行政事業(yè)單位內部控制建設問題研究

洪強

（泰州市氣象局，江蘇 泰州 225300）

行政事業(yè)單位內部控制的定義是某單位為實現(xiàn)內部控制目標，通過制定一些措施，執(zhí)行相關程序，對單位經濟活動中產生的風險進行一定的防范和有效的管控。圍繞內部控制的定義，我們必須了解行政事業(yè)單位的內控目標，即保證單位經濟活動的合法、合規(guī)，保證國有資產的安全，保證國有資產使用有效，保證單位的會計信息完整真實，防止舞弊和貪腐事件的發(fā)生，最終逐步提高政府公共服務的效率和質量。在實際管理工作中，許多單位嚴重偏離了內部控制的目標，暴露出了不少亟待解決的問題［1］。

一、行政事業(yè)單位內控建設工作存在的典型問題

（一）內部控制意識薄弱，缺乏正確的認識

我國行政事業(yè)單位內控建設的啟動，相對于社會企業(yè)來說是比較晚的，對于單位領導和職工而言，內控建設是一個特別陌生的概念，許多單位領導及中層干部或多或少接觸過內控，但多數(shù)停留在文字層面。許多行政事業(yè)單位雖然建立了一套完整的內控制度，但是單位領導卻認為開展內控建設的成本過于高昂，有些職工覺得內部控制手續(xù)煩瑣，不利于經濟活動的順利運行，還有些人甚至認為單位的內部控制跟自己的工作沒有任何關聯(lián)。正是由于這些領導及職工存在慣性思維且重視程度不高，所以他們對內部控制缺乏正確的認識。

（二）未建立內控組織架構，關鍵崗位職責不明確

很多行政事業(yè)單位并未設置獨立的職能部門，或者并未確定單位內控建設的牽頭部門負責協(xié)調內控工作。通常是只是為了應付檢查，安排不專業(yè)的人拼湊一些過時的制度，形成了一套所謂的內部控制制度。另外，還存在一種情況，由于單位內部控制的關鍵崗位職責不明確，部分單位沒有準確定崗，一些經濟事項發(fā)生糾紛時，各崗位相互推諉責任，導致一些特殊的歷史遺留問題難以處理。甚至還會出現(xiàn)部分經濟事項由一人進行全過程處理，不相容職務未實現(xiàn)相互分離的情況。

（三）內控信息化水平較低，難以滿足現(xiàn)實工作需求

我國行政事業(yè)單位的內控信息化技術研發(fā)工作，無論是在技術、方法方面，還是在實踐、成果方面，相比于國外都處于較落后的狀態(tài)。個人認為有以下兩方面的原因：第一，單位的領導沒有對內控建設工作予以足夠的重視；第二，內控信息化建設工作需要投入很多的人力、物力和財力，并且信息化的研發(fā)過程需要足夠的時間，進行不斷的磨合。單位的領導和職工沒有足夠的耐心對待此項工程建設，他們寧愿抱著守舊的慣性思維，進行煩瑣又有風險的經濟事項，而忽略了信息化的便捷性和安全性。

（四）內控建設缺乏自我評價，無法發(fā)揮內控有效性

目前，迫于外界檢查的壓力，很多行政事業(yè)單位雖然建立了一套內控制度，但事后均未開展有效的自我評價。無論是內部控制前期相關設計的有效性，還是內部控制后期重要執(zhí)行的有效性，單位都沒有開展自我評價，沒有形成正規(guī)的評價結論，出具完整的評價報告。此外，由于單位未重視內部審計，一些內部審計的人員是財務人員兼職的，所以對內部控制的內部監(jiān)督往往無法起到作用，也在一定程度上影響了內部控制的建設。

二、規(guī)范和加強行政事業(yè)單位內控建設的針對性措施

（一）增強全員內控意識，營造良好的內控環(huán)境

首先，必須讓單位的每位領導和職工都清楚地知道，內部控制建設是一個全員參與的管理項目，單位需定期對單位領導和職工開展內控專業(yè)培訓，讓每個人按照自己的權責和權限去工作，從而逐步增強他們的內部控制意識；其次，還須明確內控建設工作是行政事業(yè)單位的“一把手”工程，單位負責人是內控建設工作的第一責任人，必須在整個內控體系中起到核心作用，單位負責人的態(tài)度決定了一個單位內控建設工作的成敗。

