“以人民為中心”引領(lǐng)基層治理

翟校義

【關(guān)鍵詞】人民性 基層治理共同體 治理共識 治理規(guī)約 黨建引領(lǐng)

基層作為一個系統(tǒng)的基底，在不同系統(tǒng)中有不同所指。在政府系統(tǒng)中，基層指的是區(qū)縣、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;在社會系統(tǒng)中，基層則指的是街鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下、家庭之上，政府公權(quán)與公民私權(quán)系統(tǒng)的夾層，是“公”與“私”的接合部;在國家治理體系中，基層既包括基層政府也包括基層社會系統(tǒng)，其治理既包括國家的法治、社會的德治、基層群眾自治，也包括民間的情理之治，是民眾切身感受治理行動與治理效果的場域。在巨大復(fù)雜的國家系統(tǒng)內(nèi)部，基層治理的地方性、局域性、多樣性，需要整體的、廣域的、一致的價值來統(tǒng)領(lǐng)整個系統(tǒng)。

黨的十九屆四中全會提出國家治理需要“堅持以人民為中心”，黨的十九屆五中全會將“堅持以人民為中心”作為“十四五”時期必須遵循的原則，體現(xiàn)人民主體性成為中國國家治理和基層治理的基本要求。“以人民為中心”通過“人民”的政治性集體人格，將基層治理共同體及其共識、治理動力以及激勵系統(tǒng)統(tǒng)領(lǐng)起來，將政治與法治融合在基層多樣化治理活動中，對基層治理形成引領(lǐng)與規(guī)約。本文從基層治理共同體、治理共識、治理規(guī)約三個角度，分析“以人民為中心”統(tǒng)領(lǐng)基層治理的意義所在，指出政策落實的關(guān)鍵在于把“以人民為中心”的理念通過基層精英貫徹到具體的治理行動中。

基層治理共同體需要高階價值統(tǒng)領(lǐng)

基層治理共同體作為小規(guī)模公共性共同體，其內(nèi)部組成對共同體行動影響大，外部環(huán)境對其影響更大。想要實現(xiàn)善治，需要內(nèi)部行動骨干投入時間和情感協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系，控制內(nèi)部活動的負(fù)外部性。

基層治理共同體因規(guī)模小而更具多樣性?；鶎又卫砼c國家治理、地方治理一樣，圍繞高度穩(wěn)定、容易識別、便于區(qū)分的物理空間展開，無論是作為國家治理接點的區(qū)縣[1]、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還是基層群眾自治的社區(qū)（村），甚至是居民小區(qū)、樓宇單元，本質(zhì)上都是物理空間。基于物理空間的基層治理要求對屬地空間內(nèi)的人群和組織進(jìn)行全面覆蓋、普遍服務(wù)，基層黨組織、基層政府、自治組織（村民委員會、居民委員會、業(yè)主委員會等）、社會力量（屬地企業(yè)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社會組織等），以及公民個人及家庭，都是基層治理的主要行動者;這些行動者在本地力量和資源的支持和規(guī)約下形成自成一體的、微型的公共治理共同體?；鶎又卫砉餐w作為國家治理、地方治理的子系統(tǒng)，國家治理、地方治理各種行動者的影響都會投射到基層治理內(nèi)部。來自國家治理自上而下的政策指引，一些有普遍適用性的基層治理經(jīng)驗被政府作為示范向基層推廣，如“黨建引領(lǐng)”“四議兩公開”“三社聯(lián)動”等，使基層在治理結(jié)構(gòu)和治理模式上出現(xiàn)一定程度的趨同性。盡管如此，在相對狹小物理空間形成的基層治理共同體，仍然呈現(xiàn)出空間差異大、組成差異大，行動者差異大的特征，導(dǎo)致基層治理在一定程度上表現(xiàn)出明顯的差異。

基層治理共同體的內(nèi)在差異帶來治理差異?；鶎又卫砉餐w的物理空間屬性以及資源稟賦存在明顯差異。例如，城市商業(yè)中心的樓宇、城市建成區(qū)的居民小區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)的村莊、牧區(qū)的居民點等，彼此差異十分明顯，即使是同類型物理空間，由于用途和使用者的差異，亦有可能產(chǎn)生明顯差異。

作為小規(guī)模公共系統(tǒng)的基層治理共同體，各類行動者的差異會更多地影響基層治理共同體行動。包括基層黨組織、基層政府、自治組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社會組織、公民個人及家庭，各自的特點以及各自領(lǐng)導(dǎo)者處理相互間關(guān)系的差異都會影響基層治理共同體?；鶎又卫砉餐w內(nèi)部各類行動者本身規(guī)模較小，行動者內(nèi)部的差異受個體尤其是受領(lǐng)導(dǎo)者的影響較大，也是基層治理共同體帶有領(lǐng)導(dǎo)者個人色彩的主要原因。

