國有企業(yè)內(nèi)部控制情況研究

王東彪

（中國海油集團(tuán)能源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100010）

一、引言

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主要載體，國有企業(yè)內(nèi)部控制是一項(xiàng)管理活動，具有社會性和技術(shù)性的雙重屬性，往往是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目的為基礎(chǔ)采用一系列方法手段，以降低企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。對于國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制是企業(yè)各項(xiàng)控制職能的集合，需要結(jié)合企業(yè)實(shí)際，靈活運(yùn)用，發(fā)揮重要的作用，使企業(yè)更好地發(fā)展。雖然現(xiàn)在國有企業(yè)在管理理念、管理水平上都得到了很大的提升，建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制機(jī)制，但是，因內(nèi)部控制失效而造成的違規(guī)、違法事件仍時(shí)有發(fā)生。因此，應(yīng)根據(jù)企業(yè)自身的特點(diǎn)，制定更加科學(xué)合理的制度方案，保障國企內(nèi)部的各項(xiàng)運(yùn)營管理活動合規(guī)高效開展。

二、緒論

（一）研究背景

保障國有企業(yè)內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的有效開展，對于國有企業(yè)良性健康發(fā)展乃至社會穩(wěn)定都具有十分重大的意義。在國有企業(yè)不斷深化改革，邁向高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，需要進(jìn)一步健全完善國有企業(yè)內(nèi)部控制體制機(jī)制，進(jìn)一步提升企業(yè)管理水平，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展動力，最終完成改革目標(biāo)，釋放改革紅利。企業(yè)內(nèi)部控制是一項(xiàng)管理活動，具有社會性和技術(shù)性雙重屬性，往往是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目的為基礎(chǔ)，采用一系列方法手段降低企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。對于國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制是企業(yè)各項(xiàng)控制職能的集合，需要結(jié)合企業(yè)實(shí)際，靈活運(yùn)用，發(fā)揮其重要的作用。

近年來經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢進(jìn)一步增強(qiáng)，我國作為經(jīng)濟(jì)大國，在世界經(jīng)濟(jì)競爭中占據(jù)著重要的地位，近幾年國有企業(yè)雖然一直深化體制改革，管理能力及效率得到顯著提升，但在全球經(jīng)濟(jì)市場中，我國的國有企業(yè)與一些世界級的優(yōu)秀企業(yè)，在管理水平方面，特別是風(fēng)險(xiǎn)管控方面仍然存在一些差距。所以全面風(fēng)險(xiǎn)管理對于國有企業(yè)而言不僅可以完善自身的發(fā)展，還能夠增強(qiáng)自身的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，從而在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)有利地位。研究國有企業(yè)內(nèi)部控制的意義是確保單位戰(zhàn)略目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性、法律法規(guī)的遵從性、經(jīng)營活動的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性以及經(jīng)營信息和財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性。做好國有企業(yè)內(nèi)部控制工作有助于管理層落實(shí)企業(yè)戰(zhàn)略，在依法合規(guī)的前提下，高效開展內(nèi)部經(jīng)營管理活動，確保國有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)積極承擔(dān)社會責(zé)任，持續(xù)貢獻(xiàn)企業(yè)價(jià)值。

（二）研究意義

對于國有企業(yè)而言，健全的內(nèi)部控制體系能夠在很大程度上約束國有企業(yè)員工的行為，防止國有企業(yè)權(quán)力過于集中，有效遏制腐敗現(xiàn)象。與此同時(shí)，加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部控制也是提升企業(yè)內(nèi)部財(cái)務(wù)會計(jì)管理水平的重要手段。如今國有企業(yè)會計(jì)失真的問題十分嚴(yán)峻，已經(jīng)影響到了會計(jì)信息質(zhì)量的提升與管理會計(jì)職能的發(fā)揮，所以完善內(nèi)部控制環(huán)境對國有企業(yè)信息質(zhì)量的提升具有較強(qiáng)的控制意義。當(dāng)然，加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部的控制管理更是國有企業(yè)提升經(jīng)濟(jì)效益的需要，建立和完善國有企業(yè)內(nèi)部的控制制度，可以保障企業(yè)財(cái)產(chǎn)的完整，確保國有企業(yè)經(jīng)營管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益?？偠灾?，文章對當(dāng)前國有企業(yè)的內(nèi)部控制進(jìn)行系統(tǒng)的研究，分析國有企業(yè)的控制理論，是為了從根源上挖掘出當(dāng)前我國國有企業(yè)內(nèi)部控制中存在的問題，從而為國有企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供動力，國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)，保證其良性健康發(fā)展對社會穩(wěn)定具有十分重大的意義。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制概述

