實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接

李志明

【關(guān)鍵詞】脫貧攻堅成果 鄉(xiāng)村振興 溫飽問題 反貧困

人類對貧困開展科學(xué)、系統(tǒng)的研究要追溯到19世紀(jì)末、20世紀(jì)初，并逐漸形成了資源要素論、能力權(quán)利論和文化心理論等理論視角。盡管學(xué)術(shù)界對貧困本質(zhì)所持的立場和認(rèn)知多種多樣，但是，下沉于貧困概念內(nèi)核底層的還是生存貧困或者說“絕對貧困”，即由各種原因所導(dǎo)致的缺乏一定數(shù)量的“生活必需品”——對于個人（家庭）的生存和福利來說屬于必需的物質(zhì)和服務(wù)——的生活狀況。在國內(nèi)學(xué)術(shù)和政策語境中，貧困往往都是一個與溫飽、小康相對的概念，指的是一種不得溫飽、遠未小康的生活狀態(tài)。截至2020年底，中國所有的反貧困行動都是致力于消除困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，特別是農(nóng)村絕對貧困問題，以求達至“豐衣足食”的小康生活狀態(tài)。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利，中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，我們在中華大地上全面建成了小康社會，農(nóng)村地區(qū)進入由鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)攬反貧困行動的新歷史階段。這其中，如何實現(xiàn)鞏固拓展提升脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是新發(fā)展階段需要研究和解決的重要議題。

消除絕對貧困：全面夯實小康社會根基

在計劃經(jīng)濟時代，中國通過改革農(nóng)村分配制度、建立社會保障制度、發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)等有效緩解了極端貧困問題，專門的反貧困舉措主要限于民政福利、農(nóng)村救災(zāi)以及五保供養(yǎng)等少量的事后生活救濟，其主要目標(biāo)是保障農(nóng)村居民的基本生存。1982年12月，中國在甘肅河西、定西和寧夏西海固地區(qū)啟動實施“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項扶貧計劃，開創(chuàng)了建立系統(tǒng)性、制度化的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)型反貧困政策體系的先河，并于1986年啟動了全國性的扶貧開發(fā)行動?！靶】怠闭Z境下中國反貧困事業(yè)自“溫飽不足”的起點狀態(tài)肇始，解決“溫飽問題”、邁向“總體小康”、實現(xiàn)“全面小康”成為了中國消除絕對貧困奮斗歷程中的重要階段性目標(biāo)。

作始也簡：扶貧開發(fā)從解決溫飽問題起步，奠定“小康社會”基礎(chǔ)（1986～2000年）。在20世紀(jì)的最后15年，中國采取的是以縣域為單位開展經(jīng)濟開發(fā)的反貧困政策。它徹底改革了傳統(tǒng)的分散救濟式扶貧方式，瞄準(zhǔn)人均年收入（1978年不變價）在100元以下的農(nóng)村絕對貧困人口，通過各種物質(zhì)投資措施來促進貧困縣域經(jīng)濟開發(fā)，再利用經(jīng)濟增長的“涓滴效應(yīng)”或“滲漏效應(yīng)”（trickle-down effect）在發(fā)展中有效抑制和克減貧困。從本質(zhì)上來講，經(jīng)濟開發(fā)式反貧困政策體現(xiàn)的是關(guān)于貧困的資源要素論學(xué)者們的主張：從資源要素供給側(cè)著手，宏觀上通過經(jīng)濟發(fā)展或其他福利政策來彌補物質(zhì)匱乏，微觀上通過改善貧困者對資源要素的占有和配置狀況進而增加貧困者的經(jīng)濟收入。

