政府基層治理創(chuàng)新研究
——以網(wǎng)格化的治理轉(zhuǎn)型為視角

黃鈴娟，林孝新，尤永盛

（1梧州市產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)有限責(zé)任公司，2梧州市法學(xué)會(huì)，3梧州市綜治中心，廣西 梧州 543000）

習(xí)近平總書(shū)記指出，要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家的治理現(xiàn)代化水平。公共管理成為開(kāi)闊的治理體系，信息時(shí)代為治理體系提供更大的空間［1］。地方政府普遍采取網(wǎng)格化的治理手段，將城鄉(xiāng)社區(qū)以居住人口為標(biāo)準(zhǔn)劃分為無(wú)數(shù)個(gè)網(wǎng)格，作為治理的基礎(chǔ)單元，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)、無(wú)線(xiàn)通信等信息技術(shù)和設(shè)備，為基層治理空間的精細(xì)化、管理對(duì)象的數(shù)字化以及管理信息的采集與傳輸?shù)於ɑA(chǔ)，力圖構(gòu)建新型的社會(huì)服務(wù)管理信息化支撐體系［2］。

一、政府基層網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的三個(gè)方向

（一）在區(qū)域選擇上，劃定網(wǎng)格重點(diǎn)地域

在大數(shù)據(jù)視角下，沒(méi)有所謂的地緣格局，只有大數(shù)據(jù)邏輯之下的大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)［3］。科學(xué)選定一到兩個(gè)社區(qū)及所在街道作為打造基層治理創(chuàng)新的先行區(qū)域，進(jìn)而以同心圓擴(kuò)散的方式不斷擴(kuò)大范圍，最終延至整個(gè)行政區(qū)劃范圍。在這一過(guò)程中，需要注意選取社區(qū)的典型性，從構(gòu)成性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，我國(guó)基層社區(qū)是復(fù)雜多樣的：可能既有城鎮(zhèn)社區(qū)，又有農(nóng)村社區(qū)；既有人口占大多數(shù)的民族與其他民族的雜居區(qū)，也有少數(shù)民族小聚居區(qū)；既有全部華人的一般性社區(qū)，也有外國(guó)人混居的國(guó)際社區(qū)。

（二）在領(lǐng)域選擇上，提高網(wǎng)格服務(wù)水平

按照黨的十九大報(bào)告“提升社會(huì)化、法治化、智能化和專(zhuān)業(yè)化水平”的要求，在四個(gè)方面各選擇一個(gè)抓手進(jìn)行重點(diǎn)突破。“社會(huì)化”強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體協(xié)同共治，可參考江蘇太倉(cāng)的“契約治理”模式，以契約形式明確彼此的權(quán)責(zé)；“法治化”強(qiáng)調(diào)法治思維和法治建設(shè)；“智能化”強(qiáng)調(diào)基層治理過(guò)程中，在網(wǎng)格內(nèi)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)；“專(zhuān)業(yè)化”強(qiáng)調(diào)基層治理的科學(xué)化程度和高素質(zhì)隊(duì)伍建設(shè)等，以借助高校力量合作建設(shè)基層治理（網(wǎng)格治理）學(xué)院為抓手，全面提升網(wǎng)格中基層治理隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化水平。

（三）在投入力量上，明確網(wǎng)格突破重點(diǎn)

基層在探索、適應(yīng)的初期，普遍存在行政管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部集約和外部?jī)r(jià)值均衡問(wèn)題，具體表現(xiàn)為基層政府管理機(jī)構(gòu)大飽和度的平均工作量和應(yīng)接不暇的整體態(tài)勢(shì)?？梢圆扇∧甓戎攸c(diǎn)工作、體制機(jī)制創(chuàng)新突破口、績(jī)效考核重點(diǎn)定位等方式，在一定周期內(nèi)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)打造，從集中匯聚力量、領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)注、全力重點(diǎn)打造到制度化、常態(tài)化、穩(wěn)定化的“應(yīng)有之義”。