不同基層治理共同體的成員資格邊界控制機(jī)制存在明顯差異。對于具體的基層治理單元而言，“誰擁有參與資格”盡管有法律進(jìn)行規(guī)范，但基層治理共同體實際上有自己的邊界控制機(jī)制，且該機(jī)制存在非常大的差異。處在兩端的分別是以土地集體所有的村莊與以房屋所有權(quán)商品化的城市商品房居住小區(qū)。在土地集體所有的村莊，個人和家庭能否參與基層治理、能否獲得集體土地收益，取決于個人和家庭是否在村里擁有承包地或戶口。村莊較為強(qiáng)調(diào)封閉性，往往傾向于縮小共享范圍，甚至?xí)懦狻俺黾夼盵2]。房屋所有權(quán)商品化的城市商業(yè)房居住小區(qū)則取決于個人與房屋的物權(quán)關(guān)系，即個人是否房屋的產(chǎn)權(quán)人或家庭成員、租客等。

不同基層治理共同體的治理內(nèi)容，多圍繞著自身資源展開，城鄉(xiāng)基層治理存在顯著區(qū)別?；鶎又卫淼年P(guān)鍵在于優(yōu)化自身，各個基層治理共同體主要是針對自身短板進(jìn)行優(yōu)化完善。比如，除了常見的改善人居環(huán)境之外，鄉(xiāng)村普遍把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在重要位置;而城市建成區(qū)的社區(qū)則根本沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能和需要，往往把社區(qū)矛盾化解放在首位。

基層治理共同體有鮮明的領(lǐng)導(dǎo)者個人色彩。小規(guī)模組織中領(lǐng)導(dǎo)者的作用更為明顯，基層治理共同體的各類參與者都存在類似的小規(guī)模組織現(xiàn)象，使得基層治理看似有許多共性，政策措施也相近，但實際治理效果卻明顯不同，其主要原因?qū)嶋H上在于基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者不同。在基層常見的現(xiàn)象是，一個優(yōu)秀的基層領(lǐng)導(dǎo)可以帶領(lǐng)和推動社區(qū)（村）治理的好轉(zhuǎn);反之，則會使其停滯不前。基層治理共同體的“領(lǐng)頭雁”、基層治理組織機(jī)構(gòu)參與者的領(lǐng)導(dǎo)[3]，是基層治理中的關(guān)鍵因素。

基層在外部環(huán)境與自主治理探索中尋求發(fā)展?；鶎又卫砉餐w作為制度性共同體，其治理活動必須在法治制度框架下展開。基層治理共同體處在國家治理、地方治理的末端，制度環(huán)境中自上而下的各種因素，尤其是關(guān)于基層的治理取向、制度安排、治理情境、要素結(jié)構(gòu)、工作機(jī)制、行動指引等，對基層治理行動都會產(chǎn)生顯著影響。

基層治理的內(nèi)容集中在具體事務(wù)的操作上，除了人居環(huán)境、生產(chǎn)生活活動外，鄰里關(guān)系、家族關(guān)系、家庭關(guān)系等瑣碎事務(wù)，只要對治理效果形成較大影響就可能成為基層治理內(nèi)容。國家治理、地方治理系統(tǒng)對基層治理的影響集中于主導(dǎo)價值取向、整體性制度安排、宏觀設(shè)定治理情境、調(diào)節(jié)構(gòu)成要素等領(lǐng)域，而無法對紛繁復(fù)雜的基層事務(wù)，尤其是群眾性事務(wù)、具體事務(wù)面面俱到地指導(dǎo)、參與。同時，基層治理也不可能依賴上級幫自己解決所有問題，必須走“自己的問題自己解決”的自主治理之路。

社區(qū)（村）基層治理共同體本身的自治屬性以及自主治理特點，決定了其治理活動的核心是內(nèi)部治理，通過內(nèi)部的具體行動在細(xì)節(jié)上豐富完善工作機(jī)制、調(diào)整要素結(jié)構(gòu)、重塑治理情境，構(gòu)造自主治理小環(huán)境。形成自主治理小環(huán)境的過程需要相當(dāng)長時間的政策持續(xù)，一些成功的基層治理經(jīng)驗在更大范圍起到示范作用后，甚至有可能反過來重塑相關(guān)制度安排與制度取向。浙江省安吉縣自2003年起響應(yīng)省委“千村示范萬村整治”號召，啟動了鄉(xiāng)村治理，并于2008年率先啟動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。縣委縣政府多任領(lǐng)導(dǎo)一以貫之、狠抓落實，使安吉縣成為踐行“兩山”理論的實踐典范。黨的十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持資源節(jié)約和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境?！贝撕?，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，踐行綠色發(fā)展理念，取得了豐富的理論和實踐成果。安吉縣的基層治理實踐和經(jīng)驗繼而轉(zhuǎn)化為影響全國鄉(xiāng)村建設(shè)的價值取向與制度安排。

個體情感投入有利于協(xié)調(diào)基層治理中的各種關(guān)系?；鶎又卫砉餐w，尤其是社區(qū)（村）基層群眾自治組織的物理空間邊界、成員參與資格，以及外部法治制度等政策環(huán)境的具體解釋和應(yīng)用由基層黨政公共管理系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)范。比如，作為邊界控制機(jī)制的戶籍管理權(quán)就屬于基層政權(quán)?；鶎狱h政公共管理系統(tǒng)基于政策進(jìn)行一般性管理，基層治理共同體則需要針對本社區(qū)（村）的特殊性進(jìn)行治理，需要雙方不斷地投入精力進(jìn)行溝通，處于相對被動的一方往往要投入更多。

