檢察行政公益訴訟訴前程序規(guī)定的完善

劉 鎮(zhèn)

（平頂山學(xué)院，河南 平頂山 467002）

一、檢察行政公益訴訟訴前程序現(xiàn)行規(guī)范梳理

（一）試點(diǎn)期內(nèi)的檢察行政公益訴訟訴前程序相關(guān)規(guī)定

1.《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》

全國人大常委會的《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》（2015.7.1）是檢察公益訴訟在試點(diǎn)期間效力層級最高的法律依據(jù)。首先，《決定》明確檢察公益訴訟開展的領(lǐng)域、試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)工作要求、試點(diǎn)期限、試點(diǎn)中期工作報告、試點(diǎn)期滿后法律修訂等內(nèi)容。其次，“糾正違法錯誤、嚴(yán)格履行法定職責(zé)”也是《決定》明確的承辦案件的檢察機(jī)關(guān)督促的主要內(nèi)容。

2.《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》

首先，《試點(diǎn)方案》（2015.7.2）框架性地規(guī)定了相關(guān)試點(diǎn)工作的目標(biāo)、基本原則、工作要求、核心內(nèi)容、具體實施等內(nèi)容。其中，在“主要內(nèi)容”一部分中既規(guī)定了檢察行政公益訴訟訴前程序的基本內(nèi)容和具體程序要求，其次，《試點(diǎn)方案》（2015.7.2）也規(guī)定了訴前程序與訴訟程序的銜接問題，并將“國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)”，明確規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟的一個法定而非酌定的必要條件。

3.《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》

《實施辦法》（2016.1.6）中較為詳細(xì)地分別規(guī)定了兩種公益訴訟的差異化啟動程序——揭示了檢察行政公益訴訟、檢察民事公益訴訟在提起環(huán)節(jié)的制度設(shè)計的差異性。其中，第四十條、第四十一條承襲了《試點(diǎn)方案》（2015.7.2）中規(guī)定的訴前程序的基本框架內(nèi)容、具體程序要求、前后程序銜接問題等內(nèi)容。

（二）試點(diǎn)期屆滿后的檢察行政公益訴訟訴前程序相關(guān)規(guī)定

1.《行政訴訟法》

新修訂的《行政訴訟法》（2017.7.1）中，增設(shè)第二十五條第四款以規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟及其相應(yīng)訴前程序的基本內(nèi)容。但法定的啟動公益訴訟程序的必要條件仍不夠全面，在受害狀態(tài)的存續(xù)性問題上存在一些爭議。

2.《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

兩高聯(lián)合制定的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018.3.2）首先就檢察公益訴訟的一般問題作出規(guī)定，其次分別就檢察民事公益訴訟、檢察行政公益訴訟的特殊問題作出規(guī)定，最后在附則中規(guī)定了司法解釋的適用和施行日期問題。其中，第二十一條第一款、第兩款較為詳細(xì)地規(guī)定了檢察行政公益訴訟訴前程序，如訴前程序的對象、條件、形式、功能、回復(fù)期限等。而第二十一條第三款則沿襲了《行政訴訟法》對訴前程序與訴訟程序的銜接問題的規(guī)定。

3.《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》

最高人民檢察院的這一《規(guī)定》（2019.2.26）間接性規(guī)定了行政公益訴訟訴前程序中的若干具體問題，如檢察建議前的調(diào)查措施與程序，檢察建議書的一般內(nèi)容及規(guī)范要求、檢察建議的做出、送達(dá)、抄送、備案、回復(fù)等規(guī)定。

二、檢察行政公益訴訟訴前程序相關(guān)規(guī)定存在的問題

（一）試點(diǎn)期內(nèi)制定的相關(guān)司法解釋的效力與適用規(guī)則不明確

結(jié)合現(xiàn)行規(guī)定，試點(diǎn)期間內(nèi)的《試點(diǎn)方案》或《實施辦法》的效力延續(xù)性尚不明確，未沖突時舊規(guī)范如何適用不清晰，使得檢察公益訴訟實踐中遭受規(guī)范適用方面的質(zhì)疑，在一定程度上影響了辦案效率。