國有企業(yè)，是指國務(wù)院和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司以及國有資本控股公司。國有企業(yè)內(nèi)部控制作為現(xiàn)代化管理理論的重要組成部分，最初是為了保障企業(yè)財(cái)產(chǎn)的完整性和會計(jì)信息的真實(shí)性，但是近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，各種經(jīng)濟(jì)活動變得越來越煩瑣，內(nèi)部控制的范圍也越來越廣，內(nèi)部控制所涵蓋的內(nèi)容也在不斷拓展，逐步演變成為提高企業(yè)運(yùn)行效率，降低委托代理成本。為了不斷適應(yīng)新時(shí)代社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國有企業(yè)改革的要求，國內(nèi)內(nèi)部控制的理論和實(shí)踐也不斷健全和完善。

對于我國國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制在國內(nèi)的主要政策基礎(chǔ)是《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》以及《內(nèi)部控制基本規(guī)范》。此外，如財(cái)政部、原證監(jiān)會等部門下發(fā)的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)部控制指導(dǎo)文件也為國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提供了一定的參考和指導(dǎo)。建立健全企業(yè)內(nèi)控體系是國有企業(yè)管理水平提升的重要基礎(chǔ)，是促進(jìn)國有企業(yè)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線、加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措，對增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有十分重要的意義。

四、國有企業(yè)內(nèi)部管控體系的組成因素

國有企業(yè)雖說與其他企業(yè)性質(zhì)特點(diǎn)不同，但是在內(nèi)部控制管理上和一般企業(yè)經(jīng)營管理基本無別，國企管理內(nèi)部控制主要包括三個方面。

（一）內(nèi)部環(huán)境

對于國有企業(yè)而言，企業(yè)內(nèi)部環(huán)境在很大程度上決定著國有企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展與規(guī)劃，不同的國有企業(yè)性質(zhì)不同，所以我們在研究國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)要對其內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行針對性的研究。國有企業(yè)內(nèi)部環(huán)境一般指的是企業(yè)文化環(huán)境、企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、企業(yè)治理機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部管理政策等等。對于現(xiàn)代化的管理企業(yè)而言，其內(nèi)部的控制活動隨著企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的豐富而改變，管理方式逐漸具有多樣性，換句話來說就是控制環(huán)境的好壞，直接影響到企業(yè)內(nèi)部控制的執(zhí)行。國有企業(yè)要想從根本上穩(wěn)定內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)，必須建立健全完善的內(nèi)部控制環(huán)境，將企業(yè)的內(nèi)部組織架構(gòu)、文化環(huán)境、內(nèi)部管理看作一個系統(tǒng)的整體十分關(guān)鍵。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估

企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)設(shè)定的控制目標(biāo)，全面系統(tǒng)持續(xù)地收集相關(guān)信息，并結(jié)合實(shí)際情況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。對于國有企業(yè)而言，風(fēng)險(xiǎn)評估是其日常經(jīng)營管理活動中十分重要的事項(xiàng)之一。國有企業(yè)在開展經(jīng)濟(jì)活動之時(shí)，為達(dá)到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)必須選擇適合企業(yè)自身的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的手段。需要建立健全完善的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，如企業(yè)項(xiàng)目相關(guān)投資市場風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)審核以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等，及時(shí)制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，推動國有企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化管理制度化、制度流程化，應(yīng)結(jié)合企業(yè)實(shí)際，加強(qiáng)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理信息化頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一部署，加快信息化建設(shè)進(jìn)程，通過信息化手段固化內(nèi)控體系管控措施，有效發(fā)揮信息化管控的剛性約束和監(jiān)督制衡作用。