基層治理共同體在自身資源相對稀缺的情況下，要塑造社區(qū)形象、吸引外來資源，一定程度上有賴于轄區(qū)社會關(guān)系和地緣認(rèn)同。為此，基層治理共同體除了照顧共同體外部和內(nèi)部各種關(guān)系，必要時也會關(guān)注轄區(qū)居民的親屬與密切交往者，轄區(qū)各類法人的伙伴等延伸關(guān)系。

從具體社區(qū)（村）看，基層治理既需要投入資源，更需要投入時間與情感。社區(qū)（村）基層治理活動常常伴隨著個體情感因素，需要通過情感連接完成各種關(guān)系維護(hù)和協(xié)調(diào)，而情感紐帶本身又往往與個人聯(lián)系在一起。曾經(jīng)與社區(qū)（村）有關(guān)系的個人或組織，往往對社區(qū)抱有特殊的情感（如故鄉(xiāng)情、校園情等），尤其是具有地緣認(rèn)同的“離土精英”，基層治理共同體也通常將其視為聯(lián)接外部資源的重要通道。帶有個體情感色彩的基層治理，也因此變得豐富多彩、多樣多姿，各具特色、難以復(fù)制。

“以人民為中心”限制了共同體之間的“惡性剝奪”。人民對美好生活的向往是人的全面發(fā)展的本質(zhì)體現(xiàn)，當(dāng)可觀察、可比較、可學(xué)習(xí)、可復(fù)制、可實現(xiàn)的美好生活愿景呈現(xiàn)出來時，個體會采取積極行動促使其成為現(xiàn)實。人民對美好生活的向往中的“人民”，對一個基層治理共同體而言，指的是共同體內(nèi)部的全體。在一個基層治理共同體內(nèi)部，人民共同美好生活的實現(xiàn)不可能建立在剝奪共同體內(nèi)部其他成員的基礎(chǔ)上;但在不同的共同體之間，通過剝奪其他共同體、剝奪其他共同體中的個體，作為剝奪者的共同體有可能實現(xiàn)共同體內(nèi)部集體利益的提升。因此，政府需要把“剝奪”控制在適度的范圍內(nèi)，以避免基層治理共同體之間出現(xiàn)零和博弈、負(fù)和博弈。中國共產(chǎn)黨提出“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。[4]這里的人民指的是全國人民，其必然限制地方治理、基層治理共同體將治理成本向外部轉(zhuǎn)移的行為，同樣，對于國家共同體而言也是如此。因此，中國共產(chǎn)黨呼吁世界各個政黨“把世界各國人民對美好生活的向往變成現(xiàn)實”[5]“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”[6]，用極其負(fù)責(zé)的方式對待人民對美好生活的向往的原初治理動力。

多樣的基層治理共同體在外部環(huán)境的制約下，融入各種共同體中代表不同范圍的“人民”，在受到異化的“原初治理動力”驅(qū)使的情況下，極易陷入各種沖突之中。在基層治理共同體面對各種沖突時，“以人民為中心”為其尋求共識提供了方向指引和話語支持。

“以人民為中心”幫助基層治理形成共同體共識

基層治理共同體作為一種公共治理，需要凝聚共識、共謀發(fā)展，形成集體行動，在這一過程中，也會存在集體行動的困境。無論是城市居民自治還是鄉(xiāng)村村民自治，基層治理共同體的核心是自治，外部有關(guān)力量對參與者的偏好多是通過利益引導(dǎo)、思想疏導(dǎo)、人際溝通等方式進(jìn)行。只有共同認(rèn)同的、崇高的、穩(wěn)定的價值理念，才能穿透不同位階的治理共同體和具體操作環(huán)節(jié)到達(dá)最基層，才能在基層治理共同體內(nèi)部被廣泛認(rèn)同和遵循，才能實現(xiàn)自上而下的價值引領(lǐng)。

基層治理共同體內(nèi)部共識依賴多層面的協(xié)調(diào)平衡?；鶎又卫砉餐w內(nèi)部共識是多層級價值偏好不斷協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，許多基層治理參與者本身是一個組織，自身也需要內(nèi)部協(xié)調(diào);同時，作為基層治理參與者的組織，其內(nèi)部協(xié)調(diào)會面臨其他參與者各種偏好的影響，每一次外部變化又往往會再次啟動內(nèi)部協(xié)調(diào)，反復(fù)協(xié)調(diào)使得協(xié)調(diào)成本不斷上升。若基層治理所涉及的事務(wù)對參與者沒有特別顯著的利害關(guān)系，偏好協(xié)調(diào)的動力則往往不足。