（二）關(guān)于檢察行政公益訴訟訴前程序“相對獨(dú)立性”的內(nèi)涵規(guī)定不全面

具有一定的相對獨(dú)立性是檢察行政公益訴訟訴前程序的本質(zhì)特征，故能夠有效終結(jié)整個行政公益訴訟，且與訴訟程序可以有效區(qū)隔。［1］在界定前述“相對獨(dú)立性”時，其完整內(nèi)涵應(yīng)包括積極、消極兩方面內(nèi)涵，前者是指啟動檢察行政公益訴訟必須經(jīng)歷相應(yīng)的訴前程序，后者是指檢察行政公益訴訟訴前程序可以作為提訴前檢察機(jī)關(guān)自行依法裁決終結(jié)檢察行政公益訴訟的必要條件之一。上述兩個方面是檢察行政公益訴訟訴前程序必不可少的有機(jī)組成部分，任缺其一則都是不完整的。而現(xiàn)行法律及司法解釋均未涉及前述“相對獨(dú)立性”消極方面的內(nèi)涵和要求，顯然是不完整、不全面的。這種在訴前階段強(qiáng)調(diào)單向線性發(fā)展的程序制度設(shè)計，必然不利于檢察行政公益訴訟糾錯機(jī)制和功能的發(fā)揮。

（三）檢察行政公益訴訟訴前程序中不起訴決定的實質(zhì)要件不完整

基于檢察行政公益訴訟訴前程序的相對獨(dú)立性，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)歷訴前程序即可提起行政公益訴訟，也應(yīng)當(dāng)有通過訴前程序依法裁決終結(jié)檢察行政公益訴訟的特殊權(quán)力。從實踐層面看，行政機(jī)關(guān)在收到相關(guān)檢察建議后，嚴(yán)肅對待、積極回應(yīng)是常態(tài)，是客觀情況。從訴訟效率來看，若訴前檢察建議的內(nèi)容已經(jīng)實現(xiàn)，于公益無害，此時允許檢察機(jī)關(guān)依法作出不起訴的決定符合效率價值的要求。從刑事司法實踐看，檢察機(jī)關(guān)在特別的刑事訴訟案件中具有依法作出不起訴決定的權(quán)力，這顯然對檢察行政公益訴訟的規(guī)范完善具有借鑒意義。

（四）檢察行政公益訴訟訴前調(diào)查程序規(guī)定缺乏保障制度設(shè)計

在檢察行政公益訴訟訴前程序的不同子階段中，關(guān)于禁止采用特定調(diào)查核實措施的規(guī)定是否同樣適用，還是需要有一定的調(diào)整，現(xiàn)行規(guī)范同樣未予以明確，使得在檢察建議提出后至起訴前這一階段，是否允許檢察機(jī)關(guān)依法自由裁量決定采取必要的查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強(qiáng)制措施就存在歧義。另外，為正確引導(dǎo)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實活動，在檢察行政公益訴訟訴前程序的不同子階段是否采用同一證明標(biāo)準(zhǔn)——“事實清楚、準(zhǔn)確”的檢察建議提出標(biāo)準(zhǔn)——現(xiàn)行規(guī)范也未作出明確規(guī)定。進(jìn)一步分析，在檢察建議提出后至起訴前這一階段，是援用民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)，還是援用刑事訴訟中提起公訴的證明標(biāo)準(zhǔn)，仍是一個值得探討的問題。

（五）檢察行政公益訴訟訴前檢察建議內(nèi)容不夠具體

關(guān)于訴前檢察建議的內(nèi)容究竟需要具體到何種程度仍然存在爭議，如是僅需要具體到行政行為的定性程度，還是需要進(jìn)一步具體到與檢察行政公益訴訟的訴請相一致的程度？［2］筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》中以特殊規(guī)定的形式進(jìn)一步明確界定。

（六）檢察機(jī)關(guān)提訴身份不準(zhǔn)確，影響到訴訟費(fèi)用的合理分擔(dān)

這種提訴身份的不準(zhǔn)確主要表現(xiàn)在兩個方面：（1）“公益訴訟起訴人”身份不能夠全面反映客觀存在的身份差異性，顯然兩類公益訴訟中提訴檢察機(jī)關(guān)的身份是不同的；（2）“公益訴訟起訴人”的身份與訴訟相對人的“被告”身份相提并論是不符合法學(xué)通識，讓人不明所以、不知所云。事實上，認(rèn)定其為（公益訴訟的）原告更為妥帖。［3］正是基于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告的身份，免除其各項訴訟費(fèi)用就具有了充分的合理性。當(dāng)然案件受理費(fèi)、保全費(fèi)以外的其他訴訟費(fèi)用等還需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。