此外，單位還須注重內部控制建設的宣傳工作，可結合某些單位未重視內部控制建設導致貪腐案件頻發(fā)的事例進行宣講，亦可聘請專家對單位領導和職工進行內控講座宣傳，調動每個人的積極性，使其了解內控的真正內涵，認識到內控建設工作與每個人息息相關，在單位營造出良好的內控環(huán)境。

（二）健全內控組織架構，明確關鍵崗位職責

行政事業(yè)單位應當單獨設置內控建設職能部門，如果單位沒有條件單獨設置，也可以讓財務部門作為內控建設的牽頭部門，讓它負責組織、協(xié)調內控建設工作，前提是其他部門需要積極配合。我們需要讓單位的內審部門和紀檢部門在內控建設中發(fā)揮一定的監(jiān)督指導作用。除此之外，還要構建出一套財務管理、資產管理、基建項目、合同管理和政府采購等重要崗位的協(xié)調機制，充分調動各部門在內控建設中的積極性，發(fā)揮各自作用［2］。

單位還應當完善內控關鍵崗位的責任制，需要明確內部崗位職責和崗位分工，一定要遵循不相容崗位相互分離這一重要原則，形成不同崗位相互制約、相互監(jiān)督的框架。如果單位條件允許，必要時要實行輪崗，不具備輪崗條件的要采取專項審計等必要手段替代控制措施。

（三）推進內控信息化建設，形成閉環(huán)責任體系

在信息技術高速發(fā)展的今天，內部控制信息化水平影響著單位內部控制各個層面的風險管理，單位應當積極運用信息化技術，對信息系統(tǒng)建設實施部門歸口管理，從而消除人為因素的操縱，減少人為因素的干擾。運用信息技術實行各關鍵崗位間審批權限的相互約束，單位在實施自動化辦公和經濟活動的過程中，對單位的部門預算工作、政府采購工作、資產登記管理工作、合同管理及基本建設項目工作等進行逐項梳理，盡可能運用信息技術將上述流程和措施嵌入內控信息系統(tǒng)，建立追究責任機制，形成閉環(huán)的責任體系，保護信息的完整、安全。

財政部相關的指導意見明確指示，行政事業(yè)單位可聘請第三方專業(yè)機構指導本單位的內部控制建設。很多成功的案例表明，聘請第三方專業(yè)機構參與的確是個不錯的選擇。如果單位預算緊張，可以考慮降低期望值和要求，先做出內部控制主體框架，將單位必需的業(yè)務先嵌入系統(tǒng)，保證基本經濟業(yè)務的運行?？筛鶕?jù)預算安排逐年豐富內部控制信息系統(tǒng)，相信經過2～3年的磨合，最終會形成一個完整、安全、可靠的內部控制信息化系統(tǒng)。

（四）加強內部控制自我評價，發(fā)揮內、外部監(jiān)督作用

行政事業(yè)單位內控的自我評價是指單位自己安排組織，對單位內控的有效性開展專業(yè)評價，形成規(guī)范的評價結論，出具完整的自我評價報告。單位開展自我評價工作要特別注意兩個方面的有效性，即內控設計的有效性和內控執(zhí)行的有效性。其中設計的有效性要著重考慮以下四個方面：一是內控設計的合理性、合法性；二是內控設計的完整性、全面性；三是內控設計的適應性；四是內控設計的重要性。

此外，單位還需重視發(fā)揮內、外部監(jiān)督的引領作用。內部監(jiān)督的主體要相對獨立，最好設立單獨的內部審計部門或內審崗位，沒有設立內部審計部門或崗位的，可以成立單位的內部監(jiān)督聯(lián)合專業(yè)小組。外部監(jiān)督主要由財政部門和審計部門實施，兩個部門監(jiān)督的側重點有所不同，財政部門主要對單位內控的建立和實施情況進行檢查，審計部門主要調查內控建立和實施的有效性，指出內控工作存在的缺陷，提出專業(yè)審計意見，并督促單位進行審計整改。

行政事業(yè)單位開展內控建設工作是為了提高單位內部管理的規(guī)范化水平，保障單位發(fā)揮公共服務效能，并不是為了做好表面文章，應付各類檢查。內部控制這項重要工作不能流于形式，要真正發(fā)揮穿針引線、規(guī)范管理和防范風險的作用。