基層治理共同體內(nèi)部共識至少涉及三個不同方向的要求：內(nèi)部公認(rèn)、合乎外部規(guī)范、具有積極向的情操。在小規(guī)模共同體內(nèi)，想得到內(nèi)部公認(rèn)就要包容全體，尤其要顧忌底層群體的感受和需要，至少讓人不明確反對，才能減少矛盾?；鶎又卫淼墓残詻Q定了其內(nèi)部共識必須受到外部規(guī)范制約，比如法治規(guī)范，科學(xué)常識以及人類共識，意識形態(tài)政策理論，地方性道德行為規(guī)范，祖訓(xùn)家規(guī)，人之常情，等等。小規(guī)模組織的內(nèi)部共識一旦與外部規(guī)范脫節(jié)，便會招致外來力量干預(yù)，使其陷入破裂。同時，共同體內(nèi)外差異容易導(dǎo)致治理成本的向外轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生負(fù)外部性，危害周邊其他共同體，誘發(fā)相互傾軋;只有在有正向的情感、情操和品格等的指引下，共同體內(nèi)部外部方能有機(jī)會共生共榮、持續(xù)優(yōu)化。

基層治理共同體內(nèi)部共識建立在共同體內(nèi)部對公私兩個方面進(jìn)行的微妙平衡之上。基層治理涉及區(qū)縣黨組織、基層黨組織、基層選舉、社區(qū)議事等各種政治組織和政治生活，涉及人居環(huán)境治理、公共空間使用、公共秩序維護(hù)等公共事務(wù)。基層治理的公共性以及在社區(qū)（村）層面提供公共物品的特性，形成了社區(qū)（村）層面的“公權(quán)力”;而基層治理直接與民眾打交道，直接與市場主體、社會個體面對面，又與“私權(quán)利”密切聯(lián)系在一起;二者在基層治理共同體內(nèi)部的粘接使基層治理呈現(xiàn)公私二元屬性，基層治理共同體想要獲得廣泛認(rèn)同的內(nèi)部共識，需要在公與私之間進(jìn)行微妙平衡。

共同體內(nèi)部最大共識是基層治理內(nèi)部優(yōu)化的基礎(chǔ)。特殊個體在小規(guī)模共同體的較大影響，決定了基層治理共同體內(nèi)部不能簡單地以“少數(shù)服從多數(shù)”原則進(jìn)行治理，需要建立最廣泛的聯(lián)合形成共同體內(nèi)部最大的共識，同時又要關(guān)注極少數(shù)人的個人訴求。

建立最廣泛的聯(lián)合，其基礎(chǔ)是將社區(qū)（村）的活躍分子納入基層治理體系。如家族族長、生產(chǎn)小組組長、合作社主任、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)群主版主等，他們在社區(qū)（村）有動員能力，吸收其參與基層治理是建立基層治理共同體最大共識的有效方式。部分社區(qū)（村）通過充分吸收活躍分子，基層治理取得了相對成功的經(jīng)驗。例如，湖南省株洲市荷塘區(qū)以微信群聯(lián)盟的方式將轄區(qū)微信群主聯(lián)合起來并引導(dǎo)其服務(wù)社區(qū)，成立樞紐型社會組織——株洲市大同社會工作服務(wù)中心，吸收活躍公益人士，通過組織引導(dǎo)、參與協(xié)商、政府購買服務(wù)等方式，凝聚基層治理共識。

在基層治理共同體內(nèi)部凝聚最大共識的過程中，應(yīng)避免使個體陷入孤立的情況。尤其是共同體內(nèi)部的極少數(shù)個體，當(dāng)其認(rèn)為在基層治理共同體內(nèi)被孤立、壓迫，很容易選擇在共同體之外進(jìn)行維權(quán)，甚至采用極端手段進(jìn)行維權(quán);一旦出現(xiàn)此種情形，對基層治理共同體的共識會形成較大沖擊?，F(xiàn)實中，那些以居民代表、村民代表方式執(zhí)行多數(shù)決定、忽視少數(shù)人權(quán)利的社區(qū)（村），往往只關(guān)注“多數(shù)共識”而忽略了“最大共識”，看似提高了決策效率，卻時常誘發(fā)維權(quán)行動，在一定程度上反而容易造成共同體內(nèi)部的撕裂。

“以人民為中心”為基層治理塑造一致性?；鶎又卫砻鎸Φ亩鄶?shù)問題是具體問題、瑣碎事務(wù)，問題越具體，對問題的認(rèn)識往往差異越大。參與決策者眾多、解決方案多、預(yù)期不明確，在復(fù)雜問題上難以達(dá)成最大共識，是許多基層治理共同體被迫選擇依賴多數(shù)決定的原因。針對復(fù)雜問題一般會有特殊的解決程序，其中最便捷的是把基于具體問題的偏好用更宏觀的價值予以統(tǒng)領(lǐng)，化解價值層面的沖突。不同于具體利益指向，“以人民為中心”在基層治理的價值引領(lǐng)中處于宏觀的高階層面，具有公共性，且鮮有群體和個人明確反對，對容易陷入具體利益訴求的基層治理共同體而言，更容易形成內(nèi)部最大共識。同理，多個基層治理共同體之間，以及具體基層治理共同體與更大的治理共同體之間，緩解偏好沖突，同樣需要高階價值統(tǒng)領(lǐng)低階價值。在現(xiàn)代政治中，“人民性”是穿透各種共同邊界的高階價值，也是引導(dǎo)各個共同體形成最大共識的共同價值。

