關(guān)于城市軌道交通融資模式的幾點(diǎn)思考

劉彥

（國家開發(fā)銀行浙江省分行，浙江 杭州 310008）

一、前言

近幾年來，隨著財(cái)政新規(guī)的陸續(xù)出臺，傳統(tǒng)依靠政府補(bǔ)貼作為還款來源的城市軌道交通融資模式不再適用，而隨著交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的加快推進(jìn)，全國各地都有較重的軌道交通建設(shè)任務(wù)。眾所周知，軌道交通投資巨大，對銀行融資的需求較大，在此新背景下，對軌道交通融資模式進(jìn)行積極創(chuàng)新迫在眉睫。本文主要總結(jié)分析現(xiàn)行的幾種創(chuàng)新軌道交通融資模式，并指出相應(yīng)的特點(diǎn)、缺陷和適用范圍。

二、我國城市軌道交通行業(yè)總體發(fā)展概況

我國的城市軌道交通發(fā)展起步較早，但快速發(fā)展期主要集中在“十二五”之后?！笆晃濉逼陂g，我國城市軌道交通新增里程為885公里，到“十二五”期間，新增里程達(dá)到了2188多公里，同比增長近1.5倍?！笆濉逼陂g，又新增4351公里，年均新增870公里，年均增長率高達(dá)17%，創(chuàng)歷史新高。截至2020年末，我國大陸地區(qū)已有45個城市開通了城市軌道交通線路，合計(jì)244條，運(yùn)營線路總長度達(dá)到7969.7公里。

從客運(yùn)量上看，隨著建成投入使用的里程數(shù)的增加，近幾年來城市軌道交通的客運(yùn)量也穩(wěn)步上升，2019年達(dá)到237.07億人次，較2012年增長172%，年均復(fù)合增長率達(dá)到15.4%。2020年，一季度客運(yùn)量出現(xiàn)斷崖式下跌，但是到了年底，已經(jīng)基本恢復(fù)到2019年同期水平，預(yù)計(jì)未來仍然維持穩(wěn)步上升的趨勢。

三、我國城市軌道交通行業(yè)融資模式

目前，國內(nèi)城市軌道交通行業(yè)的融資主要采用PPP（政府和社會資本合作）、成本規(guī)制、沿線物業(yè)綜合開發(fā)這三種模式，由于對PPP模式的相關(guān)研究已經(jīng)很多，本文不再對其進(jìn)行深入分析，在此主要分析成本規(guī)制和沿線物業(yè)綜合開發(fā)兩種模式。

（一）成本規(guī)制

成本規(guī)制并不是什么新鮮事物，一直以來在公交行業(yè)都在實(shí)施執(zhí)行，只不過正式引入軌道交通行業(yè)始于2018年。

1.模式簡介

城市軌道交通成本規(guī)制的基本概念就是借鑒公交行業(yè)的成本規(guī)制方式，明確軌道交通的運(yùn)營總成本構(gòu)成及標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)乘客實(shí)際支付票價(jià)，同時(shí)引入績效考核機(jī)制，對差額部分根據(jù)績效考核結(jié)果由政府予以彌補(bǔ)。

該模式的核心要點(diǎn)便是要將政府給予的補(bǔ)貼收入合法合規(guī)化，可以將其納入項(xiàng)目融資的還款來源。常規(guī)的操作流程一般由當(dāng)?shù)卣贫ㄕ降某杀疽?guī)制辦法，約定規(guī)制成本的具體構(gòu)成、票款補(bǔ)貼的計(jì)算方法、建立績效考核評價(jià)體系。具體如下：

（1）明確補(bǔ)貼對象為乘客，而非企業(yè)。

（2）明確軌道交通企業(yè)運(yùn)營服務(wù)成本的具體構(gòu)成，包括人員工資、能耗費(fèi)、維修費(fèi)、折舊及攤銷、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等全部成本［1］，進(jìn)行全成本核算。

（3）制定票款補(bǔ)貼計(jì)算辦法：

運(yùn)營成本票價(jià)=（年運(yùn)營成本-與運(yùn)營相關(guān)的附屬凈收益（若有））/年客運(yùn)周轉(zhuǎn)量=××元/人公里

