未成年人行政公益訴訟困境與完善路徑

王浩

【關(guān)鍵詞】未成年人保護(hù) 檢察機(jī)關(guān) 未成年人行政公益訴訟 未成年人保護(hù)法

2020年10月17日修訂后的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《未成年人保護(hù)法》）第106條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)損害未成年人合法權(quán)益且涉及公共利益的情形，有權(quán)提起公益訴訟。這標(biāo)志著未成年人檢察公益訴訟正式成為一項(xiàng)法律制度。然而，其中的未成年人行政公益訴訟目前尚處于探索和起步階段，仍存在諸多具體問(wèn)題需在實(shí)踐中完善。有鑒于此，本文擬在明確未成年人行政公益訴訟制度功能定位的基礎(chǔ)上，分析其面臨的制度困境和現(xiàn)實(shí)障礙，進(jìn)而提出完善我國(guó)未成年人行政公益訴訟的對(duì)策。

我國(guó)未成年人行政公益訴訟制度的意義

未成年人行政公益訴訟制度具有監(jiān)督依法行政和保護(hù)未成年人權(quán)利的雙重價(jià)值目標(biāo)。前者是未成年人檢察公益訴訟的初級(jí)目標(biāo)，后者是其終極目標(biāo)。

未成年人行政公益訴訟是督促行政機(jī)關(guān)依法行政的客觀(guān)需要。一是從制度起源看，黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，旨在彌補(bǔ)其他監(jiān)督手段剛性不足等缺陷，[1]強(qiáng)化對(duì)違法行政的司法監(jiān)督。基于這一初衷，未成年人行政公益訴訟制度目標(biāo)應(yīng)定位于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)領(lǐng)域依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。二是從檢察權(quán)本質(zhì)屬性看，新時(shí)代檢察權(quán)逐步實(shí)現(xiàn)由“重刑輕民”向“四大檢察”全面發(fā)展轉(zhuǎn)變，對(duì)行政違法行為的監(jiān)督是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》曾被稱(chēng)為“沒(méi)有牙齒的法律”，而公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的基本形式，能確保未成年人保護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施。三是從行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律看，行政執(zhí)法作為保護(hù)未成年人合法權(quán)益的主渠道，存在失靈之弊。保護(hù)未成年人既是國(guó)家作為最終監(jiān)護(hù)人之“國(guó)家親權(quán)”原則的體現(xiàn)，也是國(guó)家必須承擔(dān)的義務(wù)。有鑒于此，修訂后的《未成年人保護(hù)法》專(zhuān)門(mén)規(guī)定了“政府保護(hù)”一章，并在“法律責(zé)任”一章細(xì)化了行政機(jī)關(guān)的具體履職手段。未成年人行政公益訴訟并非動(dòng)搖行政權(quán)在保護(hù)未成年人權(quán)益方面的主導(dǎo)地位。然而，未成年人保護(hù)領(lǐng)域行政失靈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)作為外部介入因素，履行公益訴訟職責(zé)，能促進(jìn)行政權(quán)規(guī)范、有效運(yùn)行。

未成年人行政公益訴訟是維護(hù)未成年人公共利益的必然選擇。進(jìn)入新時(shí)代，未成年人的權(quán)利拓展和保護(hù)需求不斷增加，但如何滿(mǎn)足卻面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。一是我國(guó)未成年人保護(hù)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)主要是共青團(tuán)和婦聯(lián)，其履職方式以聯(lián)系和協(xié)調(diào)為主，無(wú)行政執(zhí)法權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)也無(wú)約束力，導(dǎo)致對(duì)未成年人缺乏強(qiáng)制性保護(hù)措施。二是《未成年人保護(hù)法》規(guī)定多元主體對(duì)未成年人承擔(dān)“共同保護(hù)責(zé)任”，反而導(dǎo)致行政責(zé)任稀釋化，使未成年人在遭受侵害時(shí)缺乏有效全面的行政救濟(jì)。三是不特定眾多未成年人合法權(quán)益遭到損害時(shí)，公民個(gè)人依據(jù)現(xiàn)行法提起行政公益訴訟存在客觀(guān)障礙，而基于訴訟成本和舉證困難等因素，被侵害個(gè)體往往不愿采取民事訴訟方式實(shí)現(xiàn)個(gè)人訴求，因此除檢察機(jī)關(guān)外無(wú)適格起訴主體，導(dǎo)致不特定眾多未成年人合法權(quán)益受損難以得到司法救濟(jì)。檢察制度自始即蘊(yùn)含守護(hù)公益之追求，而未成年人行政公益訴訟是對(duì)新時(shí)代未成年人公益保護(hù)需要的回應(yīng)。行政公益訴訟屬于維護(hù)公益的客觀(guān)訴訟，是檢察機(jī)關(guān)守護(hù)公益的重要手段，能彌補(bǔ)涉未成年人公益救濟(jì)之缺位，是檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用司法手段實(shí)現(xiàn)未成年人對(duì)美好生活向往的法律保障。