“以人民為中心”作為高階價值，必須與具體情況相結(jié)合才能更好地解決問題。基于不同情境下的不同理解，為使基層治理共同體回歸“以人民為中心”的價值導(dǎo)向，各級黨政機(jī)關(guān)在指導(dǎo)基層治理共同體的內(nèi)部治理上普遍比較關(guān)注對于異地經(jīng)驗的吸收借鑒，如強(qiáng)調(diào)協(xié)商與公開相結(jié)合的“四議兩公開”、強(qiáng)調(diào)承諾與行動相對照的“清單治理”、強(qiáng)調(diào)基層各行動主體共同行動的“三社聯(lián)動”等。在基層治理中，傳播異地成功經(jīng)驗的群體往往是社區(qū)（村）中的精英群體，吸收精英群體參與社區(qū)共建共治也成為打造基層治理共同體的常見措施。

“以人民為中心”為基層治理提供治理規(guī)約

法治作為國家共同體最大共識為基層治理提供顯性規(guī)約。對于基層治理共同體而言，人民性不僅體現(xiàn)在“以人民為中心”的價值取向上，而且也體現(xiàn)在人民性的法治遵循上。法治作為國家共同體最大的公共精神，體現(xiàn)人民的公共意志，是國家共同體最大共識的體現(xiàn)，從底限上為基層治理共同體提供基礎(chǔ)的穩(wěn)定的外部環(huán)境，對共同體內(nèi)部的自然人、家庭、法人提供權(quán)利保護(hù)、行為規(guī)范，并穿透共同體邊界對共同體行為形成貫穿性規(guī)約。正是法治對基層治理共同體邊界的穿透，使共同體內(nèi)部的弱勢群體、少數(shù)人的權(quán)益免受不法侵害;法治以基層治理共同底限的方式，使各個基層治理共同體至少在最低程度上保持其公共性與人民性。

“以人民為中心”的價值訴求，在法治提供底限的基礎(chǔ)上，在更高階的價值層面使得基層治理共同體在品格上保持其內(nèi)在一致性，并與周邊其他共同體之間形成一致性，最終使各個基層治理共同體在追求自身效率與發(fā)展的同時兼顧周邊，形成共同體生態(tài)意識，實現(xiàn)與周邊的共同發(fā)展。

通過改善基層治理情境對基層治理形成隱性規(guī)約。“以人民為中心”以價值引領(lǐng)的方式，調(diào)節(jié)制度及其運(yùn)行的重心，進(jìn)而改善基層治理整體環(huán)境以及輿論環(huán)境。“以人民為中心”的價值取向在塑造基層治理共同體看待治理情境視角的同時，也塑造著民眾對情境的理解角度，引導(dǎo)基層治理共同體內(nèi)部形成共識。

基層治理是基于情境的治理?；鶎又卫碜鳛樾∫?guī)模公共事務(wù)治理，在宏觀上受到基層治理共同體自身社會經(jīng)濟(jì)稟賦、生產(chǎn)力發(fā)展階段、與城市核心區(qū)的距離產(chǎn)生的區(qū)位類型、區(qū)域社會變遷整體狀態(tài)，以及地方政府制度慣例和社區(qū)（村）風(fēng)俗習(xí)慣等各種現(xiàn)實狀態(tài)的影響。在面對公共事務(wù)和具體問題時，上述因素經(jīng)過當(dāng)?shù)孛癖姷脑倮斫?，轉(zhuǎn)化為面對具體問題時的條件，成為影響基層治理行動選擇的情境。對于同樣的情境，采用不同的理解方式、方法、路徑，也會得到不同的判斷?！耙匀嗣駷橹行摹钡膬r值引領(lǐng)，將基層治理共同體與本地民眾對基層治理情境的理解收歸于公共性范疇，即通過集中本地力量、結(jié)合本地情境，解決本地問題。

基層治理情境的復(fù)雜性，對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者來說，既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，“以人民為中心”在很多時候可以成為推動“情境”轉(zhuǎn)化為“機(jī)會”的精神力量。比如，2020年應(yīng)對新冠肺炎疫情的特殊情境，在某種程度上激活了基層治理共同體“以人民為中心”的意識，將抽象的“以人民為中心”價值理念與立足本地進(jìn)行基層治理的行動結(jié)合起來，既形成了民眾高度認(rèn)同的基層治理共同體共識，也完成了基層治理的行動探索。特殊情境帶來的價值具象化是否能夠得以持續(xù)，對小規(guī)模的基層治理共同體而言，取決于其是否能夠抓住機(jī)會，實現(xiàn)治理水平的提升和轉(zhuǎn)折跨越。比如，基于抗擊疫情的特殊行動背景，部分地區(qū)自發(fā)形成了志愿巡邏隊伍，并在疫情緩解后將防疫應(yīng)急志愿巡邏隊伍轉(zhuǎn)化為基層社區(qū)志愿者隊伍，形成了“平戰(zhàn)結(jié)合”的志愿者服務(wù)機(jī)制，將疫情帶來的危機(jī)轉(zhuǎn)換成了促進(jìn)基層治理發(fā)展的機(jī)遇，并推動基層治理水平邁上了一個新的臺階。

