探討事業(yè)單位政府采購中存在的問題及對(duì)策

范秀琴

（建甌市國庫支付中心，福建 建甌 353100）

政府采購是指政府為政務(wù)工作的順利進(jìn)行，而以特定的程序和方法為政府各部門購買各類物資和服務(wù)的行為。政府采購包括采購前的立項(xiàng)審批和采購過程，還包括采購?fù)戤叺尿?yàn)收、倉管和使用等。我國事業(yè)單位在采購過程中會(huì)存在諸多問題，如供應(yīng)商產(chǎn)品品質(zhì)不合格，采購超預(yù)算和采購款挪用等，究其原因是事業(yè)單位政府采購缺乏專業(yè)人才，政府對(duì)采購監(jiān)管不嚴(yán)且相關(guān)法律制度不健全，因此應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位政府采購的關(guān)注，提高事業(yè)單位政府采購的管理水平。

一、政府采購的特征

政府購買是指政府將采購權(quán)賦予預(yù)算單位，由預(yù)算單位人員進(jìn)入市場進(jìn)行采購的行為。政府采購是指在市場經(jīng)濟(jì)制度下，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和公共利益，將采購產(chǎn)品、工程和服務(wù)的權(quán)限賦予某部門，按照特定的程序進(jìn)行采購的行為。兩者的區(qū)別在于采購主體不同，前者的主體是政府部門即采購部門，后者的采購主體是政府。同時(shí)，采購管理方式也不同，前者沒有統(tǒng)一的采購計(jì)劃，后者有專家參與制定統(tǒng)一的采購計(jì)劃。

（一）與個(gè)人采購與企業(yè)采購相比

與個(gè)人采購與企業(yè)采購相比，政府采購具有五方面特征。

第一，資金來源公共性。政府采購由財(cái)政撥款，這些款項(xiàng)都源自國家稅收，因此采購資金都是廣大納稅人共同籌措的，具有公共性。

第二，采購行為的非營利性。政府采購?fù)ㄟ^采購實(shí)現(xiàn)政府的職能，保障公眾利益，因此政府的采購行為不具有盈利性。

第三，采購對(duì)象的廣泛性。政府采購物品種類豐富，有有形的商品也有無形的服務(wù)，因此政府采購對(duì)象大致分為三類：產(chǎn)品、工程和服務(wù)。

第四，政策性。政府采購要嚴(yán)格按照國家政策和要求進(jìn)行，如政府采購的產(chǎn)品種類、數(shù)量等都受國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響。

第五，規(guī)范性。政府采購與個(gè)人、家庭采購的一大區(qū)別就是不可以簡單地一手交錢一手交貨，而是要按照政府采購制度和法律，按照采購程序進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作，還要接受社會(huì)的監(jiān)督。

（二）與招投標(biāo)相比

招投標(biāo)是按照法律規(guī)定程序買賣商品、工程和服務(wù)的交易方式；政府采購制度則是一種規(guī)范政府采購行為的管理制度，不能因?yàn)檎少徑?jīng)常采用招投標(biāo)的交易方式就錯(cuò)誤地理解為政府采購等于招投標(biāo)。與招投標(biāo)相比，政府采購具有三方面特點(diǎn)。

第一，政府采購適用范圍較窄，招投標(biāo)適用于國家機(jī)關(guān)單位、民營企業(yè)，甚至是個(gè)人的采購行為也可以采用招投標(biāo)，而政府采購制度則是只要求政府的采購范圍是自身所需和公共事業(yè)所需的產(chǎn)品或服務(wù)，

第二，政府采購程序嚴(yán)格。招投標(biāo)需要按照招標(biāo)公告、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)等環(huán)節(jié)程序進(jìn)行，政府采購包含這些內(nèi)容，但還有其他內(nèi)容，政府采購所涉及的范圍更廣，程序更多。

第三，政府采購合同的權(quán)限不同，政府機(jī)關(guān)在政府采購活動(dòng)中享有一定的行政特權(quán)，如合同履行的監(jiān)督權(quán)和單方面決定取消招標(biāo)或解除合同等，這些權(quán)限是普通的招投標(biāo)合同不具備的。

二、我國事業(yè)單位政府采購管理存在的問題

（一）缺乏專業(yè)的政府采購人才

政府采購是比較復(fù)雜辛苦的工作，要求采購員對(duì)眾多產(chǎn)品有足夠的了解，且具備靈活應(yīng)變能力和專業(yè)的采購能力，還需要較高的職業(yè)道德修養(yǎng)，在采購過程中能夠綜合分析，權(quán)衡利弊。然而我國很多政府機(jī)關(guān)單位的采購部門缺乏專業(yè)的采購隊(duì)伍和人才，負(fù)責(zé)采購的人員不懂采購學(xué)的知識(shí)和理論，更缺乏豐富的采購經(jīng)驗(yàn)，整體素質(zhì)不高，缺乏對(duì)高新產(chǎn)品的認(rèn)知和對(duì)采購程序的深入了解，因此政府采購過程中會(huì)因?yàn)槿藶橐蛩囟霈F(xiàn)很多問題。