二、政府基層網(wǎng)格化治理創(chuàng)新的四個(gè)抓手

（一）注重“三治”融合

“三治”融合是指在基層治理中將自治、法治與德治相結(jié)合，有效化解基層社會(huì)矛盾，創(chuàng)新基礎(chǔ)基層治理。以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”為代表的多地在基層治理探索中都強(qiáng)調(diào)了自治、德治和法治的有效融合、相互補(bǔ)充，通過(guò)在網(wǎng)格中搭建鄉(xiāng)賢評(píng)理堂、百姓參政團(tuán)、陽(yáng)光議事廳、村民議事會(huì)、坊間論壇、村民論壇等不同形式的群眾參政議政平臺(tái)，建立市—鎮(zhèn)—村三級(jí)道德評(píng)議組織，成立道德法庭及設(shè)立道德基金，健全完善道德模范先進(jìn)典型的評(píng)選表彰及學(xué)習(xí)宣傳機(jī)制，推進(jìn)“警調(diào)、檢調(diào)、訴調(diào)、訪(fǎng)調(diào)”對(duì)接機(jī)制全覆蓋，引導(dǎo)各級(jí)干部運(yùn)用法治思維和法治方式服務(wù)群眾，有效提高公眾參與程度，實(shí)現(xiàn)基層治理創(chuàng)新。

（二）強(qiáng)化數(shù)據(jù)應(yīng)用

數(shù)據(jù)應(yīng)用是指利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)及信息平臺(tái)等媒介，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的智能化、科學(xué)化和現(xiàn)代化。要深刻認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)在國(guó)家管理和社會(huì)治理中的作用，加快用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進(jìn)社會(huì)治理。創(chuàng)新基層社會(huì)治理，必須重視大數(shù)據(jù)的價(jià)值。在網(wǎng)格中完善政府電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)電子工作平臺(tái)、智網(wǎng)工程、智能手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、社會(huì)綜合治理“云平臺(tái)”，采集喚醒和激活沉睡數(shù)據(jù)，提升回應(yīng)速度，實(shí)現(xiàn)“秒級(jí)回應(yīng)”，解決服務(wù)群眾“最后一公里”甚至“最后一米”的問(wèn)題，提升基層治理創(chuàng)新的效能、效率和水平。

（三）實(shí)行精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)

精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)是指基層治理要有同質(zhì)化的公共服務(wù)，正確解決普遍性的公共問(wèn)題，還要分析公眾需求的差異性，針對(duì)性地解決問(wèn)題。各地在網(wǎng)格治理的實(shí)踐過(guò)程中，可通過(guò)“八步工作法”、“民意直通車(chē)”、社區(qū)志愿行動(dòng)、重點(diǎn)特殊人群心理輔導(dǎo)、突發(fā)事件心理介入引導(dǎo)、社區(qū)居民心理咨詢(xún)、“1+3+N”（“社區(qū)黨組織+居民議事會(huì)、居民委員會(huì)、社區(qū)工作站+各類(lèi)群眾協(xié)會(huì)組織”）治理結(jié)構(gòu)、引入培育社會(huì)公益組織，將教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、綠色環(huán)保等民生領(lǐng)域納入網(wǎng)格中，利用社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)精準(zhǔn)服務(wù)，有效吸納公眾利益。

（四）實(shí)施“小微”治理

“小微”治理是指基層治理立足于社區(qū)網(wǎng)格，將社區(qū)治理的任務(wù)、方案、措施等予以落細(xì)、落小、落實(shí)?！靶∥ⅰ敝卫硗怀鐾ㄟ^(guò)劃小基層治理網(wǎng)格單元、關(guān)注居民日常生活、構(gòu)建居民緊密利益共同體、社區(qū)清單制度、社區(qū)共治協(xié)商平臺(tái)等，實(shí)現(xiàn)基層治理的人性化，有利于激發(fā)基層多元主體的能動(dòng)性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

三、政府基層網(wǎng)格化治理轉(zhuǎn)型的四條路徑

（一）規(guī)避多地網(wǎng)格化實(shí)踐中出現(xiàn)的共性負(fù)面問(wèn)題

一是功能定位狹隘。許多地方功能定位主要集中在城市管理、綜合維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等管控職能上，淡化了民生服務(wù)、社會(huì)化服務(wù)、政務(wù)服務(wù)等服務(wù)職能。二是組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜。許多地方依然按照金字塔的科層體系模式，設(shè)計(jì)成一級(jí)網(wǎng)格、二級(jí)網(wǎng)格、三級(jí)網(wǎng)格，甚至更多層級(jí)的網(wǎng)格組織體系，不但沒(méi)有減少層級(jí)，反而提升了組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。三是信息系統(tǒng)割離。許多地方的信息化建設(shè)缺乏系統(tǒng)性，網(wǎng)格化與信息化不能有效銜接，信息系統(tǒng)碎片化、部門(mén)化現(xiàn)象嚴(yán)重。往往從一個(gè)街道、一個(gè)部門(mén)或一個(gè)片區(qū)的狹隘區(qū)域考慮，難以與其他政務(wù)網(wǎng)站有效對(duì)接，結(jié)果導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)資源互動(dòng)共享。四是治理主體單一。許多地方網(wǎng)格化的治理主體主要是城管、公安、消防、信訪(fǎng)等政府機(jī)關(guān)，對(duì)社會(huì)組織的參與重視度不夠。五是考核制度單一。目前國(guó)家層面沒(méi)有統(tǒng)一的政策文件與考核制度，各地已有的考核制度往往存在考核主體一元化與考核制度形式化的問(wèn)題，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格員的督促和激勵(lì)。

