審計(jì)視角下事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)探討

何海玲

（河北省體育彩票管理中心，河北 石家莊 050011）

一、前言

自2011年11月開(kāi)始，財(cái)政部從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》征求意見(jiàn)開(kāi)始，陸續(xù)發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（實(shí)行）》《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見(jiàn)》等文件，2016年6月，河北省財(cái)政廳下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》（冀財(cái)會(huì)〔2016〕31號(hào)），一系列政策的公布對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作的全面推進(jìn)提出了新的要求。但是，目前彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制不健全，不管在銷售管理還是在兌獎(jiǎng)服務(wù)或渠道建設(shè)上都有待提升。完善彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制，給予審計(jì)工作充分的重視，能夠提升事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控水平，推動(dòng)彩票事業(yè)健康發(fā)展。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）彩票事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)

隨著彩票行業(yè)的日益壯大，彩票市場(chǎng)法規(guī)制度也得到了進(jìn)一步的完善，彩票發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，可以更好地服務(wù)于公益事業(yè)。彩票隸屬高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，2015年審計(jì)署首次對(duì)我國(guó)彩票行業(yè)開(kāi)展大規(guī)模審計(jì)，并公布了資金審計(jì)結(jié)果。結(jié)果顯示，我國(guó)彩票行業(yè)存在較多違規(guī)違法問(wèn)題，比如虛報(bào)套取現(xiàn)象、擠占挪用現(xiàn)象、違規(guī)采購(gòu)問(wèn)題、津貼補(bǔ)貼違規(guī)發(fā)放問(wèn)題等。在抽查資金中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題資金比例超過(guò)1/4，彩票機(jī)構(gòu)部分工作者存在以權(quán)謀私、弄虛作假侵占資金、少報(bào)進(jìn)行彩票銷售資金侵占等問(wèn)題；還有一些公職人員利用職權(quán)進(jìn)行彩票投注站的違規(guī)經(jīng)營(yíng)。以上種種問(wèn)題的產(chǎn)生都與彩票行業(yè)內(nèi)控體系的不完善息息相關(guān)，審計(jì)視角下強(qiáng)化彩票行業(yè)內(nèi)控建設(shè)非常迫切。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

第一，加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)有助于降低事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)控建設(shè)包括單位層面和業(yè)務(wù)層面，每年按照財(cái)政要求進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，通過(guò)“以評(píng)促建”的方式推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)工作，在內(nèi)控建設(shè)中通過(guò)工作流程和工作內(nèi)容的梳理，全面覆蓋事業(yè)單位的管理工作，重點(diǎn)關(guān)注重要業(yè)務(wù)、高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位及金額較大、頻次較高的業(yè)務(wù)，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷進(jìn)行改良和完善，對(duì)業(yè)務(wù)中、工作流程中以及服務(wù)對(duì)象存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)提出防控措施，通過(guò)內(nèi)控建設(shè)大大降低事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，內(nèi)控的有效推行可以更高效地發(fā)揮內(nèi)審的職能。內(nèi)審的關(guān)鍵就是對(duì)單位內(nèi)控及風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行科學(xué)性及合理性的審查，內(nèi)審工作的開(kāi)展以實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)為最終目的。內(nèi)審工作的合理開(kāi)展可以進(jìn)一步健全單位內(nèi)控、提升內(nèi)控有效性，內(nèi)控體系是內(nèi)審的核心，單位內(nèi)控的健全及有效性的提升也可以更好地發(fā)揮其內(nèi)審監(jiān)督作用。內(nèi)審的開(kāi)展要以全面真實(shí)的財(cái)會(huì)信息為依據(jù)，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的漏洞進(jìn)行查找，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)控則主要是對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行內(nèi)部管理，保障職能部門、工作人員信息通暢性，內(nèi)控工作是保障財(cái)會(huì)信息真實(shí)全面的基礎(chǔ)，內(nèi)控的有效推行可以更高效地發(fā)揮內(nèi)審的職能。

三、審計(jì)視角下事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題。

（一）人員和內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)

現(xiàn)階段，一些彩票類事業(yè)單位缺乏內(nèi)控專業(yè)人才，單位工作者對(duì)內(nèi)控相關(guān)知識(shí)缺乏深層次了解，一般依靠第三方進(jìn)行內(nèi)控設(shè)置，盡管第三方對(duì)內(nèi)控知識(shí)比較熟悉，但是卻對(duì)事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)情況缺乏了解，難以有效發(fā)揮內(nèi)控的作用。另外，事業(yè)單位缺乏專門的內(nèi)控小組，沒(méi)有從各個(gè)職能部門財(cái)務(wù)、辦公室、業(yè)務(wù)、技術(shù)等部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成小組對(duì)內(nèi)控工作負(fù)責(zé)，單位內(nèi)控機(jī)構(gòu)設(shè)置存在問(wèn)題。