這種反貧困方式在解決農(nóng)村普遍性貧困方面效率很高，使得1978年貧困標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口從1985年底的1.25億人下降到2000年底的3209萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率也相應(yīng)從14.8%下降到3.4%，[1]解決了貧困人口的基本溫飽問題，奠定了人民生活總體實現(xiàn)小康水平的基礎(chǔ)。但是，在扶貧開發(fā)過程中，貧困者在扶貧資源投放、開發(fā)項目實施上缺乏話語權(quán)也導(dǎo)致了他們對扶貧開發(fā)的實際參與度并不高，內(nèi)生動力也不足，還助長了“等、靠、要”思想。

馳而不息：綜合開發(fā)致力于鞏固溫飽，推進全面建設(shè)小康社會（2000～2012年）。進入21世紀(jì)，在總結(jié)經(jīng)濟開發(fā)式反貧困政策成敗得失的基礎(chǔ)上，中國針對農(nóng)村貧困人口分散于貧困村而非集中于貧困縣[2]的現(xiàn)實情況，將反貧困政策的重點從瞄準(zhǔn)縣域調(diào)整為瞄準(zhǔn)村域，并在幫助貧困人口保障生存、解決溫飽的同時，更加重視促進貧困地區(qū)以及貧困人口的發(fā)展。在扶貧實踐中，中國政府借鑒世界銀行促進農(nóng)村綜合發(fā)展的管理理念做法，將產(chǎn)業(yè)化扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展社會事業(yè)、開展文化培訓(xùn)等方面相結(jié)合實現(xiàn)綜合開發(fā)、融合發(fā)展;引入?yún)⑴c式扶貧理念，在強調(diào)“賦權(quán)”——增加貧困村和貧困人口在自身發(fā)展中的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)的同時，著力提升貧困人口的人力資本水平，從而確立貧困人口在改變自己命運過程中的主體地位，而非簡單的受援者或者僅僅是發(fā)展過程的“對象”。

這一階段實施的綜合開發(fā)式反貧困政策，很明顯是融入了關(guān)于貧困的能力權(quán)利論學(xué)者們提出的“增能賦權(quán)”的反貧困主張，但是，仍然沒有完全跳出區(qū)域瞄準(zhǔn)型、“大水漫灌式”扶貧開發(fā)政策的藩籬。因而，它也無法避免其帶來的“瞄準(zhǔn)偏離”問題[3]和“精英捕獲”[4]現(xiàn)象，[5]導(dǎo)致區(qū)域開發(fā)及經(jīng)濟增長的益處并沒有被在人力資本和社會資本方面不占優(yōu)勢的農(nóng)村貧困人口所共享，無形中擴大了農(nóng)村居民內(nèi)部的收入分配差距。例如，1978～2011年間，全國農(nóng)村的基尼系數(shù)從0.2124提高到了0.3897，[6]表明處于收入分配金字塔底層的農(nóng)村貧困人口越來越難受益于經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)。

將畢也鉅：精準(zhǔn)扶貧通過消除絕對貧困，夯實“全面小康”根基（2013～2020年）。為力戒以往扶貧開發(fā)過程中區(qū)域瞄準(zhǔn)導(dǎo)致的對象不明確、措施不精準(zhǔn)、管理不精細(xì)以及受益主體發(fā)生目標(biāo)偏離等問題，2013年以后，中國深度調(diào)整并創(chuàng)新了扶貧開發(fā)模式，在扶貧實踐中貫注精準(zhǔn)化理念、精細(xì)化要求，將貧困瞄準(zhǔn)從區(qū)域瞄準(zhǔn)轉(zhuǎn)向區(qū)域瞄準(zhǔn)和個體瞄準(zhǔn)相結(jié)合，使得扶貧措施能直接到戶到人，確保所有符合現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口都能獲得有針對性的扶持。特別是在貧困識別環(huán)節(jié)，中國實行動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)應(yīng)納盡納，盡力避免遺漏，做到飽和式識別。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的反貧困政策，實現(xiàn)了由“大水漫灌式”的粗放扶貧到“滴灌式”的精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)變，由區(qū)域瞄準(zhǔn)、主要依賴經(jīng)濟增長的“涓滴效應(yīng)”和帶動效應(yīng)，到更加注重“靶向治療”、對目標(biāo)人群直接加以干預(yù)的動態(tài)調(diào)整。