當(dāng)前未成年人行政公益訴訟存在的問(wèn)題

未成年人行政公益訴訟法律制度供給不足。其一，《未成年人保護(hù)法》對(duì)檢察公益訴訟的規(guī)定相對(duì)原則、籠統(tǒng)，國(guó)家立法層面缺少對(duì)未成年人行政公益訴訟語(yǔ)境中“公共利益”內(nèi)涵、外延以及行政機(jī)關(guān)履行“保護(hù)職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，造成未成年人行政公益訴訟實(shí)體法依據(jù)不夠充分。其二，訴前程序規(guī)定不夠具體。比如，《未成年人保護(hù)法》第114條規(guī)定相關(guān)單位對(duì)檢察院等建議的回復(fù)期限為一個(gè)月，而“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定履職回復(fù)期限為兩個(gè)月。法律層面未明確二者如何調(diào)和，且未規(guī)定特殊情形下履職回復(fù)期限延長(zhǎng)等情形。其三，公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏強(qiáng)制性保障。雖然《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》以及相關(guān)司法解釋、地方性法規(guī)等規(guī)定檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟時(shí)有權(quán)調(diào)查核實(shí)，但缺少直接具體的強(qiáng)制性保障措施，[2]并且對(duì)行政機(jī)關(guān)不配合的法律后果規(guī)范不足，導(dǎo)致實(shí)踐中調(diào)查核實(shí)權(quán)行使面臨諸多阻力。其四，未成年人行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)證明責(zé)任具體標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中行政公益訴訟中的“證明材料”界限不明。

未成年人行政公益訴訟受案范圍狹窄?；鶎訖z察機(jī)關(guān)是未成年人行政公益訴訟辦案主體，但是絕大多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)未單獨(dú)設(shè)置未成年人公益訴訟檢察部門(mén)，在辦理相關(guān)案件時(shí)存在力量不足等問(wèn)題。同時(shí)，受制于對(duì)檢察公益訴訟語(yǔ)境下的“公共利益”內(nèi)涵和外延理解不夠準(zhǔn)確，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)對(duì)開(kāi)展未成年人行政公益訴訟持審慎態(tài)度。司法實(shí)踐中，除了校園食品安全、校園周邊環(huán)境污染等《行政訴訟法》所列領(lǐng)域之外，未成年人行政公益訴訟主要集中在違法向未成年人出售煙酒、娛樂(lè)場(chǎng)所違規(guī)接納未成年人等領(lǐng)域。少數(shù)檢察機(jī)關(guān)在未成年人社會(huì)救助、公共場(chǎng)所免費(fèi)開(kāi)放、無(wú)證辦學(xué)、雇傭童工、未成年人個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域作了有益探索。然而，由于侵害未成年人權(quán)益的隱蔽性和檢察人員專(zhuān)業(yè)化受限，檢察機(jī)關(guān)在教育、社會(huì)福利、網(wǎng)絡(luò)安全等可能?chē)?yán)重影響未成年人身心健康、社會(huì)公眾強(qiáng)烈關(guān)注的領(lǐng)域辦案數(shù)量較少，在一定程度上影響了未成年人行政公益訴訟制度功能的全面發(fā)揮。

未成年人行政公益訴訟檢察建議質(zhì)量不高。絕大多數(shù)行政公益訴訟在訴前階段結(jié)案，因此檢察建議質(zhì)量很大程度上決定了行政公益訴訟發(fā)展。通過(guò)對(duì)2020年度山東省149份未成年人行政公益訴訟檢察建議分析發(fā)現(xiàn)，檢察建議因存在諸多問(wèn)題而制約了其效能發(fā)揮。其一，檢察建議司法化不足，部分檢察機(jī)關(guān)將“辦案型”的公益訴訟檢察建議混同于“辦事型”的社會(huì)治理類(lèi)一般建議，存在事實(shí)認(rèn)定證據(jù)化不夠、法律適用依據(jù)不足、結(jié)案不規(guī)范等問(wèn)題。部分檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政職責(zé)、公益受損、法律適用、釋法說(shuō)理等論證不夠充分，導(dǎo)致檢察建議缺乏嚴(yán)肅性和公信力。其二，檢察建議落實(shí)監(jiān)督力度不夠。部分檢察機(jī)關(guān)在收到行政機(jī)關(guān)履職回復(fù)后，未核實(shí)其整改落實(shí)內(nèi)容，缺乏持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)未履職，未成年人合法權(quán)益也未得到保護(hù)，嚴(yán)重影響了檢察建議的權(quán)威性。其三，檢察建議隨意性較大，部分檢察機(jī)關(guān)在上級(jí)考核壓力下濫發(fā)檢察建議。比如，為追求辦案數(shù)量，對(duì)行政機(jī)關(guān)的同類(lèi)違法行為向同一行政機(jī)關(guān)發(fā)放多件內(nèi)容相同的檢察建議，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生抵觸心理。同時(shí)，部分檢察建議內(nèi)容未考慮與可能的訴訟請(qǐng)求銜接，導(dǎo)致一旦檢察機(jī)關(guān)提起訴訟將承擔(dān)更大敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

