行政事業(yè)單位內控制度存在的問題及對策

伊位嵐

（三明市三元區(qū)衛(wèi)生計生監(jiān)督所，福建 三明 365001）

隨著國家對行政事業(yè)單位改革的不斷推進，以及部分行政事業(yè)單位暴露出來的違規(guī)違紀現(xiàn)象的日漸增多，行政事業(yè)單位如何有效地履行社會服務職能、提高社會效益、防范財務風險，已經(jīng)成為社會關注的熱點問題。因此，為了進一步提高行政事業(yè)單位的整體管理水平，規(guī)范單位經(jīng)濟活動，化解風險，加強單位廉政建設，2012年11月29日財政部頒布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，并自2014年1月1日起正式開始施行。從此，行政事業(yè)單位內部控制建設步入了正軌。近年來，財政部又相繼制定和印發(fā)了有關內部控制的指導性文件，行政事業(yè)單位內部控制體系建設正在日臻完善。但是，在行政事業(yè)單位內部控制體系建設發(fā)展過程中仍然存在一些問題，亟待解決。

一、行政事業(yè)單位內控制度相關理論概述

（一）行政事業(yè)單位內部控制的內涵

行政事業(yè)單位內部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，防范或降低經(jīng)濟活動的風險，加強對風險的管理控制，而制定和實施的一系列的專門的控制方法、措施和程序。它既是單位內部的一種特殊形式的管理制度，也是一個動態(tài)過程。

（二）行政事業(yè)單位內部控制的目標

行政事業(yè)單位財務內部控制的目標包括五個方面：誠信守法，確保單位的一切經(jīng)濟活動符合國家法律法規(guī)的相關要求；維護國有資產(chǎn)的安全與完整，提高國有資產(chǎn)的使用效率；保證單位財務信息質量真實、可靠；建立反舞弊的長效機制，預防違規(guī)違紀行為發(fā)生；提高單位整體工作效率和服務效果。

（三）行政事業(yè)單位內部控制的重要性

第一，內部控制助力行政事業(yè)單位內部治理出成效，是單位深化改革促進發(fā)展的堅實基礎。第二，內部控制有利于貫徹中央及各級政府勤儉辦事的一貫方針，推動單位注重預算績效管理，講求績效，提高績效水平。第三，內部控制為財政資金的規(guī)范使用，提供有效保障。第四，內部控制是政府會計改革的基石。內部控制促進單位會計核算規(guī)范化，有助于政府會計準則制度的貫徹執(zhí)行，有助于政府財務報告編報，增強了政府財務報告的真實性、準確性、完整性和規(guī)范性，是深化政府會計改革的根本保證。第五，內部控制有利于形成良好的工作環(huán)境和秩序。完善的內部控制制度會促進單位各職能部門之間的密切聯(lián)系，使單位內部各部門之間的業(yè)務活動得到很好的協(xié)調、溝通，形成良好的工作秩序，確保各項計劃和工作任務完成。

二、行政事業(yè)單位內控制度存在的缺陷和不足

（一）內控環(huán)境基礎較差

很多單位沒有設置內部控制的專門機構，未指定適當?shù)牟块T來具體牽頭組織內部控制的建立和實施，認為內部控制是財務部門的事。單位負責人對內部控制建設的總體要求往往是知之甚少、不甚了解，對本單位內部控制建設缺乏主動參與的熱情和積極支持的態(tài)度。單位既沒有建立適合本單位實際情況的內部控制工作機制，也沒有形成分工明確、職責權限具體明了的權責清單，致使內控的實施環(huán)境較為薄弱。

（二）缺乏有效的風險評估和預警機制

一是部分行政事業(yè)單位的負責人和相關工作人員對單位經(jīng)濟業(yè)務活動存在的風險缺少充分認識，對于內部控制建設的風險評估概念模糊，對本單位日常發(fā)生的各類經(jīng)濟業(yè)務流程摸不清，對每一個環(huán)節(jié)、步驟的工作內容和工作程序不夠明確。因此，無法對單位實際存在的風險做出全面、系統(tǒng)、客觀的評估。二是部分單位對可能發(fā)生的重大風險或突發(fā)事件不僅缺乏清醒的認識，也沒有制定相應的行之有效的應對措施及應急預案。