在習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧重要論述的指引下，中國組織實施了人類歷史上規(guī)?？涨?、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅戰(zhàn)，經(jīng)過多年持續(xù)奮斗，歷史性地解決了困擾中華民族幾千年的絕對貧困問題，提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》相關(guān)減貧目標(biāo)，為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)打下了堅實基礎(chǔ)。[7]

鞏固拓展提升脫貧攻堅成果

2020年后，中國在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后進入后小康時代，并開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。在后小康時代，中國將在鞏固拓展提升脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，接續(xù)作好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善。脫貧之后的5年過渡期內(nèi)，對于歷經(jīng)艱辛所取得的脫貧攻堅成果仍須采取措施加以鞏固拓展提升。那么，脫貧地區(qū)對于脫貧攻堅成果到底需要鞏固什么、拓展什么、提升什么？這是需要回答的重要實踐問題。

鞏固“兩不愁三保障”脫貧成果，確保脫貧人口不返貧、不產(chǎn)生新的貧困人口。具體來講，一要嚴(yán)格落實“四個不摘”要求，鞏固“兩不愁三保障”成果。對于脫貧地區(qū)特別是一些脫貧時間較晚的深度貧困地區(qū)來說，培育和鞏固自我發(fā)展能力需要一個過程，鞏固“兩不愁三保障”成果仍需作為過渡期內(nèi)的主要任務(wù)。過渡期內(nèi)，現(xiàn)有幫扶政策和措施不能“急剎車”，而是要按照“摘帽不摘責(zé)任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”的基本原則，保持主要幫扶政策以及財政投入力度總體穩(wěn)定，確保幫扶資源和幫扶力量的連續(xù)性;同時，針對鞏固“兩不愁三保障”成果方面存在的短板和弱項采取措施，落實好教育、醫(yī)療、住房、飲水等民生保障普惠性政策，并根據(jù)脫貧人口實際困難給予適度傾斜，堅持事前預(yù)防性措施和事中事后幫扶相結(jié)合，筑牢鞏固脫貧攻堅成果的保障網(wǎng)。二要健全防止返貧致貧動態(tài)監(jiān)測和幫扶機制。對易返貧致貧人口實施常態(tài)化監(jiān)測，監(jiān)測對象包括：一是一些脫貧摘帽時間較晚的原貧困地區(qū)特別是原深度貧困地區(qū)已脫貧不穩(wěn)定戶。他們實現(xiàn)脫貧的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，政策性收入占比較高、自我發(fā)展能力還顯不足、發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱。二是一些收入水平略高于國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的邊緣易致貧戶。他們自主實現(xiàn)“兩不愁三保障”的能力并不強，在脫貧攻堅過程中未被納入建檔立卡直接幫扶范圍，存在較大的致貧風(fēng)險。三是因病因災(zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減、導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難的農(nóng)戶。對于上述三類人口，各地須通過農(nóng)戶主動申請、部門信息比對、基層干部定期跟蹤回訪相結(jié)合等發(fā)現(xiàn)和核查機制，予以及時發(fā)現(xiàn)、定期檢查、動態(tài)管理，重點監(jiān)測其收入支出狀況、“兩不愁三保障”及飲水安全狀況。在此基礎(chǔ)上，按照分層分類原則及時將他們納入幫扶政策范圍，補齊防止返貧致貧的政策措施拼圖，守住防止規(guī)模性返貧致貧底線：對有勞動能力的監(jiān)測對象實施產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶等開發(fā)式幫扶，幫助其提高內(nèi)生發(fā)展能力;對喪失勞動能力且無法通過產(chǎn)業(yè)、就業(yè)獲得穩(wěn)定收入的監(jiān)測對象則進一步強化低保、醫(yī)療、養(yǎng)老保險和特困人員救助供養(yǎng)等綜合性社會保障措施。