（二）結(jié)合“物理空間”和“化學(xué)類(lèi)型”歸屬網(wǎng)格

一方面，基層政府需要考慮實(shí)際區(qū)情，檢視網(wǎng)格分割和組合的合理性，匹配產(chǎn)城發(fā)展的規(guī)劃布局，基本厘清與其他街道、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、其他行政區(qū)之間存在的網(wǎng)格權(quán)責(zé)邊界，進(jìn)行一般性綜合網(wǎng)格、企事業(yè)單位專(zhuān)屬網(wǎng)格以及少數(shù)民族聚居區(qū)域、外國(guó)人居住區(qū)等特殊網(wǎng)格的劃分，力圖實(shí)現(xiàn)基層政府行政區(qū)劃內(nèi)網(wǎng)格“物理空間”劃分的全覆蓋。另一方面，根據(jù)不同網(wǎng)格內(nèi)部的人員構(gòu)成、文化程度、治安狀況、群眾參與、流動(dòng)人口、公共交通、利益訴求、主要矛盾等特征，分析“化學(xué)類(lèi)型”的多樣性，從而在網(wǎng)格職責(zé)、人員配備、考核制度、管理資源、協(xié)調(diào)力度、服務(wù)事項(xiàng)上有所區(qū)別，有的放矢，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、靶向網(wǎng)格治理。

（三）利用校地合作平臺(tái)加強(qiáng)網(wǎng)格人力資源建設(shè)

在網(wǎng)格化治理人才隊(duì)伍建設(shè)方面，基層政府應(yīng)該統(tǒng)一招錄專(zhuān)職網(wǎng)格員，按照人員與職責(zé)相統(tǒng)一的原則，盤(pán)活用好現(xiàn)有社工等基層人力資源，形成以社區(qū)社工為主，其他條口人員以及平安志愿者、樓棟長(zhǎng)等為輔的網(wǎng)格員隊(duì)伍。在建立一支專(zhuān)業(yè)化的專(zhuān)職網(wǎng)格員隊(duì)伍方面，一是參考大學(xué)生村官制度，建立大學(xué)生網(wǎng)格員體系；二是充分利用大學(xué)生畢業(yè)實(shí)習(xí)、認(rèn)知實(shí)習(xí)、暑期社會(huì)實(shí)踐等機(jī)制，將網(wǎng)格管理服務(wù)中心作為相關(guān)專(zhuān)業(yè)大學(xué)生的實(shí)習(xí)基地，以校地合作的形式，充分利用實(shí)習(xí)學(xué)生資源，形成穩(wěn)定的網(wǎng)格員助手力量來(lái)源。

（四）深入數(shù)據(jù)挖掘提升網(wǎng)格信息資源的效率效能

基層政府應(yīng)重點(diǎn)綜合采集網(wǎng)格內(nèi)的人、地、物、事、組織等基本要素，建立統(tǒng)一的基層治理基礎(chǔ)信息資源庫(kù)。數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可對(duì)基層政府行政區(qū)劃范圍內(nèi)的工作對(duì)象、工作資源的具體情況，轄區(qū)內(nèi)所有不穩(wěn)定社會(huì)因素的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及隱患因素進(jìn)行深度分析，為網(wǎng)格員提供信息儲(chǔ)備、應(yīng)急預(yù)警和預(yù)判評(píng)估服務(wù)，以協(xié)助矛盾糾紛化解、和諧社區(qū)建設(shè)、社會(huì)治安穩(wěn)定等。

當(dāng)然，在大數(shù)據(jù)運(yùn)用過(guò)程中必須關(guān)注公民個(gè)人隱私保護(hù)，選擇合法的信息采集渠道，安全儲(chǔ)存相關(guān)信息，強(qiáng)化數(shù)據(jù)清洗和脫敏意識(shí)等，否則將給網(wǎng)格化治理帶來(lái)合法性危機(jī)和公民信任危機(jī)。