（三）財務管理基礎薄弱

很多單位的財會部門的工作還僅限于傳統(tǒng)的記賬、算賬、報賬，與業(yè)務部門之間沒有建立良好的溝通協(xié)調機制，工作出現(xiàn)脫節(jié)，財務人員對單位重大建設項目、大額采購項目、專項資金使用的決策、實施過程，均未參與或參與度較低，對項目的具體情況和實施結果不了解，無法及時對該項經(jīng)濟業(yè)務實施必要的財務控制和監(jiān)督。此外，實行政府集中采購制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得以規(guī)范，但使用管理中仍存在不少問題，重購置輕管理的現(xiàn)象隨處可見。有的單位對購入或建成的固定資產(chǎn)沒有認真組織驗收，實物卡片登記的內容不完整，導致資產(chǎn)質量不符合要求、資產(chǎn)信息失真、資產(chǎn)流失；有的單位沒有指定資產(chǎn)管理員，資產(chǎn)領用、發(fā)出沒有審批、登記，資產(chǎn)使用和保管責任沒有落實到人，有的單位沒有建立資產(chǎn)定期盤點制度，造成資產(chǎn)丟失、毀損、固定資產(chǎn)賬實不符。

（四）崗位設置不合理

一些單位在崗位設置和人員配備上不科學，崗位職責、崗位權力劃分不清，存在一個人擔任多個崗位、兩個不相容的職務由同一個人兼職的亂象，如記賬兼保管、出納兼復核、采購兼保管、業(yè)務審批兼執(zhí)行等，由此產(chǎn)生管理上的漏洞。一些規(guī)模小、人員少的單位，關鍵崗位長期不輪崗。

三、行政事業(yè)單位內控制度存在問題的成因分析

（一）內部成因分析

1．內部控制觀念淡薄

一些單位的管理層和內部相關工作人員內控意識不強，對內部控制建設和實施的重要性和必要性認識不足，對內部控制規(guī)范內容缺乏基本了解，不能很好地貫徹執(zhí)行內部控制制度，這嚴重影響內部控制建設的順利開展和有效實施。例如，對設計好的經(jīng)濟活動業(yè)務流程不按相關規(guī)定去執(zhí)行，隨意省略某些環(huán)節(jié)；對于“三重一大”沒有實行集體決策或聯(lián)簽制度，其直接后果就是產(chǎn)生管理漏洞，留下風險隱患。

2．內部管理制度不完善

多數(shù)單位缺乏一整套、完整的適合本單位實際情況的管理制度，這導致相關辦事工作人員無章可循。有的單位雖然制定了一系列管理制度，但并未嚴格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果又缺乏必要的評價和監(jiān)督，導致有章不循、違章不究，內部管理制度無法得到有效執(zhí)行，形同虛設。

3．單位所有相關工作人員業(yè)務素質參差不齊

行政事業(yè)單位業(yè)務活動的開展，內控制度的執(zhí)行，全都依賴相關工作人員來完成，而相關工作人員特別是財務人員的專業(yè)水平和業(yè)務能力決定了有關制度的執(zhí)行效果?；鶎有姓聵I(yè)單位工作人員崗位不穩(wěn)定，非財會專業(yè)人員未經(jīng)培訓直接從事財會工作的現(xiàn)象屢見不鮮。由于相關工作人員專業(yè)能力有所欠缺，直接導致內部控制功能削弱，作用難以充分發(fā)揮。

（二）外部成因分析

財政部門和審計部門是單位內部控制的外部監(jiān)督機構，但都忽視了開展監(jiān)督檢查對單位內部控制的建立和有效實施所起的重要促進作用，檢查的覆蓋面、頻率明顯不足，與實際需要相去甚遠。目前，財政部門日常對行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查，一般重點關注財政性資金的使用、管理是否符合國家相關政策法規(guī)的要求，對于內部控制的建設及其實施的有效性則缺乏相適應的運行監(jiān)管力度。審計部門在實施審計項目時，對被審計單位的內部控制建設情況也沒有引起足夠的重視。由于必要的外部監(jiān)督有所缺失，致使行政事業(yè)單位內部控制制度體系建設失去了來自外部的推動力和約束力。