拓展幫扶對象和幫扶標(biāo)準(zhǔn)，將邊緣群體和精神貧困納入幫扶范疇。拓展脫貧攻堅成果首要含義是幫扶對象的拓展。脫貧攻堅聚焦的是年人均純收入低于國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的建檔立卡貧困戶，幫扶范圍未能覆蓋年人均純收入稍高于國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的邊緣群體。這些生活水平、發(fā)展境遇與建檔立卡貧困人口相差不大的人群無法享受各級政府的精準(zhǔn)幫扶政策紅利，導(dǎo)致幫扶對象與非幫扶對象在政策享受方面產(chǎn)生了“懸崖效應(yīng)”。在計入政策紅利后，脫貧戶和邊緣戶的整體發(fā)展處境很可能發(fā)生根本性逆轉(zhuǎn)，容易引發(fā)心理不平衡、相對剝奪感，甚至對內(nèi)生動力產(chǎn)生負(fù)向激勵。[8]因此，過渡期內(nèi)，拓展脫貧攻堅成果，所瞄準(zhǔn)的目標(biāo)人群決不能是已脫貧人口的簡單復(fù)制，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況對幫扶對象進行動態(tài)調(diào)整，將致貧風(fēng)險較大的邊緣群體等納入其中。

拓展脫貧攻堅成果也應(yīng)包括幫扶標(biāo)準(zhǔn)的拓展。脫貧攻堅提出的“兩不愁三保障”幫扶標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)而提出來的，致力于全面消除直接威脅農(nóng)村建檔立卡貧困人口生命存續(xù)并主要體現(xiàn)在物質(zhì)方面的絕對貧困現(xiàn)象，主要體現(xiàn)為“等、靠、要”思想以及對外部幫扶形成心理依賴的精神貧困現(xiàn)象并未得到徹底治理。個人一旦陷入精神貧困狀態(tài)，即便在外部幫扶下能夠暫時擺脫貧困，也極易重新返貧，陷入次生性貧困。因此，過渡期內(nèi)，應(yīng)該對農(nóng)村脫貧人口提出更高的幫扶標(biāo)準(zhǔn)，絕不能僅僅著眼于幫助他們穩(wěn)定擺脫物質(zhì)方面的絕對貧困，還要將內(nèi)生發(fā)展動力培養(yǎng)納入幫扶范疇，在精神貧困治理上持續(xù)用力、久久為功，有效治理精神貧困現(xiàn)象。

