多國(guó)極端氣候險(xiǎn)的法治設(shè)計(jì)

若飴

2021年8月9日，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)發(fā)布了《氣候變化2021：自然科學(xué)基礎(chǔ)》的報(bào)告，提出“因全球變暖，以前每50年才發(fā)生一次的極端熱浪現(xiàn)在每10年發(fā)生一次，未來(lái)甚至每7年發(fā)生2次，暴雨和干旱也將更頻繁”。從今年原本四季如春的美國(guó)得州于2月驟降數(shù)十?dāng)z氏度、6月氣溫飆升至48攝氏度，到8月歐洲多地遭遇高溫極旱、暴風(fēng)驟雨，再到加拿大出現(xiàn)49.6攝氏度的極端高溫……極端氣候的頻發(fā)正考驗(yàn)著2021年的地球生命。

世界氣象組織秘書長(zhǎng)彼得里·塔拉斯指出，“用體育術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，大氣層已經(jīng)受到興奮劑影響，這意味著我們將會(huì)比以往更加頻繁地遭遇極端天氣”?；蛟S，全球極端氣候全面爆發(fā)的開端和臨界點(diǎn)已經(jīng)到來(lái)。據(jù)世界自然基金會(huì)和德國(guó)安聯(lián)保險(xiǎn)集團(tuán)的統(tǒng)計(jì)，截至今年8月，全球因極端氣候?yàn)?zāi)害損失高達(dá)數(shù)千億美元。另?yè)?jù)瑞士《氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)：不采取行動(dòng)不是一種選擇》的研究報(bào)告所提，“到2050年，因極端氣候變化，全球經(jīng)濟(jì)或?qū)p失GDP的10%”。在這種背景下，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中風(fēng)險(xiǎn)管理的重要工具，保險(xiǎn)能夠有效分散和轉(zhuǎn)移氣候?yàn)?zāi)害損失、降低和預(yù)防極端氣候風(fēng)險(xiǎn)對(duì)資金的不利影響，儼然成為國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)極端氣候風(fēng)險(xiǎn)的重要砝碼。

美國(guó)：推行“政府主動(dòng)介入”的極端氣候險(xiǎn)體系

在西方，保險(xiǎn)法的編制往往采取單行法規(guī)制，比如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、瑞士等。就極端氣候保險(xiǎn)領(lǐng)域而言，美國(guó)秉承“政府主動(dòng)介入”的立法模式予以管理。在美國(guó)，極端氣候險(xiǎn)體系主要由洪水保險(xiǎn)制度、地震保險(xiǎn)制度和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)成。所有涉及極端氣候險(xiǎn)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和品種均由政府決定和把關(guān)，商業(yè)保險(xiǎn)公司不得參與極端氣候險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，只是協(xié)助銷售。不僅有聯(lián)邦政府作為直接保險(xiǎn)人主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目——“國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃”，也有州政府參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目——“加州地震局居民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公社”，還有州政府作為再保險(xiǎn)人推行的再保險(xiǎn)項(xiàng)目——“佛羅里達(dá)颶風(fēng)巨災(zāi)基金”。

以“國(guó)家洪水保險(xiǎn)”為例。美國(guó)聯(lián)邦政府起草了《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》《洪水災(zāi)害防御法》等多部法律法規(guī)，并通過《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》構(gòu)建了“國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金”。2021年3月，美國(guó)田納西州突發(fā)暴雨，造成4人死亡;7月，夏季風(fēng)暴席卷美國(guó)亞利桑那州，并引發(fā)強(qiáng)降雨和洪水，造成多人死亡和失蹤。美國(guó)的田納西州與亞利桑那州政府根據(jù)《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》，向國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金申請(qǐng)了索賠，并向受災(zāi)群眾發(fā)放了相應(yīng)的保險(xiǎn)金。如今，該險(xiǎn)成為美國(guó)僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的第二大聯(lián)邦保險(xiǎn)計(jì)劃，覆蓋了全美洪泛區(qū)的2萬(wàn)多個(gè)社區(qū)。