四、行政事業(yè)單位內控制度的改進對策

（一）營造良好的內部治理環(huán)境

首先，管理層一定要重視內部控制，從思想上認識到它的作用，把內部控制視為單位內部管理的一個重要組成部分，在實際行動上，單位一把手要親自參與單位內部控制的建設，以身作則、帶頭遵守內控制度并給予工作上的大力支持。其次，單位應構建職責明確、責任到位的組織結構、議事規(guī)則，明確領導層的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。建立健全內部控制工作相關機制。最后，應當選拔和任用具有職業(yè)道德修養(yǎng)、責任心強和專業(yè)能力強的人承擔關鍵崗位工作，加強對全體員工進行職業(yè)道德教育，并定期進行專業(yè)知識培訓，不斷提升專業(yè)人員的業(yè)務素質。

（二）定期開展風險評估，強化財務預警系統(tǒng)的建設

行政事業(yè)單位應當成立風險評估工作小組，最好由領導擔任組長。工作小組成員應該預先接受內部控制相關知識、運用方法的培訓輔導，了解、掌握有關風險評估工作的指導意見、規(guī)范和管理制度，以便對內部控制有一個較為全面的認識，自覺形成風險管理觀念。風險評估要覆蓋單位所有的經(jīng)濟業(yè)務和事項。需要對單位各類、各項經(jīng)濟活動的業(yè)務流程進行仔細認真地梳理，在梳理的過程中了解各項業(yè)務的流程，對業(yè)務的具體目標、內容做出明確的規(guī)定。在此基礎上，按照相關的工作機制，合理設置部門和崗位，明確各權責事項的設定依據(jù)和責任主體部門，明確崗位的人員分工、崗位職責。對單位經(jīng)濟活動面臨的風險進行系統(tǒng)的分析，找出可能造成經(jīng)濟損失的風險控制點，將低效、浪費和舞弊等風險控制在最小的范圍內。

（三）建立健全相關的財務管理制度

完善、嚴密的財務管理制度對于防止單位舞弊的發(fā)生、維護國有資產(chǎn)的安全性與完整性、強化財務管理具有十分重要意義。因此，建立健全相關的財務管理制度是內部控制建設非常關鍵的一步。

相關的財務制度涉及六大業(yè)務環(huán)節(jié)：預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、國有資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理。其中應當重點關注收支業(yè)務管理和國有資產(chǎn)管理兩大環(huán)節(jié)。一方面，收支業(yè)務管理。應當結合單位實際情況，建立收支業(yè)務內部管理制度。收入業(yè)務，通過實施集中歸口管理，明確由財會部門統(tǒng)一管理各項收入，并進行統(tǒng)一的會計核算，嚴禁收入不入賬，杜絕賬外賬；所有非稅收入均應及時足額上繳國庫，不得坐支；建立票據(jù)和印章保管制度。支出業(yè)務，明確規(guī)定各項支出事項的開支范圍和開支標準，并嚴格執(zhí)行；建立支出審批、審核及支付制度，嚴格按照規(guī)定的程序和權限進行審批、審核，辦理支付業(yè)務。另一方面，國有資產(chǎn)管理。國有資產(chǎn)管理主要包括貨幣資金和固定資產(chǎn)的管理。應當制定單位固定資產(chǎn)管理辦法、國有資產(chǎn)登記制度和財產(chǎn)清查制度，使各項工作都嚴格按照既定的固定資產(chǎn)管理辦法、相關制度認真執(zhí)行；要設置專門的機構或者指派專人負責固定資產(chǎn)的管理工作；固定資產(chǎn)入庫、領用、發(fā)出均應當辦理相關手續(xù)，實物資產(chǎn)使用要指定保管人；應當建立固定資產(chǎn)內部監(jiān)督制度，重點關注資產(chǎn)使用中修理、修繕的報批手續(xù)和費用的控制，把好固定資產(chǎn)內部轉移、對外出租、報廢處理環(huán)節(jié)關口；對固定資產(chǎn)進行定期清查盤點，清楚掌握固定資產(chǎn)的實有數(shù)量，保證賬實相符。