提升產(chǎn)業(yè)扶貧和易地扶貧搬遷的幫扶質(zhì)量，不斷提升幫扶政策包容性。一些脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧和易地扶貧搬遷的幫扶成效還不穩(wěn)定，產(chǎn)業(yè)市場競爭力、抗風(fēng)險能力以及可持續(xù)發(fā)展能力還不強，易地扶貧搬遷尚需要做好后續(xù)扶持工作。對于這些地區(qū)來說，過渡期內(nèi)著眼長遠可持續(xù)發(fā)展來完善后續(xù)幫扶政策體系、提升幫扶質(zhì)量的任務(wù)也比較重。一要加強扶貧產(chǎn)業(yè)后續(xù)長期培育，提升自我發(fā)展能力。過渡期內(nèi)，各地要擴大支持對象，以脫貧縣為單位發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，著重完善“全產(chǎn)業(yè)鏈”支持措施：著重改善農(nóng)田水利、交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展組織化程度;加快脫貧地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品和食品倉儲保鮮、冷鏈物流設(shè)施建設(shè);廣泛開展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接活動，支持農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)、電商、批發(fā)市場與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)對接，深化拓展消費幫扶;支持脫貧地區(qū)培育綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品，打造區(qū)域公用品牌。二要做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，提升持續(xù)發(fā)展能力。以原深度貧困地區(qū)、大型特大型安置區(qū)為重點，從就業(yè)需要、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和后續(xù)配套設(shè)施建設(shè)提升完善等方面加大扶持力度。通過有組織勞務(wù)輸出、推廣以工代賑方式、繼續(xù)支持扶貧車間、調(diào)整優(yōu)化生態(tài)護林員、統(tǒng)籌用好鄉(xiāng)村公益崗位等方式促進易地搬遷脫貧人口穩(wěn)定就業(yè);支持大型集中安置區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)扶貧車間、設(shè)施農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和個體經(jīng)營，扶持易地扶貧搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;繼續(xù)完善安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，切實提升社區(qū)治理能力，著力促進新社區(qū)融合，持續(xù)提升易地搬遷脫貧成果，確保搬遷群眾住得下、穩(wěn)得住、有就業(yè)、能融入，逐步能致富。三要調(diào)整優(yōu)化過渡期的各種幫扶政策，提升政策設(shè)計包容性。脫貧攻堅中的部分幫扶政策，帶有特殊性、局部性、緊迫性和突擊性等特點，專門鎖定建檔立卡貧困戶而排除非建檔立卡戶，可推廣性受限。進入過渡期后，由于目標(biāo)任務(wù)的轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)在全面梳理現(xiàn)有幫扶政策并對其適應(yīng)性進行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，采取差別化的辦法，對脫貧攻堅的特惠性政策實行分類處置，促使其向常規(guī)性、普惠性、長期性政策轉(zhuǎn)變，不斷增強幫扶政策的包容性，變政策“懸崖效應(yīng)”為“緩坡效應(yīng)”。[9]例如，將兜底保障類政策逐漸納入常態(tài)化的農(nóng)村社會保障和救助制度中;義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全、飲水安全等基本民生保障方面的幫扶政策不再與特定身份綁定關(guān)聯(lián)，而是逐步擴大覆蓋到全體農(nóng)村居民。在過渡期內(nèi)，新出臺的幫扶政策設(shè)計應(yīng)著重考慮可推廣性、可持續(xù)性，有利于增強幫扶對象的內(nèi)生發(fā)展動力，為今后納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興

鞏固拓展提升脫貧攻堅成果后，接下來就是要考慮如何有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和農(nóng)村居民生活持續(xù)改善。具體來講，接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興，應(yīng)當(dāng)從脫貧地區(qū)和農(nóng)村低收入人口兩個切入點著手。

促進脫貧地區(qū)整體發(fā)展。個別原有貧困地區(qū)脫貧摘帽以后，整體發(fā)展水平仍然較低，自我發(fā)展能力仍然較弱。在過渡期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)采取專門政策措施提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展水平，補齊鄉(xiāng)村全面振興的短板。一是接續(xù)扶貧開發(fā)工作重點縣政策，集中支持一批鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣。西部地區(qū)低收入人口較多，集中了大部分的脫貧摘帽地區(qū)且脫貧摘帽時間較晚，發(fā)展水平相對較低，缺乏自我?guī)头瞿芰?。接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興過程中，可以參照過往扶貧開發(fā)的做法，在西部地區(qū)處于邊遠或高海拔、自然環(huán)境相對惡劣、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、社會事業(yè)發(fā)展相對滯后的脫貧縣中，綜合考慮相對貧困發(fā)生率、基本公共服務(wù)水平、居民人均收入、人均財政收入等指標(biāo)，確定一批國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，中央政府從財政、金融、土地、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面給予集中支持，增強其內(nèi)生發(fā)展能力;同時，支持各地在脫貧縣中自主選擇一部分縣作為鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，依靠自身實力予以重點支持;支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)鞏固拓展提升脫貧攻堅成果和推進鄉(xiāng)村振興，形成梯度支持格局。

