依法治企，制度建設(shè)在路上

銀昕

法治，是規(guī)范，是保障，具有基礎(chǔ)性地位。沒有全面依法治國，國家治理和社會(huì)生活不可能有序運(yùn)行。黨的十八大以來，黨中央明確提出全面依法治國，并將其納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局予以有力推進(jìn)。而一年前的2020年11月16日至17日，黨的歷史上更是首次召開了中央全面依法治國工作會(huì)議。

在全面依法治國戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，依法治企占據(jù)著不容忽視的地位。除了掌握著國民經(jīng)濟(jì)命脈、撐起經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的央企和國企，民營(yíng)企業(yè)自改革開放后，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建立之后，如雨后春筍一般發(fā)展壯大。9月6日，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)博覽會(huì)上的數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為我國貢獻(xiàn)了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新、80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)、90%以上的市場(chǎng)主體數(shù)量。

這90%以上的市場(chǎng)主體，已經(jīng)是社會(huì)組成的重要細(xì)胞，實(shí)現(xiàn)合法依規(guī)經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的必需。

企業(yè)合規(guī)，制度建設(shè)進(jìn)展神速

西方國家“企業(yè)合規(guī)”的概念，始于上世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期。而最早的合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)控制在銀行業(yè)率先出現(xiàn)。

當(dāng)時(shí)，企業(yè)通過規(guī)范員工行為加強(qiáng)內(nèi)部控制，以求獲得社會(huì)信任，一些行業(yè)協(xié)會(huì)紛紛制定行業(yè)規(guī)則和合規(guī)指南，以規(guī)范同業(yè)企業(yè)的依規(guī)經(jīng)營(yíng)，于是，合規(guī)理念開始出現(xiàn)，合規(guī)管理隨之應(yīng)用。但當(dāng)時(shí)，監(jiān)管部門的介入較少，絕大多數(shù)是企業(yè)自發(fā)或者行業(yè)自治范圍內(nèi)的合規(guī)管理。

上世紀(jì)60年代，美國西屋電氣、通用電氣兩家公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè)通過劃分市場(chǎng)、操縱價(jià)格和控制招標(biāo)等方式在電氣行業(yè)形成壟斷地位，最終遭到美國刑事反壟斷部門的調(diào)查。兩家巨頭電氣企業(yè)分別被拆分，共有30余家企業(yè)和40多人與檢察機(jī)關(guān)達(dá)成認(rèn)罪協(xié)議并被法院判處數(shù)百萬美元的罰金，7名公司高管被判處有期徒刑。這一事件由企業(yè)不合規(guī)的操作引發(fā)，并對(duì)涉事企業(yè)和企業(yè)主造成毀滅性打擊，使美國社會(huì)更加重視企業(yè)合規(guī)問題。

此后，西方企業(yè)開始尋求一套有效且能夠貫徹落實(shí)的合規(guī)管理體系，為行政和司法部門認(rèn)定違法企業(yè)或個(gè)人有無主觀過錯(cuò)提供規(guī)則。根據(jù)這套體系，行政與司法部門可以與沒有主觀過錯(cuò)的個(gè)人以及違法情節(jié)輕微，且認(rèn)真履行了合規(guī)體系的企業(yè)達(dá)成和解或減輕處罰。

上世紀(jì)70年代，美國頒布了《反海外腐敗法案》，意在同時(shí)管理美國公司賄賂行為及外國公司通過美國分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行賄賂的行為，美國聯(lián)邦司法部對(duì)此類行為擁有刑事管轄權(quán)，美國證券交易委員會(huì)具有民事管轄權(quán)?？梢哉f，《反海外腐敗法案》是美國企業(yè)普遍重視合規(guī)化經(jīng)營(yíng)的開端。

1992年，中國確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入大發(fā)展時(shí)期，但當(dāng)時(shí)企業(yè)合規(guī)管理尚未起步。直到21世紀(jì)初，中國企業(yè)才在金融行業(yè)率先產(chǎn)生了較為系統(tǒng)的合規(guī)管理機(jī)制。