（二）政府采購預(yù)算編制質(zhì)量有待提高

目前，國家關(guān)于政府采購預(yù)算編制，已經(jīng)出臺(tái)了一系列的條例和方針政策，但部分事業(yè)單位在政府采購過程中，仍然忽視采購預(yù)算編制。單位預(yù)算機(jī)制形式化明顯，導(dǎo)致采購預(yù)算編制的質(zhì)量不高，采購行為的隨意性大，存在內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)和管理漏洞。例如，盲目采購、重復(fù)采購、超標(biāo)采購、人為拆分等現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，政府采購缺乏依據(jù)，無法規(guī)范操作，影響政府采購的健康穩(wěn)定發(fā)展。

（三）政府采購相關(guān)法律不健全

我國關(guān)于政府采購的法律只有1994年財(cái)政部頒發(fā)的《政府采購管理暫行頒發(fā)》和2003年頒發(fā)的《政府采購法》。首先，這兩部法律距今時(shí)間較久，時(shí)代性和時(shí)效性不足，與現(xiàn)實(shí)市場經(jīng)濟(jì)下的采購市場規(guī)律偏差較大，不能很好適應(yīng)當(dāng)下政府采購的需求。其次，立法層次低，政府采購法律體系建設(shè)不健全，缺乏法律執(zhí)行細(xì)則，如供應(yīng)商合同管理制度、采購合同備案制度等應(yīng)該以法律形式明確下來，并逐步增強(qiáng)法律的時(shí)效性和科學(xué)性。最后，我國的政府采購相關(guān)法律與某些國際采購原則要求沖突，如《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》存在沖突，我國采購法律也和國際采購流程、監(jiān)督程序不一致。政府采購的法律體系還有很多需要完善的地方。

（四）政府采購監(jiān)督管理機(jī)制不完善

首先，很多單位沒有將負(fù)責(zé)采購的管理崗位和采購職責(zé)分開，采購部門既是采購政策的制定者，又是政策的實(shí)施者，這樣很難保證采購行為公開公正公平，容易加劇貪污腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。其次，政府平臺(tái)無法競價(jià)，價(jià)格偏高，財(cái)政部和紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門等監(jiān)管部門缺乏溝通與配合，導(dǎo)致某些地方政府故意封鎖采購市場，排擠外地供應(yīng)商或只鼓勵(lì)地方企業(yè)，嚴(yán)重影響采購的競爭性。再加上對(duì)供應(yīng)商的資質(zhì)審核過于簡單甚至形式化，很多不符合要求的供應(yīng)商中標(biāo)，助長了不正之風(fēng)。最后，政府采購需要財(cái)政部、審計(jì)部、司法部、社會(huì)公眾多元化的監(jiān)督，但是目前外部審計(jì)與監(jiān)督主體參與的深度與廣度不足，我國政府采購所需的資金在各級(jí)財(cái)政支出中所占比重較小，政府不會(huì)將采購招投標(biāo)信息進(jìn)行公示，也就難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)政府采購的監(jiān)督，影響監(jiān)督作用發(fā)揮。

（五）政府采購行為不規(guī)范

事業(yè)單位政府采購具有嚴(yán)格的程序，但是在實(shí)際政府采購中很多行為都不符合采購程序規(guī)范要求。一是政府采購程序不規(guī)范，沒有對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的審批，導(dǎo)致很多項(xiàng)目漏審。二是采購招投標(biāo)不規(guī)范，例如，應(yīng)該公開招標(biāo)的改成了邀請(qǐng)招標(biāo)，應(yīng)該公平評(píng)標(biāo)的卻內(nèi)定好中標(biāo)供應(yīng)商，評(píng)標(biāo)過程中定性分值過高，人為因素過多，直接影響了評(píng)標(biāo)的公平公正性，人情標(biāo)和虛假標(biāo)的情況時(shí)常出現(xiàn)。招標(biāo)文件和中標(biāo)合同書中的內(nèi)容相差較大，尤其是在產(chǎn)品數(shù)量和價(jià)格上，違背了招投標(biāo)的原則和規(guī)定。三是供應(yīng)商資質(zhì)審核不規(guī)范，事業(yè)單位沒有嚴(yán)格審查承辦資質(zhì)、資金情況、經(jīng)營情況和信譽(yù)度，給政府采購帶來不利影響。

