小流域污染治理的法律對(duì)策探究

顧禎原 周伯煌

（浙江農(nóng)林大學(xué)暨陽學(xué)院，浙江 諸暨 318000）

新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，就是深入實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃?；谛×饔蛭廴局卫砉ぷ鞣矫嬉讶〉玫某尚ЩA(chǔ)上，通過比較借鑒中外小流域污染治理的法治經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國現(xiàn)階段完善小流域污染治理提出一些可行性的法治對(duì)策。

一、小流域污染的實(shí)證考察——以紹興市為例

水污染治理既要有針對(duì)性，又要保證多元性，即在尊重流域的自然屬性的同時(shí)，通過經(jīng)濟(jì)、行政等手段有機(jī)治理。我國的水污染防治的法律法規(guī)體系以初步建立，基本適用現(xiàn)行的《水污染防治法》，國務(wù)院發(fā)也同時(shí)布了規(guī)范性文件規(guī)定聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制及流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則和思路。

在響應(yīng)“五水共治”的同時(shí)，浙江省政府出臺(tái)了《全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》以完善區(qū)域內(nèi)的河長制建設(shè)。2012年10月，紹興市政府也出臺(tái)了《關(guān)于在紹興市區(qū)主要河道實(shí)施“河長制”管理工作的意見》，對(duì)市區(qū)二環(huán)以內(nèi)的49條主要河道采取“河長制”管理模式。2013年，中共紹興市委辦公室、紹興市人民政府辦公室印發(fā)《紹興市“河長制”管理實(shí)施方案》，時(shí)至今日，共已設(shè)立河長5000名以上。

浙江省紹興市政府出臺(tái)了《紹興市曹娥江水環(huán)境治理考核管理辦法（試行）》以響應(yīng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)，探究具體流域生態(tài)補(bǔ)償方式及認(rèn)定范圍。同時(shí)大量引入社會(huì)資金，平衡各地財(cái)政壓力。以迪蕩湖為例，紹興的迪蕩湖流域以前是城郊結(jié)合部的所在地，生活垃圾統(tǒng)統(tǒng)流入湖泊以保證生產(chǎn)生活所需。2012年開始，迪蕩湖工程建設(shè)啟動(dòng)，通過開挖、清淤擴(kuò)展水面面積和蓄水量，極大改善了迪蕩新城及周邊區(qū)域的排澇條件，滿足特大暴雨的泄洪需要。紹興市固然從水源治理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的同時(shí)增長，但在當(dāng)前時(shí)代，水利發(fā)展相較于經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在難以忽略的滯后性。最首要的問題就在于水質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生活污水和垃圾的隨意排放，對(duì)農(nóng)村飲用水源帶來污染風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有制度的建立雖在一定程度上改善了流域利用率，但生態(tài)長效發(fā)展機(jī)制的缺失，導(dǎo)致水質(zhì)的凈化工程無法得到有效實(shí)施。

二、小流域污染治理存在的法律問題

（一）小流域水污染及防治法律制度不完善

在水污染防治領(lǐng)域，目前已經(jīng)基本形成了以《水污染防治法》為主體的污染防治法律法規(guī)體系，但是由于我國污染防治立法長期存在部門立法、各自為政的現(xiàn)象，缺乏系統(tǒng)性，立法和實(shí)施產(chǎn)生嚴(yán)重?cái)鄬?。同時(shí)，監(jiān)督機(jī)制的缺失也將導(dǎo)致施行效益的降低，出現(xiàn)部門權(quán)利利益化現(xiàn)象。在部門分立的管理控制模式下，各管理末梢不免出現(xiàn)通過臨時(shí)性措施實(shí)現(xiàn)政策表現(xiàn)目標(biāo)，該行為往往導(dǎo)致污染物的轉(zhuǎn)化。故雖然水污染治理的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)能夠達(dá)標(biāo)，但并不能同時(shí)保障流域的整體生態(tài)系統(tǒng)性治理?！董h(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》之間，對(duì)于排污許可、排放標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備義務(wù)等方面，都存在大量的條文重疊?，F(xiàn)階段立法工作還存在一定的“壓力型立法”［1］，專注于解決現(xiàn)有問題，提高了效率卻失卻了公平，無法確保立法的科學(xué)性與合理性。

（二）小流域水污染治理行政管理制度不合理

“部門立法”導(dǎo)致權(quán)利重疊、管理空白。從立法方面來看，近年來我國在環(huán)境立法上取得了較大的發(fā)展，同時(shí)鼓勵(lì)嚴(yán)格與國家的地方環(huán)境治理法規(guī)，這個(gè)鼓勵(lì)毋庸置疑，但是在后續(xù)實(shí)施中卻極易產(chǎn)生因立法條件的不成熟而導(dǎo)致的“立法困境”。其次，我國的《水法》由水利行政管理部門主管，與之相匹配的《水污染防治法》的立法職權(quán)歸屬于環(huán)保部門。兩法對(duì)于水量、水質(zhì)分別立法。流域及區(qū)域的各自劃分催化利益競(jìng)爭(zhēng)。行政主體間的利益之爭(zhēng)主要源于我國流域治理“多部門參與，多層次管理”的模式。橫向上看，各個(gè)部門都擁有政府賦予的合法權(quán)利，但各個(gè)部門之間的利益卻存在重復(fù)或沖突的部分?？v向上看，地方政府與環(huán)保部門之間亦存在利益的不同一。政府與企業(yè)間的利益競(jìng)爭(zhēng)，該競(jìng)爭(zhēng)主要源于我國地方政府官員的任期普遍不長，如何在自己較短的任期內(nèi)追求利益最大化。放寬污染排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而導(dǎo)致流域點(diǎn)源污染的產(chǎn)生的情況屢見不鮮。