2006年10月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》，為商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的管理提供了依據(jù)。此后，中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2007年發(fā)布《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法指引》，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)于2008年發(fā)布《證券公司合規(guī)管理試行規(guī)定》。合規(guī)管理在我國金融行業(yè)率先開展起來。

這一階段，合規(guī)管理的概念在我國僅限于金融領(lǐng)域，對(duì)其他行業(yè)來說，合規(guī)管理依然陌生。

然而，隨著國際業(yè)務(wù)的增加，因企業(yè)不合規(guī)而產(chǎn)生的危機(jī)問題凸顯，這促使中國企業(yè)開始自行建設(shè)企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)管理制度，而國家也從制度層面加強(qiáng)企業(yè)合規(guī)建設(shè)。

11月8日，北京德和衡律師事務(wù)所高級(jí)合伙人陶光輝告訴《法人》記者，2017年至2018年頻繁發(fā)生企業(yè)合規(guī)問題，一部分是央企、國企“走出去”時(shí)遇到了問題，還有一部分是一些企業(yè)在海外經(jīng)營(yíng)與貿(mào)易中遇到了問題?！?018年出臺(tái)了一些重磅的文件和國家標(biāo)準(zhǔn)，如國務(wù)院國資委頒發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》、國家發(fā)改委等印發(fā)《企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引》，國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T-35770《合規(guī)管理體系指南》進(jìn)入實(shí)施階段。我們稱這一年為中國的‘合規(guī)管理元年’?！?/p>

今年全國兩會(huì)，十三屆全國人大四次會(huì)議表決通過的“十四五規(guī)劃”中，明確提出引導(dǎo)走出去企業(yè)“加強(qiáng)合規(guī)管理”，并“推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)守法合規(guī)經(jīng)營(yíng)”。11月1日，個(gè)人信息保護(hù)法開始實(shí)施。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中國，這部法律在國際上獲得很高關(guān)注度。“今年9月，有外資企業(yè)找到我們，讓我們律所就個(gè)人信息保護(hù)法對(duì)企業(yè)的流程、業(yè)務(wù)和各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)行對(duì)照檢查。”北京市中聞律師事務(wù)所律師趙虎告訴記者，在他的印象中，外資企業(yè)對(duì)合規(guī)管理的重視程度，值得學(xué)習(xí)。

短短15年間，中國幾乎走過了西方國家近百年的歷程。一是企業(yè)合規(guī)管理主體的多元化，企業(yè)合規(guī)管理從金融業(yè)擴(kuò)展到央企、國企，再逐漸發(fā)展至民營(yíng)企業(yè)。與西方國家前期階段主要由公司發(fā)起內(nèi)部自查及行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起的自治不同，中國檢察部門與諸多行政部門都對(duì)企業(yè)合規(guī)出臺(tái)了相關(guān)政策、制度或提出了指導(dǎo)性意見，幾乎跳過了公司自查和行業(yè)自治的階段，直接進(jìn)入了檢察機(jī)關(guān)及行政部門強(qiáng)力干預(yù)并提出標(biāo)準(zhǔn)化體系的成熟階段。

不過，同樣是“合規(guī)”，不同身份的企業(yè)賦予其含義并不相同。一位不愿具名的企業(yè)法務(wù)工作者對(duì)記者表示：“目前大家都在談企業(yè)合規(guī)，但各自的角度和出發(fā)點(diǎn)不一樣。央企國企的‘預(yù)防型合規(guī)’、民企的‘涉案型合規(guī)’和外企的‘道德型合規(guī)’。討論合規(guī)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)捋清談的是哪一種’合規(guī)’。當(dāng)然，這三種類型高度交叉，未來也應(yīng)會(huì)有所融合。

參考國外做法，更要因地制宜

陶光輝認(rèn)為，提倡企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)，并不等于在企業(yè)違法或出現(xiàn)不合規(guī)問題時(shí)，將涉事企業(yè)一棍子打死。一旦企業(yè)無法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，股東、供應(yīng)商、銷售商都會(huì)受到重大利益損失，而失業(yè)員工繼而會(huì)成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