二是堅持和完善各方聯(lián)動社會參與的幫扶機制。在脫貧攻堅中，東西部扶貧協(xié)作和黨政機關(guān)、部隊、人民團體、國有企業(yè)定點扶貧機制，發(fā)揮軍隊武警部隊優(yōu)勢建立扶貧聯(lián)系點在社會扶貧中發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。在接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興過程中，應(yīng)繼續(xù)堅持和完善東西部協(xié)作和對口支援機制，在保持現(xiàn)有結(jié)對關(guān)系基本穩(wěn)定和加強現(xiàn)有經(jīng)濟聯(lián)系的基礎(chǔ)上，調(diào)整優(yōu)化結(jié)對幫扶關(guān)系;優(yōu)化協(xié)作幫扶方式，在資金支持、援建項目等傳統(tǒng)方式的基礎(chǔ)上，進一步加強產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支援，推進產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移，鼓勵東西部共建產(chǎn)業(yè)園區(qū);更加注重發(fā)揮市場作用，強化以企業(yè)合作為載體的幫扶協(xié)作。繼續(xù)堅持中央單位和軍隊定點幫扶機制，健全完善長效機制，鞏固提升幫扶成效。繼續(xù)引導(dǎo)民營企業(yè)、社會組織、公民個人等社會力量參與幫扶，實施“萬企幫萬村”行動。

三是逐步實現(xiàn)扶貧資金有序轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興。為接續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興，各級政府應(yīng)進一步加大實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面的資金投入，建立相應(yīng)的財政投入穩(wěn)定增長機制，確保鄉(xiāng)村振興財政資金投入有大幅增長，其增速明顯高于一般公共預(yù)算支出增長速度。過渡期內(nèi)，國家扶貧資金投入在鞏固拓展提升脫貧成果的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到推進鄉(xiāng)村全面振興上來，集中加大對相對貧困的治理力度。同時，應(yīng)借鑒脫貧攻堅經(jīng)驗，進一步加大政府各種涉農(nóng)財政資金整合，充分發(fā)揮其綜合效應(yīng)。

四是高度重視扶貧資產(chǎn)的后續(xù)經(jīng)營管理。長期以來，各級政府、金融機構(gòu)以及各種社會力量將大量資金投入到扶貧領(lǐng)域，在全國形成了規(guī)模龐大的扶貧資產(chǎn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展（資產(chǎn)收益）以及易地扶貧搬遷類資產(chǎn)等。這些扶貧資產(chǎn)大多面臨著產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、利益不夠明晰，后續(xù)管理難以到位等問題。過渡期內(nèi)，還應(yīng)做好清資核產(chǎn)工作，明確扶貧資產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)，加強后續(xù)經(jīng)營管理、維護和監(jiān)督，切實保障集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。有的產(chǎn)業(yè)如光伏產(chǎn)業(yè)，較大程度上依靠政府支持或補貼，需要及時考量如何增強此類產(chǎn)業(yè)的市場競爭力。

加強農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶。脫貧攻堅目標(biāo)完成后，農(nóng)村貧困問題將更多地以相對貧困的形式呈現(xiàn)出來，反貧困工作方式也將由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進，主要幫扶對象也相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村低保對象、農(nóng)村特困人員、農(nóng)村易返貧致貧人口，以及因病因災(zāi)因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難人口等農(nóng)村低收入人口。這些群體受身體素質(zhì)、職業(yè)技能、家庭負(fù)擔(dān)、發(fā)展環(huán)境等制約，獲得發(fā)展機會、資源要素的能力較差，如果沒有政府和社會幫扶，收入增長和生活改善難以跟上全社會步伐。[10]為此，應(yīng)在通過上述措施逐步建立保證農(nóng)村低收入人口持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機制的同時，完善農(nóng)村社會保障和救助制度，健全農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制，形成新的減貧戰(zhàn)略和政策框架等。

