加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的有效措施探析

陸意萍

（云南省機(jī)關(guān)事務(wù)管理局 省委辦公區(qū)服務(wù)中心，云南 昆明 650032）

一、引言

近年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求發(fā)生了深刻的變化，國家公共財(cái)政制度也積極作出了相應(yīng)的調(diào)整，這不僅對我國各類行政事業(yè)單位有著深遠(yuǎn)的影響，也是政府加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)尤其是預(yù)防腐敗工作的重要手段之一。隨著國家各類配套政策的不斷出臺，以及《預(yù)算法》的貫徹落實(shí)，事業(yè)單位應(yīng)該積極采取措施，完善自身的管理模式，提高自身的社會(huì)公益服務(wù)質(zhì)量，以此適應(yīng)現(xiàn)階段的社會(huì)發(fā)展需求。全面預(yù)算管理作為預(yù)算管理的進(jìn)階模式，是提升事業(yè)單位管理水平的重要手段之一。因此，事業(yè)單位應(yīng)該對全面預(yù)算管理予以重視，對全面預(yù)算管理工作中存在的問題加以解決，積極完成預(yù)算管理的轉(zhuǎn)型工作。

二、全面預(yù)算管理相關(guān)概念

從事業(yè)單位的層面來看，全面預(yù)算管理主要是指事業(yè)單位以社會(huì)效益最大化為主要目標(biāo)，通過對各類因素進(jìn)行綜合分析，實(shí)現(xiàn)對財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源的合理分配，確保預(yù)算目標(biāo)能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量地完成。事業(yè)單位中的全面預(yù)算主要包括財(cái)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算以及經(jīng)營預(yù)算等，其環(huán)節(jié)主要有預(yù)算分析與編制、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算監(jiān)督與調(diào)整等。

三、事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的重要性

可以從宏觀和微觀兩個(gè)層面分析事業(yè)單位實(shí)施全面預(yù)算管理的重要性。從宏觀層面分析，全面預(yù)算管理一方面有助于政府財(cái)政支出透明化，提升政府的公信力，另一方面也有助于事業(yè)單位職能的有效發(fā)揮，有助于其為社會(huì)公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，最大限度地滿足社會(huì)公眾的需求；從微觀層面分析，全面預(yù)算管理不僅可以促使事業(yè)單位對相關(guān)費(fèi)用予以足夠的重視，合理把控資金配置，提升資金管理的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，確保每一筆資金發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，進(jìn)一步提升資金的使用效率，而且有助于事業(yè)單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)自身管理中存在的問題，并采取針對性的解決措施，提升事業(yè)單位決策的科學(xué)性、正確性、有效性與預(yù)見性。

四、事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）預(yù)算管理不夠全面

全面預(yù)算管理中的“全面”主要體現(xiàn)在全員參與及單位運(yùn)行的各方面活動(dòng)上。只有真正認(rèn)識到全面預(yù)算管理的含義，才能有效落實(shí)全面預(yù)算管理工作，但是現(xiàn)階段部分事業(yè)單位從管理層到基層員工，對該項(xiàng)工作的重視程度都不高。其中，參與該項(xiàng)工作的人員主要來自財(cái)務(wù)部門，在工作中沒有兼顧單位運(yùn)行的各個(gè)方面。而且在實(shí)際執(zhí)行過程中，上下級之間缺少溝通，基層工作人員對預(yù)算指標(biāo)以及相應(yīng)的執(zhí)行目標(biāo)不認(rèn)可，從而影響了預(yù)算執(zhí)行的最終效果。由于沒有真正理解全面預(yù)算管理的含義，編制的預(yù)算不符合單位的實(shí)際情況，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間缺乏較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，全面預(yù)算管理工作也就無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用［1］。

（二）全面預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制是開展全面預(yù)算管理工作的依據(jù)，對全面預(yù)算管理來說極為關(guān)鍵。但是就目前的情況來看，大多數(shù)事業(yè)單位編制的預(yù)算都存在一定的缺陷，如預(yù)算目標(biāo)過高、預(yù)算指標(biāo)缺乏針對性、評價(jià)指標(biāo)缺乏可操作性等，這既影響了員工的積極性，又造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有以下四個(gè)方面：一是事業(yè)單位給預(yù)算編制預(yù)留的時(shí)間相對來說較短，相關(guān)人員無法更加全面或者深入地進(jìn)行分析；二是編制預(yù)算時(shí)所依據(jù)的信息不全面或者信息質(zhì)量不高，編制出來的預(yù)算指標(biāo)缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性；三是沒有分清預(yù)算編制的重點(diǎn)依據(jù)；四是采用的預(yù)算編制方法較為傳統(tǒng)或者不具有靈活性、適應(yīng)性。以預(yù)算編制方法為例，有的事業(yè)單位對各類項(xiàng)目，均采用增量預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制，這種基于之前的數(shù)據(jù)進(jìn)行增加或減少的預(yù)算編制方法，雖然更容易操作，但是編制出來的預(yù)算缺乏實(shí)用性，可能影響后面的預(yù)算執(zhí)行工作［1］。