三、完善檢察行政公益訴訟訴前程序的建議

（一）規(guī)范制度層面的完善建議

1.規(guī)定檢察行政公益訴訟訴前階段的不起訴制度

檢察機(jī)關(guān)得以不起訴決定的形式終結(jié)檢察行政公益訴訟程序。該不起訴制度又涉及檢察行政公益訴訟的基本問題，理應(yīng)上升至較高層級的立法形式予以規(guī)范。故可以進(jìn)一步完善行訴法二十五條，于其文后增加一款，即“行政機(jī)關(guān)收到相關(guān)檢察建議后，積極采取有效補(bǔ)救措施；切實恢復(fù)或足以恢復(fù)受到侵害的國家利益或者社會公共利益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)終結(jié)已立案的行政公益訴訟，并做出不起訴決定送達(dá)各當(dāng)事人?！?/p>

2.完善訴前調(diào)查程序的保障性規(guī)定

檢察行政公益訴訟的審查起訴階段理應(yīng)允許人民檢察院為及時有效保全證據(jù)而依法采取必要且適度的相關(guān)強(qiáng)制措施，如查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等。至于為保障訴訟結(jié)果的實現(xiàn)而需要采取的財產(chǎn)保全措施仍應(yīng)當(dāng)予以禁止。為此，建議在《解釋》（2018.3.2）第六條第一款中先考慮優(yōu)化相關(guān)部分，再增加1款，為第兩款。修改后的第六條為“【第一款】人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集保全證據(jù)材料；被調(diào)查者應(yīng)當(dāng)予以積極配合。【第兩款】行政公益訴訟的審查起訴階段，人民檢察院為保全證據(jù)的實際需要可以采取必要且適度的強(qiáng)制措施，如查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等。人民檢察院認(rèn)為需要其他采取證據(jù)保全措施時，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法、民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定辦理?！?/p>

另外，對于待正事實的證明標(biāo)準(zhǔn)，在訴前程序的檢察建議階段，可以援引《檢察建議工作規(guī)定》（2019.2.26）第十三條，進(jìn)而采用“事實清楚、準(zhǔn)確”的調(diào)查取證證明標(biāo)準(zhǔn)，而在訴前程序的審查起訴階段，基于檢察公益訴權(quán)謙抑性，可以適用“事實清楚、證據(jù)充分，排除合理懷疑”的訴前階段調(diào)查取證證明標(biāo)準(zhǔn)。

3.完善訴前檢察建議內(nèi)容的規(guī)定

訴前檢察建議的內(nèi)容明確到行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)事項是該公益訴訟的基本要求，但仍應(yīng)進(jìn)一步明確到與行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)相符合的，具體明確、科學(xué)合理、必要適度的實施措施。另一方面，訴前檢察建議的內(nèi)容不論其具體到何種程度都不應(yīng)具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，且還要為被建議行政機(jī)關(guān)專業(yè)的行政自由裁量保留必要空間余地，故不應(yīng)強(qiáng)制要求每一起檢察行政公益訴訟中的訴前檢察建議都應(yīng)將內(nèi)容具體到與行政職責(zé)相符合的、切實可行的實施措施上。因此，建議在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第16款內(nèi)增加一款，為第3款，即“行政公益訴訟案件中的訴前檢察建議應(yīng)當(dāng)明確被建議行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)及其法律、法規(guī)等規(guī)范依據(jù)，可以根據(jù)案件辦理需要進(jìn)一步明確與被建議行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)相符合的若干具體實施措施”。

4.明確檢察行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)公益訴訟原告的法律地位

檢察行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)不適宜采用“公益訴訟起訴人”的身份，只能以公益訴訟原告的身份參與訴訟。故可以將《解釋》（2018.3.2）第四條的規(guī)定修改為：“人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起檢察民事公益訴訟，以公益訴訟原告的身份提起檢察行政公益訴訟，并依照民事訴訟法、行政訴訟法行使訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)，但法律另有規(guī)定的除外?！绷硗猓梢岳^續(xù)免除行政公益訴訟案件中人民檢察院繳納案件受理費(fèi)、證據(jù)保全費(fèi)的義務(wù)。其他的費(fèi)用仍然需要與不同國家機(jī)關(guān)、部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)便宜處理。