（三）控制活動

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)對日常經(jīng)營中遇到的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與分析，并且根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，運(yùn)用相應(yīng)的控制措施，最大限度控制風(fēng)險(xiǎn)。研究國有企業(yè)內(nèi)部控制的意義是確保單位戰(zhàn)略目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性、法律法規(guī)的遵從性、經(jīng)營活動的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性以及經(jīng)營信息和財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性。做好國有企業(yè)內(nèi)部控制工作有助于管理層落實(shí)企業(yè)戰(zhàn)略，在依法合規(guī)的前提下，高效開展內(nèi)部經(jīng)營管理活動，確保國有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)積極承擔(dān)社會責(zé)任，持續(xù)貢獻(xiàn)企業(yè)價(jià)值。上述控制活動可以通過建立企業(yè)內(nèi)控制度或者管理信息系統(tǒng)的方式，將相關(guān)職責(zé)、權(quán)限、流程予以明確，并嚴(yán)格按照控制要求執(zhí)行。

五、國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及存在的問題

（一）公司治理體系運(yùn)作不規(guī)范

部分企業(yè)公司治理意識淡薄，企業(yè)黨委（黨組）會、股東會、董事會及監(jiān)事會的職責(zé)劃分不夠清晰，職權(quán)履行不到位。如“三重一大”事項(xiàng)未經(jīng)黨委會前置審議，或黨委會代替董事會進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營事項(xiàng)的決策；國有企業(yè)下屬企業(yè)應(yīng)由股東會批準(zhǔn)的事項(xiàng)未上報(bào)股東，由下屬單位自行決策；授權(quán)機(jī)制不合理或存在缺失，由領(lǐng)導(dǎo)班子會、領(lǐng)導(dǎo)辦公會等沒有決策權(quán)限的會議進(jìn)行重大事項(xiàng)決策；監(jiān)事會不能真正發(fā)揮作用，監(jiān)事制度流于形式等。

（二）重大風(fēng)險(xiǎn)評估監(jiān)測工作不深入

部分企業(yè)董事會未能充分發(fā)揮“防風(fēng)險(xiǎn)”職能，完善企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系力度不夠，不能有效組織識別研判、推動防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)；部分企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控基礎(chǔ)薄弱，重點(diǎn)領(lǐng)域日常風(fēng)險(xiǎn)管控不到位，重要崗位授權(quán)管理和權(quán)力失衡，重大風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制缺失。部分企業(yè)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)不積極，風(fēng)險(xiǎn)隱患長期存在。

（三）經(jīng)營管理活動管控不科學(xué)

部分企業(yè)職能部門未嚴(yán)格規(guī)范重要崗位和關(guān)鍵人員在授權(quán)、審批、執(zhí)行、報(bào)告等方面的權(quán)責(zé)?？绮块T管理環(huán)節(jié)存在梗阻，重要領(lǐng)域業(yè)務(wù)流程未能實(shí)現(xiàn)一體化管理，流程中存在斷點(diǎn)和黑洞，職能存在“打架”和“盲區(qū)”，管理內(nèi)容相互重復(fù)，管理效率低下。

（四）內(nèi)部監(jiān)督能力有待提升

部分國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督力量分散，未能形成監(jiān)督合力。特別是審計(jì)部門存在審計(jì)覆蓋率不足的問題，這是當(dāng)前我國國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)中存在的較為明顯的問題。如今很多國有企業(yè)都存在會計(jì)失真的現(xiàn)象，這會影響會計(jì)信息質(zhì)量與管理會計(jì)職能的發(fā)揮，所以優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境對國有企業(yè)信息質(zhì)量的提升具有較強(qiáng)的控制意義。

六、加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制的對策建議

（一）明晰企業(yè)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

清晰明確的組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)劃分是制度執(zhí)行的重要保障。國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”應(yīng)該切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)控意識，強(qiáng)化制度意識，充分發(fā)揮表率作用，這是確保內(nèi)控制度有效執(zhí)行的關(guān)鍵。按照國資委要求，各國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人對于建立內(nèi)部管理體系起著重要的作用，他們掌握一定的市場風(fēng)險(xiǎn)因素以及企業(yè)內(nèi)部管理控制的評估因素，所以明確企業(yè)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任是國有企業(yè)完善內(nèi)部管理的重要因素。