公開資料顯示，1991年美國制定的《組織量刑指南》，為企業(yè)合規(guī)激勵(lì)制度提供了依據(jù)，行政機(jī)關(guān)也可據(jù)此對(duì)主動(dòng)建立合規(guī)管理體系的企業(yè)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)于主動(dòng)配合調(diào)查并主動(dòng)進(jìn)行內(nèi)部懲處的違法企業(yè)可以降低處罰幅度。此外，《組織量刑指南》還明確鼓勵(lì)企業(yè)配合執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查并據(jù)此給予企業(yè)合規(guī)激勵(lì)。該制度改變了企業(yè)在合規(guī)方面的態(tài)度，企業(yè)管理者開始從企業(yè)內(nèi)部合規(guī)的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)楹弦?guī)的倡導(dǎo)者。

一位不愿具名的法律工作者向《法人》記者表示，當(dāng)企業(yè)建立并施行了一套健全的合規(guī)制度之后，出于對(duì)合規(guī)制度的鼓勵(lì)，當(dāng)企業(yè)違法的情節(jié)較為輕微，或查明企業(yè)的確已經(jīng)履行了一整套合規(guī)化制度之后，可以暫緩或不予起訴，行政部門與之達(dá)成和解;涉及對(duì)企業(yè)制裁的，設(shè)立考驗(yàn)期，當(dāng)考驗(yàn)期內(nèi)的企業(yè)達(dá)到某一明確標(biāo)準(zhǔn)后便撤銷考驗(yàn)期內(nèi)對(duì)企業(yè)的制裁，這已經(jīng)成為國際通行的慣例。

2020年最高人民檢察院?jiǎn)?dòng)企業(yè)合規(guī)改革第一期試點(diǎn)工作，在深圳寶安、上海浦東、上海金山等6個(gè)基層檢察院中，對(duì)民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人涉經(jīng)營(yíng)類犯罪，按照“依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實(shí)刑的提出適用緩刑的量刑建議”的原則，同時(shí)也探索督促涉案企業(yè)合規(guī)管理。今年3月，最高人民檢察院第二期改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至上海、北京、浙江等10個(gè)省市時(shí)，此原則被沿用。

然而，對(duì)于涉嫌嚴(yán)重犯罪的情節(jié)，企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)者不可適用于合規(guī)激勵(lì)機(jī)制。對(duì)企業(yè)的“厚愛”如果被別有用心的人利用，將得不償失。最高人民檢察院開展第一期企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作時(shí)，就提出在進(jìn)行合規(guī)激勵(lì)的同時(shí)，探索督促涉案企業(yè)合規(guī)管理，促進(jìn)“嚴(yán)管”制度化，防范“厚愛”被濫用。

6月3日，最高人民檢察院聯(lián)合其他八個(gè)部委，研究制定了《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》，規(guī)定了五種不適用合規(guī)激勵(lì)機(jī)制的情形：個(gè)人為進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)而設(shè)立公司、企業(yè)的;公司、企業(yè)設(shè)立后以實(shí)施犯罪為主要活動(dòng)的;公司、企業(yè)人員盜用單位名義實(shí)施犯罪的;涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪的;其他不宜適用的情形。

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，監(jiān)管體系常態(tài)化

2021年被譽(yù)為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷“元年”。

在開年之初的2月7日，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)制定發(fā)布《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，（下稱《反壟斷指南》）對(duì)“經(jīng)營(yíng)者集中”“強(qiáng)制二選一”“價(jià)格歧視”“聯(lián)合操控價(jià)格”等平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的突出問題進(jìn)行了規(guī)定。隨后，相關(guān)部門對(duì)一批企業(yè)立案調(diào)查并最終予以巨額罰款。

《反壟斷指南》是有關(guān)部門對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)合規(guī)運(yùn)營(yíng)的第一拳，代表著對(duì)平臺(tái)企業(yè)嚴(yán)格監(jiān)管的第一槍。