“以人民為中心”在引領(lǐng)基層治理的同時改善治理情境，通過治理情境對基層治理活動進(jìn)行隱形規(guī)約，指引基層抓住機(jī)遇，轉(zhuǎn)換“治理頻道”，提升治理水平。

基層治理結(jié)構(gòu)性因素因嵌入人民性而呈現(xiàn)公共性。黨政系統(tǒng)組織架構(gòu)、社會組織分工以及影響力結(jié)構(gòu)、社區(qū)（村）社會資本構(gòu)成以及基層治理共同體內(nèi)部的公民參與基礎(chǔ)等結(jié)構(gòu)性因素，對小規(guī)模公共事務(wù)治理的基層治理共同體，都具有潛在的重要影響。這些結(jié)構(gòu)性力量若只從狹隘的自身利益出發(fā)干預(yù)基層治理，則會導(dǎo)致處于弱勢地位的基層治理共同體陷入弱者妥協(xié)強(qiáng)者利益的困境之中。只有各種結(jié)構(gòu)性力量從公共性出發(fā)，將公共利益放在首位時，基層治理共同體才有機(jī)會在具有強(qiáng)勢影響的不同利益訴求中尋求平衡。

“以人民為中心”的價值理念通過黨建引領(lǐng)，融入基層治理的結(jié)構(gòu)性因素中，使參與基層治理活動的動因、利益指向趨于公共性，兼顧他人的訴求，從而優(yōu)化了基層治理的深層利益結(jié)構(gòu)。這種源自價值層面動機(jī)的變化，使治理結(jié)構(gòu)整體上開始向公共性轉(zhuǎn)型。

為區(qū)縣政府激勵基層民眾參與治理提供方向規(guī)約。真正的基層治理，只有對美好生活的向往以及基層社區(qū)干部參與是不夠的，需要激勵基層治理共同體所有成員產(chǎn)生內(nèi)生動力，參與社區(qū)（村）層面的共建共治共享。區(qū)縣政府應(yīng)在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，以市場化的方式在基層治理共同體之間設(shè)置適度差異，激勵各個共同體競爭發(fā)展。政府部門應(yīng)利用混合型政策工具，推動人民主體性與自主治理相結(jié)合，比較常見的方式是，政府提供項目指南以及激勵機(jī)制，各個社區(qū)（村）自行選擇參與競爭。通過在基層治理中凸顯公共性，吸引更多的基層力量參與主體治理活動，積極回應(yīng)多元化的民眾需求。從一些成功的地方實踐看，區(qū)縣政府的激勵措施通常集中在如下領(lǐng)域。

第一，利用“積分”激勵民眾參與基層治理。自2014年10月10日青島市城陽區(qū)棘洪灘街道正式推行百姓積分卡項目，激勵民眾參與基層治理[7]以來，基層治理積分激勵機(jī)制[8]便在全國快速鋪開，目前已成為激勵百姓參與基層治理的有效途徑。

第二，通過項目制激勵社區(qū)（村）發(fā)展。區(qū)縣政府通過設(shè)定項目，用“以獎代補(bǔ)”[9]的方式，推動引領(lǐng)社區(qū)（村）科學(xué)發(fā)展，服務(wù)地方發(fā)展大局。

第三，增強(qiáng)社區(qū)（村）成員的凝聚力，實現(xiàn)對基層治理共同體的廣泛認(rèn)同。區(qū)縣政府通過激勵差異化創(chuàng)新，鼓勵社區(qū)（村）創(chuàng)新思路、突出特色，打造特色社區(qū)。例如，浙江省安吉縣提倡“一村一景”，引導(dǎo)各村突出自身優(yōu)勢，形成差異化競爭，從而增強(qiáng)各村村民對家園的政治和情感認(rèn)同;長沙市各區(qū)縣通過評比社區(qū)（村）創(chuàng)新項目，鼓勵社區(qū)（村）開展特色發(fā)展，形成基于特色的共同體認(rèn)同。

第四，通過公眾評價優(yōu)化基層治理方向。浙江省安吉縣定期對各個社區(qū)（村）居民滿意度進(jìn)行調(diào)查，關(guān)注居民、村民通過信訪、12345投訴等渠道反映的訴求，并據(jù)此調(diào)整和完善基層治理的整體框架和實施細(xì)則，從而使基層治理共同體的治理活動更加貼合民眾的要求。

第五，進(jìn)行美德培育。依托基層治理共同體內(nèi)部相對穩(wěn)定的社會關(guān)系，開展扶危濟(jì)困以及互助幫扶等活動。鼓勵合作社等組織積極吸收貧困村民，鼓勵公益慈善將關(guān)愛和溫暖傳遞到弱者身邊，將個體差異與共同發(fā)展巧妙地結(jié)合起來。