（二）建立健全重大風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

黨中央始終將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，落實(shí)到國有企業(yè)層面，一方面，國有企業(yè)董事會要切實(shí)組織開展風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)工作，成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理“三道防線”的責(zé)任，推動建立健全事前、事中、事后有機(jī)結(jié)合的全過程風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，持續(xù)強(qiáng)化企業(yè)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)能力。建立健全企業(yè)內(nèi)控體系是國有企業(yè)管理水平提升的重要基礎(chǔ)，是促進(jìn)國有企業(yè)守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線、加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措，對增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有十分重要的意義。另一方面，國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控部門要積極開展國際國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對標(biāo)，充分借鑒國內(nèi)外優(yōu)秀管理實(shí)踐，積極探索建立風(fēng)險(xiǎn)量化檢測指標(biāo)體系，進(jìn)一步提升重大風(fēng)險(xiǎn)評估監(jiān)測工作的科學(xué)性和有效性。

（三）加強(qiáng)對重要控制活動的管控

國有企業(yè)大部分內(nèi)控失效均是因主要業(yè)務(wù)控制出現(xiàn)問題，因此，要嚴(yán)格遵循不相容崗位相互分離的控制要求，突出規(guī)范重要崗位和關(guān)鍵人員在授權(quán)、審批、執(zhí)行、報(bào)告等方面的權(quán)責(zé)。國有企業(yè)管理層和職能部門要高度重視內(nèi)控制度體系對業(yè)務(wù)活動的管控功能，持續(xù)健全完善本企業(yè)內(nèi)控制度體系。內(nèi)部控制是國有企業(yè)管理的核心，實(shí)現(xiàn)良好的內(nèi)部控制，所創(chuàng)造的效益也會越來越高。在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)體系背景下，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制重要性和必要性要有更全面深入的認(rèn)識，要根據(jù)自身特點(diǎn)，采取科學(xué)有效的策略，推動風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)控制度建設(shè)不斷健全和完善，通過加強(qiáng)信息化建設(shè)不斷提升內(nèi)部控制管理水平和效率，持續(xù)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督力量，促進(jìn)國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定的良性發(fā)展。同時(shí)，要建立內(nèi)控制度持續(xù)優(yōu)化機(jī)制，做好“立改廢釋”，保證內(nèi)控制度的有效性。

（四）持續(xù)提升內(nèi)部控制信息化水平

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推動管理制度化、制度流程化。國有企業(yè)應(yīng)結(jié)合企業(yè)實(shí)際，加強(qiáng)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理信息化頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一部署，加快信息化建設(shè)進(jìn)程，通過信息化手段固化內(nèi)控體系管控措施，有效發(fā)揮信息化管控的剛性約束和監(jiān)督制衡作用。應(yīng)逐步探索建立適合自身實(shí)際的系統(tǒng)支持運(yùn)維體系，通過數(shù)據(jù)挖掘、模型構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，促進(jìn)問題有效解決。此外，要進(jìn)一步探索不同形式監(jiān)督力量和配合機(jī)制，充分利用監(jiān)督成果，提升監(jiān)督效率。

七、結(jié)語

總而言之，國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要載體，建立健全內(nèi)部控制體系是國有企業(yè)內(nèi)部管理的重要基礎(chǔ)，但國有企業(yè)的內(nèi)部控制仍存在運(yùn)作不規(guī)范、評估不深入、管控不科學(xué)等問題。要想增強(qiáng)國有企業(yè)的競爭力，就要提升其內(nèi)部的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，就要從內(nèi)部環(huán)境、控制活動和風(fēng)險(xiǎn)評估的角度了解國有企業(yè)內(nèi)部控制管理的重要組成部分，并且針對性地完善國有企業(yè)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，明確國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任，提升內(nèi)部控制信息化水平。只有這樣，才能為國有企業(yè)提供可持續(xù)發(fā)展的動力。