未成年人行政公益訴訟環(huán)境亟待優(yōu)化。未成年人檢察公益訴訟作為一種新的公益訴訟類(lèi)型，其有效運(yùn)行離不開(kāi)檢察機(jī)關(guān)與多元主體協(xié)同配合。但在實(shí)踐中，未成年人行政公益訴訟運(yùn)行面臨諸多環(huán)境障礙。一是有的行政機(jī)關(guān)對(duì)未成年人行政公益訴訟意義理解不夠，不愿共享行政執(zhí)法信息以及不配合甚至干擾、阻礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證等現(xiàn)象依然存在。二是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在未成年人行政公益訴訟受案范圍、證明標(biāo)準(zhǔn)、行政機(jī)關(guān)履職標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等方面存在分歧。比如，與檢察機(jī)關(guān)積極拓展辦案范圍相比，審判機(jī)關(guān)在認(rèn)定辦案范圍方面更加保守，導(dǎo)致即使行政機(jī)關(guān)未依檢察建議內(nèi)容依法履職而損害未成年人公共利益，法院仍可能對(duì)案件不予受理，而折損檢察建議效力，造成司法資源浪費(fèi)。三是檢察系統(tǒng)內(nèi)不同地區(qū)、上下級(jí)以及部門(mén)之間聯(lián)動(dòng)不夠，一體化辦案模式尚未推開(kāi)，公益訴訟和未成年人檢察等辦案團(tuán)隊(duì)之間協(xié)作不夠，不利于未成年人行政公益訴訟辦案力量整合。四是社會(huì)公眾對(duì)未成年人行政公益訴訟認(rèn)知度低，公眾參與不足造成線(xiàn)索渠道不寬等問(wèn)題，尚未形成未成年人公共利益保護(hù)共治共享新格局。

我國(guó)未成年人行政公益訴訟的完善對(duì)策

鑒于《未成年人保護(hù)法》修訂不久，立即修法不具有可行性，并且公益訴訟專(zhuān)門(mén)立法時(shí)機(jī)尚未成熟，因此應(yīng)通過(guò)立法解釋、司法解釋等方式，主要從以下幾個(gè)方面對(duì)未成年人行政公益訴訟予以完善。

優(yōu)化未成年人行政公益訴訟程序規(guī)則。一是具體化受案范圍。未成年人行政公益訴訟中“公共利益”泛化認(rèn)定，既不符合積極穩(wěn)妥拓展受案范圍的階梯式發(fā)展趨勢(shì)，也不符合基層檢察機(jī)關(guān)辦案承受能力實(shí)際。因此，未成年人行政公益訴訟受案范圍除《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》所列四個(gè)領(lǐng)域，還應(yīng)通過(guò)列舉的方式優(yōu)先將對(duì)未成年人合法權(quán)益影響重大、公眾強(qiáng)烈關(guān)注的典型領(lǐng)域涵蓋其中。結(jié)合未成年人權(quán)益受侵害和檢察機(jī)關(guān)探索實(shí)際，未成年人行政公益訴訟受案范圍應(yīng)包括以下領(lǐng)域：游戲設(shè)施、玩具等產(chǎn)品安全，校園安全，娛樂(lè)場(chǎng)所等管理，早期教育服務(wù)，網(wǎng)絡(luò)保護(hù)，未成年人社會(huì)福利。二是細(xì)化行政機(jī)關(guān)履職期限?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》在位階上屬于法律，是特別法，其效力高于司法解釋?zhuān)虼宋闯赡耆诵姓嬖V訟中履職回復(fù)期限應(yīng)適用《未成年人保護(hù)法》的規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)對(duì)特殊情形下履職期限延長(zhǎng)的情形予以明確。三是檢察建議司法化。[3]公益訴訟檢察建議兼具訴前程序性和相對(duì)獨(dú)立的法律監(jiān)督性之二元屬性，應(yīng)區(qū)別于社會(huì)治理類(lèi)檢察建議。未成年人行政公益訴訟檢察建議應(yīng)包括行政違法行為、公益受損事實(shí)、適用法律依據(jù)、充分說(shuō)理等內(nèi)容，提升其規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化水平。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、邀請(qǐng)第三方評(píng)估、常態(tài)化“回頭看”、定期開(kāi)展質(zhì)量評(píng)查等手段，確保檢察建議內(nèi)容整改落實(shí)到位。四是明晰檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任。為確保檢察機(jī)關(guān)能全面充分舉證，應(yīng)明確細(xì)化其調(diào)查核實(shí)的手段，授權(quán)其采取強(qiáng)制性保障措施。此外，未成年人行政公益訴訟中，不宜適用“高度蓋然性”的證據(jù)規(guī)則。