乘客實(shí)際支付優(yōu)惠票價(jià)=年客票收入/年客運(yùn)周轉(zhuǎn)量=××元/人公里

補(bǔ)貼差額(元/人公里)=運(yùn)營成本票價(jià)-乘客實(shí)際支付優(yōu)惠票價(jià)

補(bǔ)貼總額=補(bǔ)貼差額×年客運(yùn)周轉(zhuǎn)量

（4）建立績效考核機(jī)制，將考核結(jié)果折算成補(bǔ)貼系數(shù)，與票款補(bǔ)貼金額掛鉤。

（5）制定資金撥付流程，明確補(bǔ)貼款需逐年列入預(yù)算并報(bào)經(jīng)人大審查批準(zhǔn)。

2.模式優(yōu)缺點(diǎn)總結(jié)

成本規(guī)制模式有其一定的優(yōu)勢，主要在于其作為銀行融資還款來源的資金中大部分來自票款補(bǔ)貼收入，這部分收入經(jīng)過成本規(guī)制的模式后合法合規(guī)化，這就很好地解決了傳統(tǒng)票價(jià)收入不足的難題。

但其運(yùn)用有一定的限制條件，一方面，由于軌道交通行業(yè)的投資額較大，而票價(jià)的制定不能完全市場化，從而導(dǎo)致最終票款補(bǔ)貼收入的金額較大，這會給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來一定的負(fù)擔(dān)，因此目前執(zhí)行成本規(guī)制模式的地方以財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的省會城市為主，而較難推廣復(fù)制到全國；另一方面，該模式操作流程比較復(fù)雜，需要多個政府部門之間的協(xié)調(diào)配合，每年的成本核算、資金撥付等工作量較大，從而會增加政府相關(guān)的時(shí)間成本和人工成本，致使有些地方政府并不愿意過多參與。

（二）沿線物業(yè)綜合開發(fā)

近幾年來，隨著部分城市房地產(chǎn)市場的繁榮發(fā)展，沿線物業(yè)綜合開發(fā)的模式也逐漸在軌道交通行業(yè)興起。

該種模式下，軌道交通企業(yè)除了運(yùn)營軌道交通產(chǎn)生的票款收入以外，政府還會額外給予一定的政策，支持其進(jìn)行軌道交通沿線土地的綜合開發(fā)，從而來平衡其巨額的軌道交通建設(shè)投入。

1.案例分析

目前比較成功地實(shí)施該種模式的主要有深圳、杭州、重慶等房地產(chǎn)市場發(fā)展較好的城市。這種模式的核心要點(diǎn)是政府出臺相應(yīng)的土地相關(guān)政策，支持軌道交通企業(yè)合法合規(guī)拿到供其進(jìn)行物業(yè)綜合開發(fā)的土地。

深圳：國有土地作價(jià)出資。2013年5月，深圳市人民政府出臺《深圳市國有土地使用權(quán)作價(jià)出資暫行辦法》，確定國有土地使用權(quán)作價(jià)出資在深圳市地鐵集團(tuán)、機(jī)場集團(tuán)、特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)先行先試。自此，深圳地鐵進(jìn)入了“地鐵+物業(yè)”的投融資模式。具體操作是地方政府將相應(yīng)土地作價(jià)出資注入深圳市地鐵集團(tuán)，由其進(jìn)行市場化開發(fā)，通過這部分開發(fā)收益來平衡軌道交通的建設(shè)投入。

杭州：帶條件招拍掛。2018年6月，杭州市政府發(fā)布《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈杭州市城市軌道交通地上地下空間綜合開發(fā)土地供應(yīng)實(shí)施辦法〉的通知》（杭政辦函〔2018〕82號），針對“城市軌道交通設(shè)施與其地上、地下空間必須整體規(guī)劃、一體設(shè)計(jì)，在結(jié)構(gòu)上不可分割、工程上應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一實(shí)施、時(shí)序上必須統(tǒng)籌建設(shè)”的經(jīng)營性地上空間，“可帶技術(shù)能力要求、建筑設(shè)計(jì)方案、場站施工方案等條件以招標(biāo)拍賣掛牌公示出讓。土地供應(yīng)時(shí)，可將軌道交通線路建設(shè)及運(yùn)營的技術(shù)能力納入競買人（投標(biāo)人）資格要求”。