陶光輝向記者表示，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的被處罰和調(diào)查，可從三個(gè)方面得到啟示。“首先是主管部門加強(qiáng)塑造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，對(duì)弱勢(shì)消費(fèi)者的保護(hù)有目共睹，對(duì)建設(shè)長(zhǎng)期和公平的市場(chǎng)大有好處，監(jiān)管是最關(guān)鍵的推動(dòng);其次，頭部企業(yè)再也無法野蠻生長(zhǎng)和無序擴(kuò)張，必須重新審視自己的業(yè)務(wù)模式和業(yè)務(wù)流程;再次，消費(fèi)者對(duì)企業(yè)合規(guī)也能依法提出自己的要求，在遭遇不合規(guī)的對(duì)待時(shí)，消費(fèi)者或用戶的合規(guī)意識(shí)和合規(guī)判斷能力也得到了提升。”

近日，國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類分級(jí)指南（征求意見稿）》（下稱《分類分級(jí)指南》）和《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見稿）》（下稱《責(zé)任指南》），意味著對(duì)平臺(tái)企業(yè)的分類、定義以及監(jiān)管進(jìn)入了常態(tài)化模式，對(duì)現(xiàn)存的平臺(tái)企業(yè)作了一次集中性的梳理、歸類，并規(guī)定了各自的主體責(zé)任清單。

記者查詢發(fā)現(xiàn)，《分類分級(jí)指南》首先從業(yè)務(wù)角度把平臺(tái)企業(yè)分為六類：網(wǎng)絡(luò)銷售類平臺(tái)、生活服務(wù)類平臺(tái)、社交娛樂類平臺(tái)、信息資訊類平臺(tái)、金融服務(wù)類平臺(tái)、計(jì)算應(yīng)用類平臺(tái)。

隨后，從用戶規(guī)模、業(yè)務(wù)種類、經(jīng)濟(jì)體量、限制能力四個(gè)方面出發(fā)，《分類分級(jí)指南》將平臺(tái)分為超級(jí)平臺(tái)、大型平臺(tái)和中小平臺(tái)三級(jí)。這種分類方法是我國首次，也是全球首次對(duì)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行明確分類，還是全球第一個(gè)提出“超級(jí)平臺(tái)”概念的國家。

所謂超級(jí)平臺(tái)，是指平臺(tái)有超大用戶規(guī)模、超廣業(yè)務(wù)種類、超高經(jīng)濟(jì)體量和超強(qiáng)限制能力。具體來說，是指在中國內(nèi)地年度年活躍用戶不低于5億，核心業(yè)務(wù)至少涉及上述類型中的兩類業(yè)務(wù)，上年底市值（或估值）不低于10000億元人民幣，在限制商戶接觸消費(fèi)者（用戶）方面具有超強(qiáng)的能力。

值得注意的是，《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南》對(duì)平臺(tái)企業(yè)提出了34條具體的主體責(zé)任，其中大型平臺(tái)和中小平臺(tái)只需要履行第10條至第34條，而超大型平臺(tái)企業(yè)需要恪守全部34條主體責(zé)任。也就是說，《責(zé)任指南》為超大型平臺(tái)單獨(dú)提出了9條合規(guī)義務(wù)，“能力越大，責(zé)任也就越大”，這在全球也是超前的創(chuàng)舉。

超大型平臺(tái)“獨(dú)享”的9條合規(guī)義務(wù)分別是：公平競(jìng)爭(zhēng)示范、平等治理、開放生態(tài)、數(shù)據(jù)管理、內(nèi)部治理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控以及安全審計(jì)和促進(jìn)創(chuàng)新。

此外，已開始施行的個(gè)人信息保護(hù)法第五十八條規(guī)定，“提供重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者”要承擔(dān)更重要的平臺(tái)責(zé)任，其中所指的“更重要的平臺(tái)責(zé)任”，在《責(zé)任指南》中亦有體現(xiàn)?！坝脩粼蕉?，規(guī)模越大，責(zé)任也就越大”。這正是中國對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行合規(guī)治理的原則。

（責(zé)編 白馗 美編 劉曉瑩）