（二）內(nèi)控制度建設(shè)不夠完善

要按照財(cái)政要求完善事業(yè)單位內(nèi)控制度體系，保持其與國(guó)家政策法規(guī)的同步性，與事業(yè)單位自身發(fā)展的適應(yīng)性。但現(xiàn)實(shí)是，彩票行業(yè)各事業(yè)單位盡管進(jìn)行了內(nèi)控手冊(cè)的編制，但是卻不能依據(jù)業(yè)務(wù)流程的變化進(jìn)行更新，配套的制度建設(shè)不夠完善。例如，單位層面未建立完善的關(guān)鍵崗位管理制度，沒(méi)有合理安排關(guān)鍵崗位輪崗。業(yè)務(wù)層面的采購(gòu)管理實(shí)施供應(yīng)商準(zhǔn)入制度管理，但對(duì)投標(biāo)企業(yè)卻不能嚴(yán)格審查企業(yè)資格，無(wú)法確定投標(biāo)文件的準(zhǔn)確性，不能規(guī)范招標(biāo)比選業(yè)務(wù)，對(duì)于不合規(guī)矩的投標(biāo)單位沒(méi)有納入黑名單管理。

（三）信息建設(shè)滯后

盡管彩票行業(yè)事業(yè)單位各部門各崗位的相關(guān)業(yè)務(wù)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化、信息化，例如，辦公室有合同管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人員管理系統(tǒng)、文件管理系統(tǒng)，財(cái)務(wù)有績(jī)效管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)等，各個(gè)管理系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了電子化管理，但是由于各系統(tǒng)的供應(yīng)商不同，所以難以進(jìn)行整合。業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)也不能與財(cái)政一體化平臺(tái)（會(huì)計(jì)核算、國(guó)庫(kù)支付平臺(tái)、預(yù)算管理）實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接和信息共享，單位各資源信息難以整合，數(shù)據(jù)分離、“信息孤島”現(xiàn)象依舊存在，不能充分發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。

四、導(dǎo)致事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)問(wèn)題的原因分析

（一）事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控的重要性缺乏認(rèn)識(shí)

近幾年，國(guó)家進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)行政事業(yè)單位權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，制約力度也有所提升，這使很多單位意識(shí)到了內(nèi)部控制的重要性。但受傳統(tǒng)理念的影響，依舊有一些事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控工作的重視度不足，導(dǎo)致單位內(nèi)控專業(yè)人才不足，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。比如，在很多事業(yè)單位，由于管理者的不重視，單位內(nèi)控體系不完善，專業(yè)的內(nèi)控人員匱乏，缺乏專門的內(nèi)控部門，影響了事業(yè)單位內(nèi)控工作的順利開(kāi)展。因此，想要推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)控機(jī)制的完善并提升內(nèi)控水平，不管是單位管理者還是員工，都應(yīng)給予內(nèi)控工作足夠的重視，從思想上提升對(duì)內(nèi)控工作的認(rèn)知水平，尤其是高風(fēng)險(xiǎn)的彩票行業(yè)，提升對(duì)內(nèi)控的重視度非常必要。

（二）事業(yè)單位偏重于財(cái)務(wù)控制

大部分彩票機(jī)構(gòu)都按照財(cái)政部門或者主管單位公布的相關(guān)政策文件，制定與完善單位財(cái)務(wù)管理、單位開(kāi)支、報(bào)銷流程等相關(guān)制度。而內(nèi)控方面卻往往更重視財(cái)務(wù)控制，對(duì)于機(jī)構(gòu)人員與崗位的管理缺乏重視，對(duì)于重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、流程關(guān)鍵控制點(diǎn)等缺乏管控，在崗位職責(zé)方面不夠清晰，業(yè)務(wù)流程的規(guī)范性不足、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)存在缺失，這一系列內(nèi)部管理問(wèn)題導(dǎo)致單位內(nèi)控制度不夠完善。