依托杭政辦函〔2018〕82號文，杭州地鐵集團(tuán)壟斷了地鐵場站上蓋物業(yè)的綜合開發(fā)權(quán)，對平衡軌道交通建設(shè)的投入形成了較大的現(xiàn)金流支撐。

重慶：“帶方案”或“帶條件”招拍掛。2020年11月，重慶發(fā)改委、財(cái)政局、規(guī)劃和自然資源局、住建委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)主城都市區(qū)城市軌道交通區(qū)域綜合開發(fā)的實(shí)施意見（試行）》（渝發(fā)改交通〔2020〕1664號），明確“重慶交通開投集團(tuán)作為城市軌道交通綜合開發(fā)的一級開發(fā)主體”“重慶交通開投集團(tuán)可通過市場化方式參與二級開發(fā)”“為確保城市軌道交通工程的建設(shè)安全和運(yùn)營安全，城市軌道交通站場用地范圍內(nèi)實(shí)施綜合開發(fā)的用地空間，可將規(guī)劃條件、建設(shè)要求、設(shè)計(jì)方案一并納入公開出讓條件，采取‘帶方案’或‘帶條件’招標(biāo)拍賣掛牌出讓方式予以供應(yīng)”。

依據(jù)渝發(fā)改交通〔2020〕1664號文，重慶交通開投集團(tuán)作為軌道交通建設(shè)運(yùn)營主體，一方面可以享有一級開發(fā)收益，另一方面，由于文件要求“在城市軌道交通項(xiàng)目可行性研究階段，按照城市軌道交通綜合開發(fā)控制性詳細(xì)規(guī)劃，編制綜合開發(fā)方案專題報(bào)告，提出綜合開發(fā)整體設(shè)計(jì)方案，測算開發(fā)收益水平，其中軌道交通項(xiàng)目建設(shè)與綜合開發(fā)密不可分的工程部分納入項(xiàng)目可行性研究報(bào)告一并審批”“在城市軌道交通項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段，按照經(jīng)審批的綜合開發(fā)方案，在城市軌道交通項(xiàng)目工程范圍內(nèi)，軌道交通項(xiàng)目建設(shè)與綜合開發(fā)密不可分的工程部分應(yīng)一體設(shè)計(jì)、同步實(shí)施，由城市軌道交通項(xiàng)目業(yè)主統(tǒng)一組織開展設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工”，因此未來土地采取“帶方案”或“帶條件”招標(biāo)拍賣掛牌出讓時(shí)，重慶交通開投集團(tuán)也能極大地提高中標(biāo)的可能性，從而享受到二級開發(fā)收益。

2.模式優(yōu)缺點(diǎn)總結(jié)

沿線物業(yè)綜合開發(fā)模式的優(yōu)點(diǎn)在于：一是銀行融資的還款來源除了票款收入外，還有土地二級開發(fā)收益，所有的收入完全市場化，避免了新增政府隱性債務(wù)的隱患，真正做到還款來源合法合規(guī)；二是幾乎不增加政府額外財(cái)政負(fù)擔(dān)。

該模式也存在一定的局限性：一是主要適用于房地產(chǎn)去化周期短、市場較為繁榮的城市；二是需要一定的關(guān)于土地供應(yīng)的政策支持。

四、結(jié)語

截至2020年底，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施獲批建設(shè)的軌道交通規(guī)劃已經(jīng)超過7000公里，“十四五”期間，城市軌道交通建設(shè)的投融資壓力仍然巨大。各地都應(yīng)立足于實(shí)際，選擇合適的投融資模式。上文所述的兩種融資模式并不沖突，也可以考慮綜合運(yùn)用，比如將沿線物業(yè)開發(fā)收益納入成本規(guī)制的扣除項(xiàng)，將沿線一級土地的開發(fā)收益納入成本規(guī)制票款補(bǔ)貼的資金來源等。除此之外，還有其他一些融資模式，如北京京投集團(tuán)的ABO（授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營）模式［2］等，這些模式雖然目前沒有在其他地方推廣應(yīng)用，但也有一定的借鑒意義。綜上，各地都應(yīng)繼續(xù)加大投融資模式創(chuàng)新，確保軌道交通建設(shè)的順利實(shí)施，為加快推進(jìn)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略添磚加瓦。