（三）全面預(yù)算執(zhí)行不到位

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的核心，也是最重要的部分?，F(xiàn)階段部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中還存在一些問題，如預(yù)算頻繁調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行較為隨意、無預(yù)算先支出、超預(yù)算支出、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度較慢等等，從而導(dǎo)致全面預(yù)算管理失去了自身的約束性，其作用也無法發(fā)揮。主要原因在于單位在預(yù)算執(zhí)行的過程中，各部門之間沒有進(jìn)行有效溝通，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管力度不大，全面預(yù)算管理制度還不健全等。

（四）缺乏專業(yè)的全面預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)

有效落實(shí)全面預(yù)算管理工作需要專業(yè)團(tuán)隊(duì)的支撐。但是目前部分事業(yè)單位還沒有建立專門的全面預(yù)算管理小組或者機(jī)構(gòu)，預(yù)算工作一般全權(quán)交給財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，沒有管理層及其他部門或者相關(guān)專業(yè)人士的參與。這會(huì)導(dǎo)致無法從全局上把握全面預(yù)算管理工作的方向，整個(gè)工作極易陷入混亂當(dāng)中，而且僅僅依靠財(cái)務(wù)部門，無法清楚地掌握其他部門的情況，無法對單位的各項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行合理的管理，單位全面預(yù)算管理工作也就無法系統(tǒng)地落實(shí)到位。另外，在全面預(yù)算管理培訓(xùn)方面，事業(yè)單位的相關(guān)培訓(xùn)力度較弱，一方面培訓(xùn)范圍僅限于財(cái)務(wù)人員，其他部門負(fù)責(zé)人及其員工無法參加，另一方面培訓(xùn)次數(shù)較少，培訓(xùn)內(nèi)容多為預(yù)算編制的方法、報(bào)表內(nèi)容的調(diào)整、填報(bào)的注意事項(xiàng)等等，與全面預(yù)算管理相關(guān)的理論內(nèi)容以及綜合能力提升方面的內(nèi)容較少，導(dǎo)致單位內(nèi)部大部分員工對全面預(yù)算管理的理解不夠充分，綜合能力達(dá)不到全面預(yù)算管理的要求［2］。

（五）全面預(yù)算管理結(jié)果應(yīng)用不充分

對全面預(yù)算管理結(jié)果的應(yīng)用是全面預(yù)算管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是真正發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)。如果這個(gè)環(huán)節(jié)完成得不夠好，全面預(yù)算管理工作就失去了真正存在的意義。但是就大部分事業(yè)單位而言，目前對全面預(yù)算管理結(jié)果的應(yīng)用還不是很到位。例如，在整個(gè)全面預(yù)算管理結(jié)果或者評價(jià)報(bào)告出來以后，相關(guān)管理人員沒有對其進(jìn)行更深一步的審查辨別，也沒有對已經(jīng)出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析并采取有效的措施加以解決，而且對后期的工作計(jì)劃也未進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。

五、加強(qiáng)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的措施

（一）實(shí)施全面的預(yù)算管理

單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)該深刻認(rèn)識到全面預(yù)算管理不只是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，更是需要全體員工共同參與的一項(xiàng)工作，并且領(lǐng)導(dǎo)要充分發(fā)揮自身的引導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)全體員工積極參與到全面預(yù)算管理工作中，齊心協(xié)力，促進(jìn)事業(yè)單位全面預(yù)算管理目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。在此過程中，單位領(lǐng)導(dǎo)層可以通過集體動(dòng)員，或者組織相關(guān)培訓(xùn)及測試等形式，使全體員工清楚地認(rèn)識到新型的預(yù)算管理是全局性、系統(tǒng)性的工作，是需要每位員工共同參與、積極配合才能高效完成的一項(xiàng)工作。除此之外，全面預(yù)算管理是針對事業(yè)單位內(nèi)部的各個(gè)方面而言的，包含項(xiàng)目支出、管理支出以及其他的各項(xiàng)基本支出，所以事業(yè)單位在編制預(yù)算的過程中，需要兼顧單位運(yùn)行的各個(gè)方面，實(shí)行更為全面的預(yù)算管理。