（二）實務(wù)操作層面的完善建議

1.明確公益訴訟試點(diǎn)期內(nèi)制定的相關(guān)司法解釋已失效

應(yīng)當(dāng)認(rèn)定公益訴訟試點(diǎn)期內(nèi)制定的相關(guān)司法解釋已失效，且在檢察公益訴訟實踐中不宜再援引。理由有三：①授權(quán)試點(diǎn)期滿，特別授權(quán)已不存在，試點(diǎn)期內(nèi)制定的司法解釋喪失效力依據(jù)；②相關(guān)司法解釋基于授權(quán)可以就部分其他國家機(jī)關(guān)的職權(quán)事項作出規(guī)范，但試點(diǎn)期滿后則應(yīng)當(dāng)以聯(lián)合立法的形式加以重新規(guī)范；③試點(diǎn)期滿后的新司法解釋已經(jīng)明確規(guī)定自身的優(yōu)先效力。另外，這種失效不影響檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)執(zhí)行在試點(diǎn)期間實施的、已被實踐檢驗的有益做法。

2.完善檢察行政公益訴訟不起訴決定的實質(zhì)要件

實踐中，各種檢察裁決行為的實質(zhì)要件必然存在質(zhì)的差異。如提起檢察行政公益訴訟決定的實質(zhì)要件與作出訴前檢察建議決定的實質(zhì)要件之間是一種包含與被包含的關(guān)系，只不過在訴訟請求與檢察建議內(nèi)容之間存在一些客觀合理的差異。至于檢察行政公益訴訟不起訴決定的實質(zhì)要件可以考慮以下幾點(diǎn)：①針對特定行政機(jī)關(guān)的具體檢察建議已經(jīng)做出并送達(dá)；②被建議行政機(jī)關(guān)在回復(fù)期限內(nèi)依法履行職責(zé)，積極采取切實有效措施；③經(jīng)過第三方鑒定等評估程序明確確認(rèn)，受侵害的特定國家利益或者社會公共利益已恢復(fù)或者在合理期限內(nèi)現(xiàn)實的能夠恢復(fù)；④檢察建議作出前行政機(jī)關(guān)違法不履職的事實已不需要經(jīng)過訴訟程序予以撤銷或確認(rèn)違法。

3.完善檢察行政公益訴訟“行政不履職”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成

檢察行政公益訴訟中行政不履職的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)在訴前檢察建議階段應(yīng)當(dāng)以行為標(biāo)準(zhǔn)為主，而在審查起訴階段應(yīng)當(dāng)以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為主。具體而言，訴前檢察建議階段只要存在違法的行政不作為或行政亂作為，并存在侵害特定國家利益或者社會公共利益的危險即可認(rèn)定其存在“行政不履職”情況，基于督促行政機(jī)關(guān)積極履職的需要，亦可作出并送達(dá)相關(guān)的訴前檢察建議；而在審查起訴階段，若經(jīng)查實特定國家利益或者特定社會公共利益受到實際侵害仍然存續(xù)，就應(yīng)當(dāng)原則上否定被建議行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后所采取措施的有效性，認(rèn)定其存在“行政不履職”情況。［4］

4.優(yōu)化訴前程序與訴訟程序的銜接實踐

（1）訴訟請求的確定。若被建議行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后拒絕積極履行職責(zé)的，無更好替代措施情況下，訴訟請求應(yīng)當(dāng)與訴前檢察建議內(nèi)容相一致；若被建議行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，無正當(dāng)理由而怠于履行職責(zé)，或者未完全采納檢察建議的，訴訟請求應(yīng)當(dāng)與訴前檢察建議中未被采納部分的內(nèi)容相一致。

（2）作出并送達(dá)不起訴決定的程序。建議在檢察機(jī)關(guān)自其決定不起訴之日起10日內(nèi)，及時向被建議行政機(jī)關(guān)送達(dá)相關(guān)文書，并將相關(guān)文書抄送其上一級人民檢察院備案。同時，條件具備時也應(yīng)將行政公益訴訟不起訴決定書及時在檢察系統(tǒng)相關(guān)媒體平臺上向社會公眾公開。