構(gòu)筑公共平臺，實現(xiàn)社區(qū)（村）精英與社區(qū)民眾的聯(lián)動。當(dāng)前，社區(qū)（村）內(nèi)部不同群體之間的分化，對基層治理形成了一定挑戰(zhàn)[10]。一些基層治理共同體以人民主體性為依托，在治理過程中積極推動政務(wù)公開，引導(dǎo)社會力量加入社區(qū)治理，努力構(gòu)建基于全體成員的信任機(jī)制，彌合基層治理共同體的內(nèi)部分歧，取得了良好成效。比如，浙江省安吉縣依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建社區(qū)（村）的村務(wù)通公開平臺，將“四議兩公開”的所有內(nèi)容通過網(wǎng)絡(luò)在基層治理共同體內(nèi)部公開，村民通過手機(jī)可以隨時查閱有關(guān)資料，并隨時提出異議，如此一來，就利用共享的網(wǎng)絡(luò)空間減少了村民與村干部之間的誤解。四川省眉山市創(chuàng)新思路，動員各方力量和社會資本共建公共空間。在具體實踐過程中，社區(qū)提出公共空間的使用需求，區(qū)縣政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道以及社會組織幫助社區(qū)進(jìn)行空間設(shè)計，社會力量通過公開競標(biāo)等方式公開入駐，開展社會服務(wù)、社區(qū)服務(wù)。這一舉措在提高社區(qū)的公共空間使用品質(zhì)的同時，也進(jìn)一步增進(jìn)了社區(qū)居民間的交流和互信。干群關(guān)系、黨群關(guān)系、鄰里關(guān)系逐漸融洽，越來越多的居民愿意參與基層治理的各種活動。

黨建引領(lǐng)為人民性融入基層治理提供組織保障

治國安邦，重在基層;管黨治黨，重在基礎(chǔ)。加強(qiáng)黨建引領(lǐng)下的基層社會治理創(chuàng)新，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨建引領(lǐng)直接影響基層社會治理的發(fā)展方向和工作成效，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，也是將“以人民為中心”融入基層治理的組織行動。

人民主體性帶動基層治理黨政系統(tǒng)參與者向?qū)俚鼗l(fā)展。黨政系統(tǒng)參與基層治理是“以人民為中心”使命驅(qū)動的結(jié)果，是執(zhí)政責(zé)任[11]所在，建立良好的黨群關(guān)系、政民關(guān)系，鞏固執(zhí)政資源，鞏固政權(quán)的合法性基礎(chǔ)，是黨政系統(tǒng)的基本任務(wù)。盡管黨政系統(tǒng)的整體需要與基層對發(fā)展與秩序管理的需要具有一致性，但各地黨政系統(tǒng)的具體管理者（尤其是“一把手”）在一時一地具體情境下，對于如何理解“以人民為中心”仍會存在一定的差異，加之基層治理共同體本身的差異也要求基層政府結(jié)合當(dāng)時當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實情況進(jìn)行判斷，因而基層治理在具體行動上往往會出現(xiàn)因人而異的情況。

在社區(qū)（村）層面，黨政系統(tǒng)參與基層治理，需要具體的公務(wù)人員作為執(zhí)行者將政策貫徹到基層。公務(wù)人員在現(xiàn)有制度框架下參與和引導(dǎo)基層治理，可從如下視角對其參與動力進(jìn)行解釋：從政治-行政系統(tǒng)整體邏輯出發(fā)，視人民為權(quán)力的最終源泉，公務(wù)人員在行政管理體系中參與基層治理，源于為人民服務(wù)的責(zé)任，這個解釋與“使命驅(qū)動”和“責(zé)任所在”是一致的;從行政發(fā)包制的角度進(jìn)行解釋，基于“政府內(nèi)部上下級之間的發(fā)包關(guān)系”[12]，地方屬地責(zé)任決定了地方負(fù)責(zé)同志將使用行政權(quán)力組織公務(wù)人員參與基層治理。盡管上述解釋在一定程度上回應(yīng)了黨政系統(tǒng)公務(wù)人員參與基層治理的動力問題，但從2013年之后的基層治理行動看，尤其是十九大之后的基層治理實踐，更多的是借助黨建引領(lǐng)的方式為基層治理提供組織保障。

黨建引領(lǐng)下，在推動基層治理屬地化發(fā)展，強(qiáng)化黨對基層治理領(lǐng)導(dǎo)的同時，也強(qiáng)化了基層群眾自治系統(tǒng)的自主治理。比如，強(qiáng)化黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)、五級書記抓鄉(xiāng)村振興[13]，這一實踐經(jīng)驗也為城市社區(qū)治理提供了參照模板。在區(qū)縣一級，通過干部交流機(jī)制，推動基層治理經(jīng)驗的創(chuàng)新傳播，進(jìn)一步優(yōu)化完善基層治理模式;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道公務(wù)人員駐村駐社區(qū)常態(tài)化機(jī)制，在社區(qū)（村）基層群眾自治組織與政府之間構(gòu)建穩(wěn)定的組織連接;在社區(qū)（村），從社區(qū)居民（村民）中選拔黨支部書記，進(jìn)一步拉近黨政干部與基層群眾的距離，增強(qiáng)基層公務(wù)人員參與社區(qū)（村）治理的內(nèi)生動力。