（二）提升全面預(yù)算編制的科學(xué)性

第一，事業(yè)單位應(yīng)該為預(yù)算編制工作預(yù)留出足夠的時(shí)間。由于全面預(yù)算管理是針對單位內(nèi)部各個(gè)事項(xiàng)而言的，不論是國家現(xiàn)行的各項(xiàng)政策、單位的發(fā)展戰(zhàn)略，還是各部門的工作情況、往年的預(yù)算執(zhí)行情況都需要予以掌握，并進(jìn)行系統(tǒng)性的分析。與此同時(shí)，事業(yè)單位預(yù)算在通常情況下都要經(jīng)歷“一上一下、兩上兩下”這四個(gè)階段，這些反復(fù)的溝通過程也需要大量的時(shí)間來完成。如果時(shí)間過于緊張，相關(guān)工作人員根本無法進(jìn)行全面且深入的了解，編制出來的預(yù)算也就無法囊括單位運(yùn)行的各個(gè)方面。

第二，提高信息的全面性和準(zhǔn)確性，分清預(yù)算編制的主要依據(jù)。事業(yè)單位一方面應(yīng)該加強(qiáng)單位內(nèi)部的信息化建設(shè)，確保各類信息能夠及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞給預(yù)算編制相關(guān)人員，這樣不僅能節(jié)省時(shí)間，而且能在很大程度上提升信息傳遞的效率和質(zhì)量，使制定出來的預(yù)算指標(biāo)更具有科學(xué)性；另一方面，在編制預(yù)算的整個(gè)過程中，應(yīng)該考慮單位的發(fā)展戰(zhàn)略、預(yù)算編制的全面性原則、提高預(yù)算編制準(zhǔn)確性的目標(biāo)。

第三，靈活選取預(yù)算編制方法。事業(yè)單位在預(yù)算編制的過程中，應(yīng)該選取多種預(yù)算編制方法，然后根據(jù)不同類型的費(fèi)用采用與之相適應(yīng)的預(yù)算編制方法。以某一事業(yè)單位為例，該單位針對辦公經(jīng)費(fèi)或者一些相對固定的公用經(jīng)費(fèi)，均采用增量預(yù)算法，這類費(fèi)用具有較強(qiáng)的剛性，與往年預(yù)算金額之間的差別不是很大，采用增量預(yù)算法不會(huì)產(chǎn)生大的偏差；而對于變動(dòng)較大的公用經(jīng)費(fèi)，該單位一般采用零基預(yù)算法，根據(jù)單位的實(shí)際情況及項(xiàng)目的具體特點(diǎn)進(jìn)行編制，這樣編制出來的預(yù)算更具有針對性、實(shí)用性［3］。

（三）提升全面預(yù)算執(zhí)行力

實(shí)行責(zé)任到人的管理模式，是提升預(yù)算執(zhí)行力的重要手段。因此，事業(yè)單位在全面預(yù)算管理制度或者相關(guān)規(guī)定里一定要細(xì)化每位工作人員的職責(zé)，確保每項(xiàng)工作都能找到對應(yīng)的負(fù)責(zé)人。與此同時(shí)，為了有效提升全面預(yù)算管理成效，事業(yè)單位還可以進(jìn)一步將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與相關(guān)人員及其部門的績效相聯(lián)系，以此增強(qiáng)員工的全面預(yù)算管理意識，強(qiáng)化全面預(yù)算執(zhí)行效果。

另外，事業(yè)單位還需要定期對預(yù)算執(zhí)行情況開展分析評估工作，如果執(zhí)行情況出現(xiàn)偏差，需要及時(shí)查找原因，并采取相應(yīng)的解決措施，以此確保預(yù)算執(zhí)行是在最初編制的范圍內(nèi)進(jìn)行，從而提升事業(yè)單位的全面預(yù)算管理水平。在此過程中，相關(guān)人員還需要將預(yù)算執(zhí)行情況定期向上級匯報(bào)，同時(shí)予以公布，提升全面預(yù)算執(zhí)行的透明度。

除此之外，事業(yè)單位還需要保證各部門之間溝通渠道的暢通，確保全面預(yù)算管理相關(guān)人員可以及時(shí)了解預(yù)算的執(zhí)行情況，掌握各部門的資金收支情況，從而對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。同時(shí)，事業(yè)單位還需要針對預(yù)算執(zhí)行設(shè)置專門的監(jiān)督機(jī)制，并且積極接受政府機(jī)關(guān)、公民及相關(guān)媒體的外部監(jiān)督，以此對預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管，從而提升預(yù)算工作的權(quán)威性［4］。

