環(huán)境污染事件中檢察機關公益訴訟問題研究

孟祥雷

（山東省青島市黃島區(qū)人民檢察院，山東 青島 266555）

一、環(huán)境污染事件公益訴訟的概述

（一）環(huán)境污染事件公益訴訟的內涵

環(huán)境污染事件公益訴訟是公益訴訟的類型之一，是指按照法律的規(guī)定，在環(huán)境可能受到或者已經(jīng)受到污染破壞的情況下，公民、社會團體、國家機關等主體向有管轄權的法院提起民事訴訟或者行政訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟可以劃分為環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟，二者區(qū)分的主要是訴訟被告的區(qū)別，前者的訴訟被告是環(huán)境管理的行政部門，后者是環(huán)境污染以及環(huán)境破壞者。

（二）環(huán)境污染事件檢察機關公益訴訟的價值

亞里士多德曾指出“多數(shù)人的公共事務通常是最少受人照顧的事務”，環(huán)境具有準公共產(chǎn)品的屬性，英國科學家哈丁提出的“公用地的悲劇”以及著名的“囚徒困境”等學說都明確在市場經(jīng)濟環(huán)境下理性的經(jīng)濟人都會追求自身利益的最大化。奧爾森在“集體行動的邏輯”中提出集體行動困境，公共產(chǎn)品的非競爭性以及非排他性，容易出現(xiàn)每個理性的個人不付出的情況。環(huán)境治理是具有“搭便車”的現(xiàn)象，世界各國都普遍建立環(huán)境公益訴訟制度保護環(huán)境。中國《行政訴訟法》《民事訴訟法》中確定環(huán)境公益訴訟制度，首次明確檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的原告資格，借助檢察機關國家公權力機器的角色定位，能夠有效地追究環(huán)境污染者的責任，打擊環(huán)境污染行為，形成社會威懾力。

二、環(huán)境污染事件中檢察機關公益訴訟存在的問題

（一）環(huán)境污染事件檢察機關公益訴訟中“損害賠償”請求缺失

民事訴訟活動中侵權行為的受害人可以請求侵權人承擔損害賠償責任，但是以檢察機關提起的環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關提起的訴訟請求主要是履行之訴、確認之訴，對于損害賠償?shù)脑V訟請求卻存在缺失的現(xiàn)象，《行政訴訟法》中規(guī)定原告可以請求被告賠償責任，但是在環(huán)境污染案件中檢察機關屬于程序意義上原告，并不屬于損失的主體，環(huán)境管理行政機關的不作為、違法作為行為與檢察機關并無直接的利害關系。當前的立法中并未明確檢察機關能夠提起“損害賠償”的訴訟請求，容易導致檢察機關提起的環(huán)境公益訴訟無法有效地執(zhí)行與監(jiān)督。

（二）環(huán)境污染事件檢察機關公益訴訟案件范圍過于狹窄

2017年中國《民事訴訟法》第五十五條中明確規(guī)定檢察機關作為原告提起環(huán)境公益訴訟案件適用的范圍是破壞生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、資源保護等。《行政訴訟法》第二十五條中明確提出檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟的范圍是對負有環(huán)境監(jiān)督管理職責的行政機關不作為、違法行使職權行為。由此可見，檢察機關對環(huán)境污染事件公益訴訟案件提起行政訴訟的前提在于環(huán)境行政管理機關的不履職或者是違法履職的行為，這種規(guī)定容易導致檢察機關提起環(huán)境公益訴訟的范圍比較狹窄。同時《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》中對檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定是不存在適格的主體提起訴訟，這種情況下要求檢察機關必須要確定針對該起環(huán)境污染事件，是否有適格的主體已經(jīng)提起環(huán)境損害訴訟，且還需要檢察機關去審查、核實，無形中增加檢察機關的負擔。

（三）檢察機關參與環(huán)境污染事件公益訴訟的成本過高

最高法在2016年公布的審理人民檢察院提起公益訴訟案件的規(guī)定中對于立案、證明材料、訴訟費用等予以規(guī)定，規(guī)定檢察機關提起環(huán)境公益訴訟免交訴訟費用，但是環(huán)境污染事件中承擔的費用不僅是訴訟費用，還有調查取證、鑒定費用等，一般的環(huán)境公益訴訟案件中涉及的環(huán)境污染的鑒定費用輕則幾萬，有的甚至高達幾十萬，在舉證規(guī)定上，司法實務中檢察機關承擔著環(huán)境污染事件的損害舉證責任，需要承擔鑒定費用。檢察機關屬于國家機關，其費用來源于國家財政撥款，環(huán)境污染事件公益訴訟的成本高昂，導致地方檢察機關對于提起環(huán)境污染公益訴訟的積極性并不高，多數(shù)的檢察機關不愿意涉足環(huán)境污染公益訴訟案件。