今年5月，英國(guó)反常降雪，創(chuàng)自1922年以來(lái)最低氣溫記錄（圖/視覺中國(guó)）

在售險(xiǎn)路徑方面，商業(yè)保險(xiǎn)公司被允許出售洪水保險(xiǎn)單，并被要求將出售的保單全部轉(zhuǎn)讓給國(guó)家專門負(fù)責(zé)的部門，按照保單數(shù)量獲得傭金，發(fā)生損失后進(jìn)行賠付。在賠付機(jī)制層面，《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》規(guī)定：“一旦賠付費(fèi)用超過商業(yè)保險(xiǎn)公司的保費(fèi)收入，屬地政府就需對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行差額補(bǔ)助?！?/p>

此外，美國(guó)政府還推動(dòng)極端氣候風(fēng)險(xiǎn)證券化，陸續(xù)推出極端氣候期權(quán)、債券、期貨等保險(xiǎn)衍生品，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步分散。美國(guó)的近鄰墨西哥就積極效仿，曾推出過2.9億美元的巨災(zāi)債券，開辟了極端氣候險(xiǎn)發(fā)展的又一路徑。

法國(guó)：政府充當(dāng)“再保險(xiǎn)人”的巨災(zāi)險(xiǎn)體系

今年7月14日至15日，法國(guó)等西歐國(guó)家遭遇暴雨襲擊，48小時(shí)內(nèi)降雨量已經(jīng)達(dá)到正常月降雨量的兩倍，西歐地區(qū)遇難200余人。據(jù)歐盟委員會(huì)聯(lián)合研究中心預(yù)測(cè)，“若不加干預(yù)，到2100年，洪水將造成西歐地區(qū)每年多達(dá)560億美元的財(cái)產(chǎn)損失，35萬(wàn)民眾將受災(zāi)”。相較于美國(guó)的政府主動(dòng)介入制度，法國(guó)更傾向于將政府置于“再保險(xiǎn)人”的角色定位，對(duì)超出保費(fèi)收入的部分進(jìn)行賠付，同時(shí)在保費(fèi)上給予補(bǔ)貼。

值得注意的是，法國(guó)政府在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中的深度參與。一方面，巨災(zāi)險(xiǎn)的費(fèi)率由法國(guó)政府來(lái)厘定，免賠率由各商業(yè)保險(xiǎn)公司根據(jù)自己的情況來(lái)決定，但須高于政府設(shè)定的下限。另一方面，考慮到極端氣候保險(xiǎn)損失程度高，其保險(xiǎn)費(fèi)率必然較高，這就會(huì)影響承保與投保的積極性。因此，《陸上保險(xiǎn)法典》《人壽保險(xiǎn)事業(yè)監(jiān)督法》等法律法規(guī)踐行保險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t，商業(yè)保險(xiǎn)公司可以向法國(guó)中央信托再保險(xiǎn)公司（由國(guó)家預(yù)算資助的國(guó)有再保險(xiǎn)公司）進(jìn)行分保。若再保險(xiǎn)公司的賠付超過其收入，則超出部分由國(guó)家預(yù)算支出。

日本：政企共筑極端氣候險(xiǎn)的“二級(jí)再保險(xiǎn)模式”

若論氣候險(xiǎn)的“老祖宗”，日本當(dāng)之無(wú)愧。千禧年前，氣候險(xiǎn)最早誕生于日本。發(fā)展至今，日本氣候險(xiǎn)種類繁多、涉及行業(yè)廣泛。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，不下三十種。較知名的氣候險(xiǎn)，比如“櫻花險(xiǎn)、梅雨險(xiǎn)、臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)、降雨險(xiǎn)、足球世界杯氣候險(xiǎn)、水稻氣候險(xiǎn)”等。與美國(guó)的單行法規(guī)制不同，日本將保險(xiǎn)列入商法典中。以“櫻花險(xiǎn)”為例，日本商法典規(guī)定，“櫻花險(xiǎn)先由保險(xiǎn)公司對(duì)櫻花開放的具體日期進(jìn)行預(yù)測(cè)，再由旅行社和游客根據(jù)保險(xiǎn)公司提供的具體日期安排賞花行程。一旦櫻花開放的日期與保險(xiǎn)公司提供的日期不一致，投保者就能獲得保險(xiǎn)賠償金”。