（四）合理設置崗位，建立健全內部控制關鍵崗位責任制

行政事業(yè)單位應當依照科學、精簡、高效、制衡的原則合理地設置關鍵崗位。明確每個崗位的人員分工、每個崗位的職責、權限，并根據(jù)崗位的需要，安排合適的人選，確保不同崗位之間權責分明、相互制約、相互監(jiān)督。同時以規(guī)范的書面形式明確職責權限授予的具體部門、崗位和人員。這樣可以在一定程度上預防和及時發(fā)現(xiàn)業(yè)務執(zhí)行過程中產(chǎn)生的錯誤或舞弊行為。

內部控制關鍵崗位主要包括預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、國有資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理以及內部監(jiān)督等經(jīng)濟活動的關鍵崗位。具體來說，預算業(yè)務管理環(huán)節(jié)，預算編制崗位負責做好基礎數(shù)據(jù)的準備和相關信息的運用及編制預算報表，預算審核崗位負責對提交的預算建議數(shù)的合理性、合規(guī)性進行審核，后者是對前者工作的查證核對，二者應當分離；預算審批崗位負責年度預算的指標分解、追加調整，預算執(zhí)行崗位負責完成批復的預算，安排各項收支，后者是對前者決策的執(zhí)行，二者應當分離。收支業(yè)務管理環(huán)節(jié)，收款的收費員與記錄收入款項的會計，崗位應當分設；支出的申請與審批，支出的審批與付款，應當由相對獨立的人員來分別執(zhí)行。政府采購業(yè)務管理環(huán)節(jié)，采購需求提出、采購方式確定與審核崗位應當分離；采購執(zhí)行與驗收崗位應當分離；采購驗收與登記崗位應當分離。國有資產(chǎn)管理環(huán)節(jié)，資產(chǎn)財務賬與實物賬必須由不同人員登記；資產(chǎn)保管與清查必須由不同人員完成。建設項目管理環(huán)節(jié)，概預算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與審計這些崗位都應當由相對獨立的部門或人員分別實施。合同管理環(huán)節(jié)，合同的擬訂與審核應當分離；合同文本訂立與合同章管理應當分離；合同執(zhí)行與監(jiān)督也應當分離。對于規(guī)模小、人員少的單位，關鍵崗位的設置顯得尤為重要，若確需兼職，應當盡可能安排相容的職務，使不相容崗位形成牽制。若不相容職務確實無法分離，或關鍵崗位由于人員配備不齊，無法實現(xiàn)輪崗的，則應該采取相應的控制手段，如定期抽查工作記錄或接受定期的專項檢查。

五、構建內外部監(jiān)督網(wǎng)絡

（一）強化單位內部監(jiān)督

內部監(jiān)督主要由各單位的內部審計部門或者專職內審人員來完成，內部紀檢監(jiān)察部門可以作為補充力量，發(fā)揮監(jiān)督作用。管理層應當保證內審部門或內審人員的獨立性，確保他們對本單位內部控制制度的執(zhí)行情況做出客觀、公正的評價，及時糾正出現(xiàn)的偏差。同時，要建立切實可行的獎懲機制，調動全體員工共同地積極參與到內控建設工作當中。

（二）加大外部監(jiān)督力度

實施內部控制是財政部門的重點工作之一，對內部控制的監(jiān)管也是財政部門的重要工作任務。建議財政部門提高對內部控制報告質量的總體要求，針對審查出的問題，提出檢查意見和建議，并堅持要求必須整改，同時跟蹤整改落實情況，以此加快行政事業(yè)單位內部控制信息公開的步伐，確保內部控制報告的真實性、完整性和規(guī)范性。

審計機關也是內控的監(jiān)督管理部門，具有權威性和獨立性，應當強化重點監(jiān)督的職能，著重調查內控制度的建立和實施的有效性，對調查發(fā)現(xiàn)的內部控制缺陷，嚴肅處理，限期整改，及時糾正錯誤，完善相關制度、措施和程序。

六、結束語

在我國社會主義現(xiàn)代化建設的新階段，行政事業(yè)單位要進一步優(yōu)化單位內部控制制度，使其不斷發(fā)展和完善，充分發(fā)揮內部控制制度在單位管理中的作用，推動行政事業(yè)單位健康持續(xù)地發(fā)展。