中國共產(chǎn)黨為基層治理提供組織保障。堅持以人民為中心，是中國共產(chǎn)黨對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一貫要求。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，一旦脫離群眾，就會失去生命力?！蓖ㄟ^自上而下的組織管理系統(tǒng)，將“以人民為中心”的要求傳導(dǎo)至基層，形成一以貫之的組織行動。同時，通過黨建引領(lǐng)以及“一崗雙責(zé)”制度，進(jìn)一步夯實了黨對基層工作的領(lǐng)導(dǎo)，為基層治理提供了堅強(qiáng)的組織保障。

在2020年的基層選舉活動中，各地在既有的基層群眾自治選舉法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，對社區(qū)（村）換屆選舉候選人提出了“十不準(zhǔn)”“十嚴(yán)禁”的紀(jì)律要求，確保基層選舉工作程序規(guī)范。浙江省安吉縣在換屆選舉中探索實行“黨群雙重篩選”，上下互動、層層選拔的基層干部推選方法，把黨的基層組織選舉與社區(qū)（村）選舉相結(jié)合，通過村黨支部書記與村民委員會主任“一肩挑”的方式，將“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的要求，“以人民為中心”的價值取向，融入基層治理共同體的關(guān)鍵崗位實踐。通過對關(guān)鍵崗位人選的管理，使基層治理共同體在具體行動上秉承“以人民為中心”的宗旨，從而為“以人民為中心”提供了組織保障。

“ 以人民為中心” 以高階價值吸納社區(qū)（村）精英。在實踐層面，“領(lǐng)頭雁”對基層治理共同體的影響較大?；鶎又卫砉餐w本身是個小系統(tǒng)，一個優(yōu)秀的“領(lǐng)頭雁”有機(jī)會改變一個社區(qū)（村）的樣貌。因此，激勵共同體內(nèi)部的關(guān)鍵人員發(fā)揮精英作用，成為推動基層治理的有效措施。打造一批黨性過硬、有鄉(xiāng)土情懷、敢作敢為，對社區(qū)（村）充滿感情的“領(lǐng)頭雁”精英隊伍，是一些地方基層治理取得成功的重要經(jīng)驗。同時，對社區(qū)（村）的精英而言，來自黨和政府的認(rèn)可也是重要的激勵機(jī)制。一些區(qū)縣會推選治理成績突出的社區(qū)（村）精英進(jìn)入街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨工系統(tǒng)工作，為其提供更廣闊的發(fā)展空間。

志愿者、社會工作者、新鄉(xiāng)賢[14]作為社區(qū)（村）中的活躍人員，訴求多元、聯(lián)動性較強(qiáng)，對于“以人民為中心”的基層黨建思路通常具有高度的認(rèn)同;以黨建引領(lǐng)志愿者等群體參與基層治理工作，積極投身面向社區(qū)、貼近民生、服務(wù)居民的實踐活動，有利于吸納具有不同訴求的社區(qū)精英，團(tuán)結(jié)更多的社區(qū)精英參與基層治理服務(wù)。比如，號召社區(qū)中的活躍分子成立社區(qū)組織，通過社區(qū)基層黨組織的教育引領(lǐng)，實現(xiàn)對社區(qū)活躍分子的價值引領(lǐng)，使其在發(fā)揮自愿精神和提供公共服務(wù)的同時，獲得社區(qū)更多群眾的認(rèn)同。湖南省株洲市通過樞紐型社會組織引領(lǐng)志愿者參與公共事務(wù)，創(chuàng)建轄區(qū)內(nèi)的微信群群主聯(lián)盟將轄區(qū)內(nèi)各種微信群的活躍分子聯(lián)合起來，并積極引導(dǎo)其開展公益活動。

隨著我國早期大學(xué)生以及第一代創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家步入退休階段，基層治理也將迎來具有社區(qū)認(rèn)同的“新鄉(xiāng)賢”精英的回歸。以此為契機(jī)，基層治理能力和水平在黨建引領(lǐng)下，可能迎來更大的提升。

結(jié)論

提升基層治理水平有賴于實踐的創(chuàng)新和各項措施的落地實施。基于基層社區(qū)（村）的多樣性以及其自主治理的特性，當(dāng)前區(qū)縣政府主要通過價值引領(lǐng)與混合型政策工具激勵機(jī)制，推動基層治理工作水平的提升。黨建引領(lǐng)把“以人民為中心”的價值理念鑲嵌進(jìn)基層治理的各項活動中，為復(fù)雜多樣的基層治理活動提供共同的價值理念，為基層治理共同體提供共建共治共享的價值指引。

社區(qū)（村）作為小規(guī)模的公共治理系統(tǒng)，不僅個體影響力較為顯著，而且也容易陷入集體行動的困境之中;社區(qū)（村）的精英群體是克服集體行動困境的關(guān)鍵力量。在公私二元屬性相互粘接的基層治理中，如何讓精英帶領(lǐng)群眾共建共治共享，進(jìn)一步強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，圍繞中心、服務(wù)大局，在推進(jìn)基層治理中體現(xiàn)更大擔(dān)當(dāng)、發(fā)揮更大作為，同時提升其他各方參與者的自我榮譽(yù)感、組織認(rèn)同感、道德成就感、社區(qū)歸屬感，是提升基層治理能力和水平的關(guān)鍵。