三、加強(qiáng)事業(yè)單位政府采購管理的對(duì)策建議

（一）培養(yǎng)專業(yè)的政府采購從業(yè)人員

政府采購人員的素質(zhì)包括知識(shí)、技能、道德等多個(gè)方面，采購人員的素質(zhì)不同，對(duì)政府采購的影響也不同，因此要提高政府采購人員的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)他們的工作技能、崗位責(zé)任感和自我約束力，使其勝任工作任務(wù)，保證采購工作質(zhì)量。

第一，建立標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的政府采購人員準(zhǔn)入機(jī)制，要求必須是采購專業(yè)的人才才可以，并且要進(jìn)行崗前培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后方可上崗工作。在工作過程中，要對(duì)采購人員進(jìn)行績效考核，開除解聘采購工作不認(rèn)真或者因公徇私、貪贓枉法的人員，保證采購隊(duì)伍的廉潔性和專業(yè)性。

第二，實(shí)現(xiàn)采購全過程的全方位培訓(xùn)，不僅要對(duì)采購過程中的人際交流、商品議價(jià)和質(zhì)量檢查進(jìn)行培訓(xùn)，還要擴(kuò)大培訓(xùn)人員的范圍，對(duì)采購單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員、供應(yīng)商進(jìn)行分門別類的培訓(xùn)，加強(qiáng)采購實(shí)踐培訓(xùn)，通過講解采購案例或者進(jìn)行模擬采購游戲的方式來增強(qiáng)培訓(xùn)效果。

第三，加強(qiáng)采購人員職業(yè)道德教育。只有具備良好的職業(yè)道德的采購員，才會(huì)在采購過程中做到公平、公開和公正，保持自身的廉潔性。要提升采購員的職業(yè)道德修養(yǎng)，必須提高其法律素養(yǎng)，使其了解我國與政府采購相關(guān)的法律，培養(yǎng)員工遵紀(jì)守法的道德意識(shí)。

（二）加強(qiáng)政府采購預(yù)算管理

在編制政府采購預(yù)算的過程中，一是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，屬于政府采購預(yù)算范圍的項(xiàng)目，單獨(dú)列入政府采購預(yù)算表，并按要求進(jìn)行填報(bào)；二是以國家發(fā)布的政策和財(cái)務(wù)制度為依據(jù)，正確處理工作任務(wù)與規(guī)劃安排，實(shí)事求是，主次分明地進(jìn)行預(yù)算編制；三是預(yù)算編制要精打細(xì)算，具備實(shí)用性和經(jīng)濟(jì)性，在滿足工作需要的前提下具備一定的前瞻性；四是采購預(yù)算編制要注意考慮采購資金的來源可靠和穩(wěn)定，不預(yù)留缺口；五是政府采購預(yù)算要全面、完整，單位各項(xiàng)財(cái)政撥款和其他收入都要如實(shí)反映。

在審核政府采購預(yù)算的過程中，首先要對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行審查，并匯總后形成財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，由財(cái)政部門主管進(jìn)行初審，然后由預(yù)算處或預(yù)算評(píng)審小組進(jìn)行審核。采購預(yù)算的審核主要從以下幾個(gè)方面展開：一是采購項(xiàng)目是否完整，確保采購項(xiàng)目沒有漏報(bào)，每個(gè)項(xiàng)目都明確清晰；二是采購項(xiàng)目是否合理合法，確保采購項(xiàng)目的資金來源有保證，采購的價(jià)格和檔次符合實(shí)際，不存在高估或低估；三是采購項(xiàng)目是否必要、真實(shí)，以避免采購資金被挪用或者截留；四是采購項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性是否存在問題，降低單位為了規(guī)避政府采購嚴(yán)格的程序，人為分解項(xiàng)目或者套用采購資金的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善政府采購法律法規(guī)

在政府采購法律體系建設(shè)方面，要理論和實(shí)踐相結(jié)合?？梢酝ㄟ^建立法律新政試點(diǎn)對(duì)草擬的政府采購新法進(jìn)行理論檢驗(yàn)，如果試點(diǎn)取得了良好的成果，就將草擬的新法正式制定為新法，并推廣實(shí)施，逐步建立中國特色政府采購法律體系，并從以下兩方面進(jìn)行逐步完善。

第一，是完善政府采購相關(guān)法律體系建設(shè)。使現(xiàn)有相關(guān)法律更加明確、具體和詳細(xì)，補(bǔ)充法律空白。也要對(duì)政府采購機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行法律知識(shí)普及和培訓(xùn)，增強(qiáng)政府采購人員的法律意識(shí)，提高執(zhí)法效率。