綜觀域外主流國(guó)家的極端氣候險(xiǎn)，對(duì)于災(zāi)后重建和民生恢復(fù)而言，簡(jiǎn)單地依靠政府救助方式來(lái)彌補(bǔ)損失并非長(zhǎng)久之計(jì)，更需要依托保險(xiǎn)機(jī)制將極端氣候風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟劫Y本市場(chǎng)來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)。

在氣候險(xiǎn)發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上，日本確立了地震巨災(zāi)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的極端氣候險(xiǎn)雙擎?！度毡镜卣鸨ｋU(xiǎn)法》明確了政企聯(lián)手共建的“二級(jí)再保險(xiǎn)模式”，并延伸構(gòu)建了“投保地震險(xiǎn)”“再保險(xiǎn)公司分散風(fēng)險(xiǎn)”“社會(huì)救助”“政府直接救助”的日式抗震四道防線。一般而言，地震險(xiǎn)以家庭為單位向保險(xiǎn)公司投保，保險(xiǎn)公司再向日本再保險(xiǎn)株式會(huì)社進(jìn)行全額的再保險(xiǎn)投保，隨后再保險(xiǎn)公司將所收保費(fèi)的一部分與原保險(xiǎn)公司簽訂協(xié)議，實(shí)際上相當(dāng)于再保險(xiǎn)，剩余保費(fèi)則形成巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。通過二級(jí)再保險(xiǎn)模式，日本的極端氣候險(xiǎn)有效地分?jǐn)偭藚⑴c主體的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，也保護(hù)了民眾在多災(zāi)頻災(zāi)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)利益。

英國(guó)：“捆綁+市場(chǎng)”主導(dǎo)下的梯度式保險(xiǎn)費(fèi)率

2021年1月，英國(guó)部分地區(qū)遭暴風(fēng)雨和洪水侵襲;4月，英國(guó)遭遇連續(xù)霜凍，創(chuàng)自1960年開始天氣記錄以來(lái)最冷的4月;5月，英國(guó)反常降雪，創(chuàng)自1922年以來(lái)最低氣溫記錄。正如英國(guó)環(huán)境署署長(zhǎng)詹姆斯·貝文所言，“一些最糟糕情況已經(jīng)在英國(guó)發(fā)生，比如較往年更多的洪水、低溫”。

根據(jù)《英國(guó)保險(xiǎn)法》《互助社審慎監(jiān)管暫行規(guī)則》等法律法規(guī)的規(guī)定，居民在購(gòu)買財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品的同時(shí)，也購(gòu)買了巨災(zāi)保險(xiǎn)，但民眾在購(gòu)買巨災(zāi)保險(xiǎn)時(shí)有選擇承保商業(yè)保險(xiǎn)公司的權(quán)利。與美國(guó)的政府介入制、日本的政企聯(lián)手制不同，英國(guó)的極端氣候險(xiǎn)更側(cè)重于捆綁銷售和市場(chǎng)運(yùn)作。據(jù)英國(guó)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，九成家庭有包含洪水險(xiǎn)在內(nèi)的住宅險(xiǎn)，洪水險(xiǎn)份額約占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的10%。這有賴于英國(guó)在洪水險(xiǎn)等極端氣候險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率上的梯度式厘定。

在費(fèi)率厘定中，英國(guó)的商業(yè)保險(xiǎn)公司與氣象部門進(jìn)行深度合作，對(duì)英國(guó)各地的降雨進(jìn)行精細(xì)化分析，繪制了英國(guó)全年和每月平均雨量圖作為制定保險(xiǎn)費(fèi)率的依據(jù)，并且將英國(guó)本土劃分為2000個(gè)不同等級(jí)的保險(xiǎn)費(fèi)率區(qū)。根據(jù)這樣的保險(xiǎn)費(fèi)率區(qū)，英國(guó)專門設(shè)置了洪水保險(xiǎn)。在制度框架中，政府并不進(jìn)行直接干預(yù)，僅僅需要履行一些公共職能。當(dāng)然，為了減輕巨災(zāi)事故的賠付責(zé)任，商業(yè)保險(xiǎn)公司被允許采用再保險(xiǎn)的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散，但是政府不參與其中。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com