具體來說，一要探索建立與最低生活保障或原建檔立卡貧困戶資格脫鉤、覆蓋農(nóng)村低收入人口的綜合援助體系。在現(xiàn)有各種專項救助制度調(diào)整優(yōu)化的基礎(chǔ)上，持續(xù)增加發(fā)展型救助內(nèi)容，當(dāng)農(nóng)村低收入人口在生育醫(yī)療、兒童營養(yǎng)、子女教育、繼續(xù)教育、必要住房、就業(yè)再就業(yè)等方面遇到困難時，向他們提供多樣化、多層次、更加積極有效的綜合援助，著力降低農(nóng)村低收入人口對保障待遇的不合理依賴，不斷提升農(nóng)村低收入人口的人力資本保有量，增強其生存、發(fā)展和競爭能力。[11]二要完善農(nóng)村醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障，將農(nóng)村低收入人口納入常態(tài)化制度保障。統(tǒng)籌發(fā)揮基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障制度在負(fù)擔(dān)農(nóng)村低收入人口看病就醫(yī)費用上的綜合梯次減負(fù)功能，對低保對象、特困人員和返貧致貧人口進行傾斜支付，保障他們不會因病致貧、因病返貧。在此基礎(chǔ)上，分階段、分對象、分類別調(diào)整脫貧攻堅期超常規(guī)的醫(yī)療保障措施，逐步退坡為常規(guī)性醫(yī)療保障措施、對他們實施常態(tài)化制度保障。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險費代繳政策，為已經(jīng)參保的低保對象、特困人員、返貧致貧人口、重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部養(yǎng)老保險個人繳費部分;同時，積極發(fā)展農(nóng)村互助幸福院等互助性養(yǎng)老，為老年農(nóng)村低收入人口提供日常巡視、助餐、生活照顧、文化娛樂等基本養(yǎng)老服務(wù)。三要加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛力度，強化對農(nóng)村孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童等保障力度，加強農(nóng)村殘疾人托養(yǎng)照護、康復(fù)服務(wù)。

與此同時，對于一些原深度貧困地區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)，在推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的同時，還應(yīng)同步推進人的現(xiàn)代化。具體來講，通過提升學(xué)前和基礎(chǔ)教育供給、發(fā)展加工制造等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、規(guī)范提升農(nóng)民專業(yè)合作社、廣泛開展移風(fēng)易俗等方式，讓農(nóng)村低收入人口能夠盡可能多地與現(xiàn)代性因素接觸并浸潤在現(xiàn)代化社會情境之中，著力促進農(nóng)村低收入人口的思想觀念、素質(zhì)能力、行為方式以及與人有關(guān)的制度等方面從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，幫助農(nóng)村低收入人口樹立現(xiàn)代意識、適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)、融入現(xiàn)代生活、養(yǎng)成文明習(xí)慣，不斷增強內(nèi)生發(fā)展意愿和能力。[12]

結(jié)語

“十四五”時期是中國乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第一個五年，也是農(nóng)村地區(qū)從鞏固拓展脫貧攻堅成果轉(zhuǎn)向推進鄉(xiāng)村全面振興的五年過渡期。如果說脫貧攻堅補齊了全面建成小康社會最大的一塊短板的話，那么鞏固拓展脫貧攻堅成果則是要把全面小康社會的短板補得再扎實一些，把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)打得再牢靠一些。在此基礎(chǔ)上，牢牢把握新時代“三農(nóng)”工作總抓手，接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興，補上“三農(nóng)”這個經(jīng)濟社會發(fā)展中最明顯的短板以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村這個現(xiàn)代化建設(shè)中最薄弱的環(huán)節(jié)。因此，在業(yè)已開啟的五年過渡期內(nèi)，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接就顯得尤為重要。我們必須在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指引下，深刻理解、準(zhǔn)確把握鞏固拓展提升脫貧攻堅成果以及接續(xù)全面推進鄉(xiāng)村振興的政策意蘊，在實踐、實現(xiàn)兩者有效銜接上求得實效。