三、完善環(huán)境污染事件中檢察機關公益訴訟的建議

（一）明確檢察機關“損害賠償”的訴訟請求

環(huán)境污染事件中很大部分原因在于行政管理機關未能夠依法履行職責，特別是針對環(huán)境污染行為沒有及時地制止，導致?lián)p失的擴大以及蔓延。檢察機關向法院提起環(huán)境污染公益訴訟不能追求行政管理機關履職，而是檢察機關能夠提起損害賠償請求，要求環(huán)境損害賠償能夠產(chǎn)生一定的威懾作用。如果檢察機關提起的環(huán)境污染事件公益訴訟無法主張損害賠償，則對于行政管理主體而言，其并不會產(chǎn)生較大的制約作用，且行政管理主體一般是與檢察機關平級的行政單位，檢察機關難以有效地制約與監(jiān)督其行政管理行為［1］。在環(huán)境公益訴訟中，需要針對損害行為提出實質性的懲罰賠償，才能真正地制約行政主體。

同時，環(huán)境污染事件檢察機關行政公益訴訟請求賠償?shù)馁Y金扣除上，如果是從行政機關的財政支出進入檢察機關的財政，根本無法有制約的作用，因此，需要將損害賠償資金從環(huán)境行政管理機關的辦公費用中扣除，才能真正制約環(huán)境行政管理機關，督促其履行職責。此外，環(huán)境損害賠償資金也并不是給檢察機關，檢察機關與環(huán)境污染事件并無直接的利害關系，可以借鑒國外的做法，如美國的《清潔空氣法》中規(guī)定建立罰款基金制度，我國可以建立環(huán)境污染治理社會公益基金，對于環(huán)境公益訴訟案件獲得的賠償資金用于治理環(huán)境污染以及對環(huán)境污染事件受損民眾的賠償?shù)龋?］。另外，環(huán)境污染損害賠償并不一定要求是金錢上的賠償，可以按照不同的環(huán)境污染事件，如可以請求造林，或者是購買魚苗、種植植被、安排人員進行環(huán)境巡邏等［3］。

（二）適當擴大檢察機關公益訴訟的案件范圍

我國的《行政訴訟法》以及兩高院的司法解釋中對于檢察機關參與行政公益訴訟集中在環(huán)境保護、食品藥品等四個領域，同時限定環(huán)境行政公益訴訟是針對行政主體的不作為、違法行為等，或者環(huán)境民事公益訴訟需要案件缺乏適格的主體。這種規(guī)定不利于檢察機關行使職責，同時也會導致檢察機關不愿意行使職責，對于環(huán)境污染事件，檢察機關往往會以存在具體的環(huán)境污染受害主體而不愿意承辦案件。因此，需要適當擴大檢察機關環(huán)境公益訴訟的案件受案范圍，對于環(huán)境污染事件造成的污染損害達到一定的面積，或者是損害的受損金額達到一定的數(shù)額，或者是造成的人員傷害達到一定的人數(shù)，或者是存在環(huán)境行政管理機關不作為、亂作為的，可以提起環(huán)境公益訴訟［4］。

（三）降低檢察機關參與環(huán)境污染事件公益訴訟的成本

我國的司法解釋中明確在訴訟中如果原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，以及為訴訟支出合理費用，人民法院可以依法支持。對于檢察機關的環(huán)境污染公益訴訟案件，雖然訴訟費用可以免交，但是檢驗、鑒定費用依然是檢察機關承擔的費用范疇，而檢察機關每年的費用支出都有財政預算，環(huán)境污染事件的檢驗、鑒定費用高，特別是檢察機關需要介入的環(huán)境污染案件多為大范圍的污染損害案件，其證據(jù)調查搜集、案件材料整理、檢驗、鑒定等費用，專家咨詢費用高［5］。因此，可以通過設立由財政部門、人民法院、人民檢察院三方共管賬戶的方式，將被告應當依法承擔的鑒定、檢測、生態(tài)補償?shù)荣M用劃入專用賬戶內，賬戶內資金專用于檢察機關履行公益訴訟職能時所支付的相關費用和恢復生態(tài)所需費用。