適度擴(kuò)張未成年人行政公益訴訟的訴訟請(qǐng)求。司法實(shí)踐中，相比于一般行政公益訴訟，未成年人行政公益訴訟呈現(xiàn)“擴(kuò)張性”和“預(yù)防性”的鮮明特征。其一，行政公益訴訟中“行政不作為”占相當(dāng)大比例，[4]即具有未成年人保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)。依據(jù)新修訂的《未成年人保護(hù)法》，行政機(jī)關(guān)未履行教育、管理、救助、看護(hù)等保護(hù)職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以提出建議。該法中對(duì)未成年人的“保護(hù)職責(zé)”的范圍明顯大于《行政訴訟法》第25條規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”。根據(jù)未成年人最大利益原則，未成年人行政公益訴訟語(yǔ)境中行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)應(yīng)不同于一般行政公益訴訟中履職標(biāo)準(zhǔn)之判斷，應(yīng)突破“監(jiān)管職責(zé)”之藩籬。鑒于此，檢察機(jī)關(guān)可以聽(tīng)取未成年人的意見(jiàn)，提出要求行政機(jī)關(guān)“依法履行保護(hù)職責(zé)”等原則性訴訟請(qǐng)求，對(duì)細(xì)節(jié)問(wèn)題則尊重行政自制，留有與行政機(jī)關(guān)協(xié)商余地。其二，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為超前法益亦屬于合法權(quán)益的基本范疇。未成年人身心發(fā)育尚未成熟，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，其合法權(quán)益受損害可能性更大，且損害后果一旦發(fā)生往往具有不可逆性，需要法律對(duì)其予以特殊保護(hù)。因此，相比于一般行政公益訴訟對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害予以事后救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)可能或即將對(duì)未成年人造成比較嚴(yán)重、不可彌補(bǔ)的損害的行為，實(shí)施預(yù)防性公益訴訟，更利于保護(hù)未成年人合法權(quán)益。

健全未成年人行政公益訴訟協(xié)同配合機(jī)制。無(wú)論從立法設(shè)計(jì)還是司法實(shí)踐來(lái)看，行政公益訴訟均不同于“對(duì)抗式”的傳統(tǒng)訴訟模式，其體現(xiàn)出鮮明的“協(xié)商式”特征。因此，未成年人行政公益訴訟應(yīng)堅(jiān)持協(xié)同治理原則。首先，拓寬未成年人公益訴訟線(xiàn)索渠道。加強(qiáng)與共青團(tuán)、婦聯(lián)、教育部門(mén)等組織或機(jī)關(guān)的日常溝通，建立侵害未成年人權(quán)益線(xiàn)索雙向移送機(jī)制;嚴(yán)格落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度，比如，未成年人密切接觸主體發(fā)現(xiàn)未成年人公共利益受到侵害或存在重大侵害風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)同時(shí)立即報(bào)告檢察機(jī)關(guān);聘用教育工作者、居民（村民）委員會(huì)工作人員、社會(huì)治理網(wǎng)格員等擔(dān)任未成年人行政公益訴訟監(jiān)督員，動(dòng)員社會(huì)力量參與未成年人行政公益訴訟。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持行政權(quán)優(yōu)先的原則，在開(kāi)展未成年人行政公益訴訟中主動(dòng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的訴前磋商、會(huì)商研判、信息共享等，實(shí)現(xiàn)調(diào)查核實(shí)、落實(shí)整改等聯(lián)動(dòng)協(xié)同，合力治理未成年人公益受損問(wèn)題。完善檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)、案件信息通報(bào)、聯(lián)合培訓(xùn)等機(jī)制，在未成年人行政公益訴訟司法實(shí)踐中形成最大共識(shí)。最后，優(yōu)化未成年人行政公益訴訟辦案力量。針對(duì)基層辦案力量不足等問(wèn)題，完善一體化辦案機(jī)制，加強(qiáng)公益訴訟部門(mén)和未成年人檢察部門(mén)、司法警察等內(nèi)部協(xié)作配合，整合系統(tǒng)內(nèi)部資源，提升相關(guān)人員辦理未成年人行政公益訴訟案件專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，形成維護(hù)未成年人合法權(quán)益的內(nèi)部合力。