第二，完善《政府采購法》相關(guān)內(nèi)容，使其具有時(shí)效性。《政府采購法》頒發(fā)時(shí)間早且沒有經(jīng)過修訂，很多法律條文失去了實(shí)際意義，缺乏實(shí)踐性和時(shí)效性，因此要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的政府采購法律法規(guī)，制定符合我國國情的具有時(shí)效性的《政府采購法》。還要解決《政府采購法》和《招投標(biāo)法》法律條文的矛盾沖突問題，可以將兩部法律合并為統(tǒng)一的權(quán)威法律，然后分別制定法律條文細(xì)節(jié)。

（四）健全政府采購管理監(jiān)督機(jī)制

第一，按照新型法律體系構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督體系。當(dāng)采購人員采購時(shí)，監(jiān)督人員可以在采購各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查采購員是否依法采購，是否符合職業(yè)道德的要求。監(jiān)督部門還應(yīng)該做好事前監(jiān)督控制，做好每一道采購程序的檢查工作，避免在采購問題出現(xiàn)后才進(jìn)行補(bǔ)救。

第二，建立外部監(jiān)督機(jī)制。一方面，要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和操作流程，將監(jiān)督和采購兩部門分離，確保監(jiān)管部門對(duì)政府采購的獨(dú)立監(jiān)管。另一方面，在操作流程上要確保采購、結(jié)算、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)分離，分別由不同人員負(fù)責(zé)，逐步形成各方相互制衡的監(jiān)督機(jī)制。也要確保政府采購信息的及時(shí)公開，加大公眾對(duì)事業(yè)單位政府采購的監(jiān)督力度。

第三，采取有效的打擊措施。對(duì)逃避采購責(zé)任和采購監(jiān)管、人為干擾采購預(yù)算、套用財(cái)政資金等違法行為，運(yùn)用法律武器給予嚴(yán)厲打擊。從資金上、崗位安排上、行政處罰上進(jìn)行嚴(yán)懲，凈化政府采購的發(fā)展環(huán)境，保證政府采購行為的嚴(yán)肅性，促進(jìn)政府采購的規(guī)范良性發(fā)展。

（五）嚴(yán)格規(guī)范政府采購程序與行為

規(guī)定好政府采購方式、使用條件和程序，一方面要完善公開招投標(biāo)方式，秉持公開公正原則，完善招投標(biāo)規(guī)定。例如，對(duì)供應(yīng)商是否繳納擔(dān)保金、評(píng)標(biāo)專家的選擇等進(jìn)行細(xì)化，明確公開招投標(biāo)各參與方的責(zé)任，增強(qiáng)法律約束力。另一方面要規(guī)范邀請(qǐng)招標(biāo)程序，細(xì)化邀請(qǐng)招標(biāo)的適用條件，供應(yīng)商資質(zhì)審核著重考察信譽(yù)度、履約能力（經(jīng)濟(jì)、技術(shù)能力）和守法記錄等，降低招投標(biāo)多方違規(guī)操作的概率。

同時(shí)，隨著政府采購運(yùn)行機(jī)制的日益完善，目前政府采購的保障機(jī)制逐步向規(guī)范化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展，政府采購人員的專業(yè)素養(yǎng)、采購信息技術(shù)、外部監(jiān)管能力等，都有了一定的提升。在保證政府采購程序嚴(yán)格的基礎(chǔ)上，還要注意采購程序的科學(xué)合理化發(fā)展。一些事業(yè)單位在物資采購方面具有特殊性和緊迫性的需求，政府采購也應(yīng)該尊重實(shí)際，在做好風(fēng)險(xiǎn)把控的基礎(chǔ)上簡化流程。未納入集中采購目錄的采購項(xiàng)目，則應(yīng)該與相關(guān)主管部門加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，嚴(yán)格供應(yīng)商準(zhǔn)入，采取集中采購與分散采購相結(jié)合、招投標(biāo)與非招投標(biāo)方式相結(jié)合的方式，進(jìn)行采購工作的創(chuàng)新，確保政府采購行為合理合法地開展。

四、結(jié)語

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，政府采購資金應(yīng)該占國民生產(chǎn)總值的十分之一，我國政府采購的規(guī)模與國際標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距，但這說明政府采購在經(jīng)濟(jì)調(diào)控中扮演著越來越重要的角色。目前我國政府采購在專業(yè)人員配備、采購程序、相關(guān)法律制度建設(shè)、監(jiān)管機(jī)制等方面存在問題，需要采取積極措施，規(guī)范政府采購行為，增強(qiáng)政府采購管理的有效性。