（三）事業(yè)單位審計(jì)人員綜合素養(yǎng)有待提升

現(xiàn)階段，很多彩票機(jī)構(gòu)內(nèi)控工作者都是由財(cái)會(huì)人員轉(zhuǎn)崗擔(dān)任，在內(nèi)控專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能、工作經(jīng)驗(yàn)上都表現(xiàn)出十分匱乏的狀態(tài)，還有一些年齡稍大的財(cái)會(huì)人員在財(cái)務(wù)軟件應(yīng)用、現(xiàn)代信息技術(shù)使用方面的表現(xiàn)不是很好，彩票機(jī)構(gòu)審計(jì)工作隊(duì)伍綜合素養(yǎng)整體較低，影響了內(nèi)控工作的順利開(kāi)展，出現(xiàn)內(nèi)控工作效率低下、難以滿足信息化時(shí)代對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理及內(nèi)審工作要求的現(xiàn)象。因此，提高事業(yè)單位審計(jì)工作者的綜合素養(yǎng)，創(chuàng)建一體化的信息平臺(tái)，推進(jìn)單位資源信息整合勢(shì)在必行。

五、審計(jì)視角下事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的對(duì)策

（一）增強(qiáng)管理層的內(nèi)控意識(shí)，優(yōu)化組織架構(gòu)，明確崗位職責(zé)

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度（試行）》中明確規(guī)定：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人需要對(duì)本單位內(nèi)控的創(chuàng)建、健全、有效實(shí)施等負(fù)責(zé)。盡管彩票類事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施的效果與每一名工作者的內(nèi)控意識(shí)及工作行為都關(guān)系密切，但是內(nèi)控的實(shí)施效率及效果卻受到領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)的直接影響。事業(yè)單位內(nèi)部環(huán)境中非常重要的一部分就是組織架構(gòu)，是單位內(nèi)控體系的基礎(chǔ)。要優(yōu)化彩票機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)、明確崗位責(zé)任、完善議事決策機(jī)制、健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，保障決策、執(zhí)行與監(jiān)管的有效分離，明確劃分責(zé)任，避免工作推諉現(xiàn)象，提升工作效率，保障單位信息交流暢通，降低機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）健全內(nèi)控制度

健全的內(nèi)控制度是事業(yè)單位內(nèi)控機(jī)制正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身運(yùn)營(yíng)實(shí)況，嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)及企業(yè)內(nèi)控成功案例對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行完善，保障彩票機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展都有可依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)及流程，確保單位各項(xiàng)管理及內(nèi)控工作有章可循，有效開(kāi)展。另外，彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)以互相牽制與協(xié)調(diào)為原則進(jìn)行崗位設(shè)置，保障不相容崗位分離，防止權(quán)責(zé)交叉，促使單位各部門與人員之間能夠互相監(jiān)督，推進(jìn)內(nèi)控制度落實(shí)和單位工作的正常開(kāi)展。要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)比選，規(guī)范招標(biāo)比選程序，規(guī)范內(nèi)部審批流程，嚴(yán)格審查投標(biāo)企業(yè)的資格、投標(biāo)文件的有效性，規(guī)范招標(biāo)比選業(yè)務(wù)，將不合規(guī)定的投標(biāo)單位納入黑名單管理。

（三）加強(qiáng)彩票機(jī)構(gòu)信息系統(tǒng)控制。

在信息系統(tǒng)創(chuàng)建上，首先，彩票機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照上級(jí)部門的要求引入彩票管理信息化系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)系統(tǒng)管理者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其可以在熟練掌握業(yè)務(wù)、技能的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)的信息軟件進(jìn)行創(chuàng)新性使用及改進(jìn)。要整合相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，建立和完善彩票信息化管理系統(tǒng)。其次，彩票機(jī)構(gòu)本級(jí)信息管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)者對(duì)信息技術(shù)比較熟悉，卻對(duì)彩票專業(yè)知識(shí)缺乏了解，導(dǎo)致信息系統(tǒng)創(chuàng)建及運(yùn)行中可能出現(xiàn)問(wèn)題。在彩票行業(yè)迅猛發(fā)展的時(shí)代，對(duì)信息技術(shù)與彩票業(yè)務(wù)專業(yè)知識(shí)都比較熟悉的人員是非常緊缺的，培養(yǎng)與挖掘綜合素養(yǎng)較高的彩票行業(yè)人才，有助于推進(jìn)彩票信息化管理系統(tǒng)的整合與發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

彩票機(jī)構(gòu)作為一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)單位，應(yīng)在嚴(yán)格遵守法律法規(guī)及行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)家有關(guān)要求進(jìn)行內(nèi)控體系創(chuàng)建和設(shè)計(jì)，強(qiáng)化內(nèi)部管理，提高經(jīng)營(yíng)效率和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保障內(nèi)容融入單位業(yè)務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，相關(guān)人員還應(yīng)意識(shí)到內(nèi)控機(jī)制的完善不是一蹴而就、一成不變的，應(yīng)根據(jù)單位業(yè)務(wù)的更新與變化對(duì)內(nèi)控體系不斷進(jìn)行完善與創(chuàng)新，為彩票機(jī)構(gòu)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展提供保障。