（四）培養(yǎng)專業(yè)的全面預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)

首先，事業(yè)單位應(yīng)該建立專門的全面預(yù)算管理小組，或者對此類機(jī)構(gòu)進(jìn)行完善，確保該小組或者機(jī)構(gòu)里面的人員組成涵蓋單位各個(gè)部門，這樣在開展工作的時(shí)候，才會(huì)更全面、更多元化。例如，有的單位會(huì)設(shè)置專門的全面預(yù)算管理小組，小組成員包含單位各個(gè)部門的工作人員，并且單位會(huì)根據(jù)自身的職能特點(diǎn)對小組成員進(jìn)行分工，明確每位成員的職責(zé)，使他們可以更好地協(xié)同合作。此外，建立的全面預(yù)算管理小組或者機(jī)構(gòu)務(wù)必要有單位管理層的參與，這樣才能從全局把握好工作方向，使全面預(yù)算管理工作更好地與單位的戰(zhàn)略目標(biāo)有機(jī)結(jié)合。

其次，事業(yè)單位應(yīng)該加大培訓(xùn)力度。一是應(yīng)該從戰(zhàn)略管理層面出發(fā)，定期對單位管理層人員進(jìn)行培訓(xùn)；二是應(yīng)該從財(cái)務(wù)角度出發(fā)，針對全面預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的內(nèi)容以及作用，定期對主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)；三是應(yīng)該開展基礎(chǔ)性的全員培訓(xùn)，主要對全面預(yù)算管理的一些基礎(chǔ)性內(nèi)容進(jìn)行普及，使單位全員可以積極配合全面預(yù)算管理工作。除此之外，單位還可以建立內(nèi)部的共享學(xué)習(xí)平臺，在該平臺上面發(fā)布一些學(xué)習(xí)文件、視頻講座，或者組織一些小測驗(yàn)、知識競賽等［5］。

（五）加強(qiáng)對全面預(yù)算管理結(jié)果的應(yīng)用

事業(yè)單位加強(qiáng)對全面預(yù)算管理結(jié)果的應(yīng)用可從兩方面入手。一是對其現(xiàn)存的問題予以及時(shí)徹底的解決。例如，當(dāng)實(shí)際支出超過預(yù)算支出限額時(shí)，單位就需要對超支的情況進(jìn)行分析，及時(shí)找出問題所在，并采取相應(yīng)的整改措施，從而防止對財(cái)政資金的再次浪費(fèi)，提高資金使用效益。二是對下一年度的全面預(yù)算編制工作進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。例如，當(dāng)某個(gè)項(xiàng)目出現(xiàn)超支的情況時(shí)，在下一年度編制預(yù)算之前，就需要專門對與之類似的項(xiàng)目進(jìn)行更為詳細(xì)的調(diào)查分析，并做出更為詳細(xì)的預(yù)算編制內(nèi)容，以此確保對全面預(yù)算管理結(jié)果的充分應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的目的。

六、結(jié)語

現(xiàn)階段，我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革、發(fā)展中遇到的問題，只有靠進(jìn)一步改革的辦法解決，事業(yè)單位改革是大力促進(jìn)我國公共服務(wù)與公益事業(yè)發(fā)展的必然要求，提升事業(yè)單位的社會(huì)效益刻不容緩、勢在必行。改進(jìn)優(yōu)化全面預(yù)算管理已經(jīng)得到事業(yè)單位的重視，加強(qiáng)全面預(yù)算管理有助于提升事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理水平，實(shí)現(xiàn)成本控制、財(cái)政資金的規(guī)范有效使用。因此，相關(guān)事業(yè)單位應(yīng)該結(jié)合自身的業(yè)務(wù)宗旨和具體職能，對預(yù)算管理不全面、預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行不到位、專業(yè)的全面預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)缺乏以及全面預(yù)算管理結(jié)果應(yīng)用不充分等問題進(jìn)行深入分析，并采取實(shí)施全面預(yù)算管理、提升全面預(yù)算編制的科學(xué)性、提升全面預(yù)算執(zhí)行力、培養(yǎng)專業(yè)的全面預(yù)算管理團(tuán)隊(duì)以及加強(qiáng)對全面預(yù)算管理結(jié)果的應(yīng)用等相應(yīng)的措施，優(yōu)化事業(yè)單位的全面預(yù)算管理，提升事業(yè)單位的社會(huì)公共服務(wù)水平，使事業(yè)單位的社會(huì)效益最大化。