（三）公眾意識(shí)淡薄及參與措施不完備

我國現(xiàn)行法律對(duì)水資源公用性質(zhì)的認(rèn)識(shí)的不完全，故我國對(duì)于水資源的片面排他性誤解具有長久以來的理論偏向。但是流域水資源由于存在泛用性，兼具公私性質(zhì)，因此學(xué)術(shù)上將流域水資源認(rèn)為是準(zhǔn)公共物品具有其合理性。但在環(huán)境法律關(guān)系中，基于義務(wù)人承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，權(quán)利人享受環(huán)境功能權(quán)利，如果義務(wù)人不承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境義務(wù)，則權(quán)利人失去了享受、開發(fā)、利用環(huán)境功能權(quán)利，造成了法律秩序基礎(chǔ)的缺失。故而建立新型的公眾參與治理機(jī)制以增強(qiáng)公眾在環(huán)境治理領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)利義務(wù)觀是解決這一情況的關(guān)鍵所在。

三、完善小流域污染治理的法治對(duì)策

（一）完善小流域污染及防治法律體系

流域水污染立法應(yīng)當(dāng)立足于流域本身，即在尊重流域的自然屬性的基礎(chǔ)上科學(xué)民主立法，并建立配套的管理制度。［2］故立法應(yīng)具備針對(duì)流域本身問題的能力，同時(shí)下放部分立法權(quán)力，形成位階體系，同步推進(jìn)社會(huì)關(guān)注度與立法敏感度。此外，應(yīng)堅(jiān)持制度創(chuàng)新，推進(jìn)政府及社會(huì)組織治理能力現(xiàn)代化提升，同時(shí)促進(jìn)立法工作和行政管理制度改革工作的順利進(jìn)行，最終形成流域與區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)一解決機(jī)制。對(duì)于流域環(huán)境治理，我國存在多種不同的法律可供適為避免法條冗雜及適用爭(zhēng)議，制定一部統(tǒng)一的、綜合性的有關(guān)流域管理的法律刻不容緩。流域立法的完善應(yīng)以小流域法規(guī)或規(guī)章的建立來配合，對(duì)于各區(qū)小流域，因其特色化治理方法，不應(yīng)以統(tǒng)一的治理政策來涵蓋所有治理內(nèi)容。故立法機(jī)構(gòu)應(yīng)賦予小流域地方嚴(yán)格于法定的針對(duì)性立法權(quán)，同時(shí)下放部分環(huán)境政策適用決策權(quán)，該決策權(quán)僅針對(duì)當(dāng)前治理政策中可選擇適用的部分，即“推薦性標(biāo)準(zhǔn)”。

（二）在區(qū)域與流域高度重新構(gòu)建行政管理模式

流域管理和行政區(qū)域管理的交叉性以及監(jiān)管制度的不確定性是現(xiàn)如今對(duì)小流域污染治理制度冗雜不明的成因之一。通過統(tǒng)一立法，明確職權(quán)歸屬。中國流域水污染的重要原因之一便是政府部門的監(jiān)管失靈。各部門監(jiān)管權(quán)力存在重疊現(xiàn)象。因中國長期存在的環(huán)境問題而導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)冗雜在所難免，但決策權(quán)與管轄權(quán)的重疊將導(dǎo)致管理責(zé)任不明確、治理效果不佳。因此，流域水污染防治的解決方面，必須實(shí)行宏觀統(tǒng)一調(diào)控，以避免人為因素導(dǎo)致的政策效果倒流。

（三）公民意識(shí)建立及完善污染防治配套措施

建立可交易水權(quán)制度。小流域特色化治理體系和跨區(qū)域協(xié)同治理的發(fā)展模式都需要水權(quán)交易制度的建立，這一制度將在完善流域管理的去行政化，以市場(chǎng)這雙看不見的手在經(jīng)濟(jì)層面上達(dá)成效益平衡，即投資與追責(zé)的平衡。將流域污染治理這一“小眾”的領(lǐng)域放大到社會(huì)，成為一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，既包含社會(huì)效益的產(chǎn)生，又保證治理的同步發(fā)展。在此期間，政府也需發(fā)揮監(jiān)管職能，在流域治理監(jiān)管的壓力被市場(chǎng)分擔(dān)的同時(shí)，注意以行政手段規(guī)制市場(chǎng)行為。

完善排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易是在單純的水權(quán)交易之外應(yīng)當(dāng)著重予以監(jiān)管的部分。政府可通過經(jīng)濟(jì)手段及法治手段控制污染物排放，在降低污染控制的社會(huì)成本的同時(shí)加大無監(jiān)管排放的成本。應(yīng)以排污企業(yè)配套去污染設(shè)備、控制流域排污總量等為主要工作方向。這也在一定程度上，延循《巴黎協(xié)定》等環(huán)境保護(hù)協(xié)議的精神，加大污染成本的同時(shí)將各主體關(guān)注的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至排放量的協(xié)商分配上，同時(shí)鼓勵(lì)自行降低實(shí)際排放量并以中央財(cái)政對(duì)此提供獎(jiǎng)勵(lì)。

完善公民參與制度。可通過立法和教育保障公眾參與；承認(rèn)非營利組織機(jī)構(gòu)在環(huán)保參與方面的優(yōu)勢(shì)；權(quán)力下放并大力利用本土資源。［3］在創(chuàng)新建設(shè)新型治理體系的大潮中，活用憲法賦予公民的權(quán)利，如結(jié)社權(quán)。并以此為中心倡導(dǎo)治水思想，發(fā)展全民共治的思維方式。同時(shí)要求政府尊重和保障公民合法權(quán)利的形式，積極組織。