)分別制定各自的保護條例平行存在，作為行政法規(guī)，效力低于《自然保護區(qū)法》，屬于《自然保護區(qū)法》的下級立法；最后，除了宏觀立法，參考美國的“一區(qū)一法”，在地方上結合各地自然保護區(qū)的特點和保護利用的情況制定相應的具體的地方性法規(guī)。

（二）綜合性立法

保護自然保護地刻不容緩，制定一部自然保護地領域綜合法的呼聲很大，即制定一部在自然保護地領域處于最高位階，對各個自然保護地立法起到統(tǒng)領系統(tǒng)作用的具有綜合性質的法律。該設計的初衷在于在現(xiàn)有的《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》的基礎之上以設立自然保護區(qū)基本法的形式統(tǒng)領現(xiàn)存的零散的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。經(jīng)過專家學者們的探討、實踐最終形成了《自然保護地法》的意見稿，該意見稿的具體設想如下：

第一，將自然保護地領域的綜合法命名為《自然保護地法》，這種設計可以盡可能地涵蓋目前已經(jīng)存在的各類自然保護地。并且，這種設計綜合性還體現(xiàn)在以開放的方式對自然保護地進行界定，而不局限于某一種或者幾種類型的自然保護地，體現(xiàn)了立法的靈活性和適應性，使未來新劃定的自然保護地也納入其管轄范圍成為可能。第二，該種設計旨在參照世界自然保護聯(lián)盟的分類管理方式。按照對自然保護地的保護和利用程度不同，將不同種類的自然保護地劃分為“嚴格保護類”“棲息地和物種管理類”“自然展示類”“限制利用類”這四類［4］。

三、對兩種立法體系的評析

（一）分散式立法體系

分散式立法模式可以對每種自然保護地都作出盡可能詳細的規(guī)定，可以做到具體問題具體分析，并且以基本法方式呈現(xiàn)出來能夠獲得效力的最大化，但這種立法模式最大的問題在于只能調(diào)整自然保護地中的某一部分，例如《自然保護區(qū)法》只能對有關自然保護區(qū)的保護和利用加以規(guī)定，而并未涉及風景名勝區(qū)、森林公園等領域。這就極易造成不同部門法之間規(guī)定的沖突，不但解決不了我國目前在管理不同類型的自然保護地上的混亂現(xiàn)象，沒有很好地協(xié)調(diào)與其他保護地管理之間關系，反而影響了整個自然保護地立法體系的穩(wěn)定性和一致性。

（二）綜合性立法體系

以綜合立法的方式對自然保護地的管理進行規(guī)范，一方面有利于明晰自然保護地的內(nèi)涵和法律地位，將對于整個自然保護地的保護上升為由基本法所保護的高度，體現(xiàn)了國家對于自然保護地開發(fā)利用和保護的重視；另一方面，有利于協(xié)調(diào)不同類型自然保護地規(guī)范的關系，減少立法沖突和空白。除此之外，綜合立法模式便于確立自然保護地領域科學的、統(tǒng)一的立法原則、指導理念，為下位法的制定提供大致的方向和一般性的指導，從而使整個自然保護地立法體系更加科學合理一致。這種綜合性立法也存在其不足之處，以《自然保護地法》作為自然保護地領域的基本法，基于它的統(tǒng)籌作用只能對眾多自然保護地類型中具有共性的方面加以規(guī)制，針對每一種類型的自然保護地的特點和利用必然無法做到詳盡、準確的規(guī)定，缺少一定的可操作性。這種綜合性立法模式以其抽象性模糊性，對下位法的指導更多的只能體現(xiàn)在立法理念、權責分配等具有普遍適用性的方面。

四、我國自然保護地立法體系的選擇

分散式立法是我國目前的自然保護地所采用的立法體例，一直沒有變動過。然而，隨著對自然保護地的保護越來越迫切，世界各國也在探索最佳的立法體系，以尋求保護自然保護地與促進經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡，國外先進的自然保護地立法理念、制度隨著國際交流的深入也陸續(xù)傳入到我國，我們需要在深刻研究我國自然保護地國情的基礎上，取其精華去其糟粕，探索真正適合我國現(xiàn)狀的立法體系來改善我國的自然保護地現(xiàn)狀。

正如有學者所言，“框架性立法能夠適應社會、經(jīng)濟和生態(tài)條件的變化，為解決環(huán)境資源問題提供一個廣泛而靈活的法律框架”［5］。“綜合性框架立法模式既適應中國自然類型多樣化和地區(qū)差異大的特點，又具有自然保護和利益協(xié)調(diào)的能力，還具有足夠的開放性和前瞻性，應該成為中國自然保護地立法模式的合理選擇”。［6］

總之，分散式立法體系與綜合性立法體系各有利弊，相比之下傳統(tǒng)的分散式立法體系由于缺乏統(tǒng)一的指導理念和上位法的協(xié)調(diào)造成的弊端更加明顯，已經(jīng)不再符合我國自然保護地保護的要求。綜合性立法不僅可以克服這些弊端，并且也符合國際化的立法趨勢，在我國分散式立法已經(jīng)進行了一段時間的基礎上，再制定綜合性立法，構建綜合性的立法體系，更有利于提供對自然保護地的立法保護。