我國頁巖氣開發(fā)利用環(huán)境與資源保護(hù)法律制度研究

王嬡琳 潘 嘉

（中石化重慶頁巖氣有限公司，重慶 408400）

頁巖氣在我國境內(nèi)儲量豐富、開發(fā)潛力巨大。2018年，中石化公開發(fā)布了中國首個大型頁巖氣田——涪陵頁巖氣田如期建成100億方年產(chǎn)能，成為全球除北美之外最大的頁巖氣田?！吨袊茉创髷?shù)據(jù)報告（2020）》指出，2019年，全國全年天然氣表觀消費量3067億立方米，同比增長9．4%，天然氣繼續(xù)扮演著增幅最大的化石能源角色。本文立足環(huán)境與資源保護(hù)角度，針對頁巖氣井水資源消耗量大、污染源多、環(huán)境影響范圍大及環(huán)境事故風(fēng)險高等特點，探討頁巖氣開發(fā)利用和環(huán)境與資源保護(hù)法律制度關(guān)系，平衡多元價值和整合利益沖突。

一、頁巖氣開發(fā)利用和環(huán)境與資源保護(hù)的相互制約

環(huán)境科學(xué)中的環(huán)境，是指圍繞人口的環(huán)境及其對人類生活和發(fā)展產(chǎn)生直接和間接影響的各種自然因素和社會因素的總和，包括自然因素的各種物質(zhì)、現(xiàn)象和過程以及人類歷史上的社會和經(jīng)濟(jì)組成部分。[2]2014年，《環(huán)境保護(hù)法》第二條也對“環(huán)境”①本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。下了定義。我國頁巖氣開發(fā)區(qū)域地貌類型多樣，地下地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。國內(nèi)優(yōu)質(zhì)頁巖氣分布地區(qū)集中在西南山區(qū)，區(qū)塊大部分屬于喀斯特地貌，地表地形復(fù)雜、地勢高差大，降雨集中、量大，生態(tài)環(huán)境敏感，影響勘探開發(fā)區(qū)域環(huán)境保護(hù)。

（一）公眾環(huán)境權(quán)益與企業(yè)開發(fā)利用環(huán)境資源

環(huán)境法的法律利益同時涉及公共利益和私人利益。[1]公共環(huán)境權(quán)益理論源于西方法律界所倡導(dǎo)的環(huán)境權(quán)利理論，它源于20世紀(jì)70年代《憲法》有關(guān)基本人權(quán)保護(hù)規(guī)定。[1]2002年，《環(huán)境影響評價法》首次為公眾確立了“環(huán)境權(quán)益”②第十一條規(guī)定，專項規(guī)劃的編制機關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。，《國家人權(quán)行動計劃》（2016-2020年）提出實施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，完善環(huán)境監(jiān)察體制機制，實施全流域、跨區(qū)域聯(lián)合防控治理模式，完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

1．政府管理手段——行政監(jiān)督管理權(quán)

頁巖氣開發(fā)利用過程中，既有企業(yè)自主行為，同時也存在政府監(jiān)管行為。政府央地分工、統(tǒng)分結(jié)合，扮演多重角色，既是決策者、管理者，也是保護(hù)者、所有者，通過行政許可、行政強制、行政處罰等方式，對企業(yè)實行監(jiān)督管理。

（1）運用環(huán)境容量排放污水的權(quán)利。指企業(yè)根據(jù)行政機關(guān)授權(quán)按污染物排放（控制）標(biāo)準(zhǔn)將污染物排放到環(huán)境中的權(quán)利。[1]企業(yè)履行環(huán)境影響評價和“三同時”、接受現(xiàn)場檢查等法定義務(wù)。頁巖氣井水資源消耗量大、污染源多，企業(yè)需定期提交固定污染源排污登記表進(jìn)行延續(xù)登記或者變更登記。

（2）行政強制權(quán)與行政處罰權(quán)?！董h(huán)境保護(hù)法》①第二十五條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。明確規(guī)定行政強制權(quán)適用情形，第六十三條首次直接規(guī)定人身罰，根據(jù)行為處以不同時間的治安拘留。《刑法》也明確規(guī)定了環(huán)境犯罪，對達(dá)到刑事標(biāo)準(zhǔn)的違法行為予以定罪入刑。國家對逃避法律監(jiān)管、損害法益的環(huán)境侵權(quán)行為查處力度很大。

2．企業(yè)履行途徑——促進(jìn)清潔生產(chǎn)

我國頁巖氣開發(fā)利用的過程就是污染防治的過程，企業(yè)必須采取一系列舉措履行環(huán)境社會責(zé)任，促進(jìn)清潔生產(chǎn)。

（二）環(huán)境法基本理念下的頁巖氣環(huán)境利用行為

韓某某與中國石油天然氣股份有限公司吉林油田分公司水污染責(zé)任糾紛案②基本案情：韓國春與寶石村委會于1997年簽訂《承包草溝子合同書》后，取得案涉魚塘的承包經(jīng)營權(quán)，從事漁業(yè)養(yǎng)殖。2010年9月9日，中國石油天然氣股份有限公司吉林油田分公司（以下簡稱中石油吉林分公司）位于韓國春魚塘約一公里的大-119號油井發(fā)生泄漏，泄漏的部分原油隨洪水下泄流進(jìn)韓國春的魚塘。中石油吉林分公司于9月14日至9月19日在污染現(xiàn)場進(jìn)行了清理油污作業(yè)。大安市漁政漁港監(jiān)督管理站委托環(huán)境監(jiān)測站做出的水質(zhì)監(jiān)測報告表明，魚塘石油含量嚴(yán)重超標(biāo)，水質(zhì)環(huán)境不適合漁業(yè)養(yǎng)殖。韓國春請求法院判令中石油吉林分公司賠償3015040．36元經(jīng)濟(jì)損失，包括2010年養(yǎng)魚損失、2011年未養(yǎng)魚損失、魚塘圍壩修復(fù)及注水排污費用。系因原油泄漏致使農(nóng)村魚塘遭受污染引發(fā)的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任糾紛。此案明確了“排放污染物行為”，其不限于積極地投放或?qū)胛廴疚镔|(zhì)，還包括伴隨企業(yè)生產(chǎn)活動的消極污染行為，既保護(hù)了被侵權(quán)人的合法權(quán)益，同時也對督促石油企業(yè)履行更高的注意義務(wù)具有一定的指引作用。企業(yè)要細(xì)化污染防治措施，平衡多元價值，整合利益沖突。

1．環(huán)境權(quán)益理念：公民環(huán)境權(quán)與協(xié)調(diào)發(fā)展

公眾參與環(huán)境管理是體現(xiàn)國家是否重視和保護(hù)公眾權(quán)利的重大標(biāo)志?！董h(huán)境保護(hù)法》明確“公眾參與原則”③第十四條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。外，專設(shè)“信息公開與公眾參與”章節(jié)，詳細(xì)列舉相關(guān)內(nèi)容。

環(huán)境監(jiān)測與信息披露是公民環(huán)境權(quán)下協(xié)調(diào)發(fā)展的有效手段。頁巖氣開發(fā)利用要把環(huán)境監(jiān)測落到實處，自覺強化日常環(huán)境監(jiān)測，及時向社會公布客觀科學(xué)的影響。政府要履行好監(jiān)督管理職能，定期開展環(huán)境檢查，督促企業(yè)做好突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急方案。

2．環(huán)境經(jīng)濟(jì)理念：外部性理論與可持續(xù)發(fā)展

現(xiàn)代企業(yè)若是想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，眼光必須放長遠(yuǎn)，把環(huán)境經(jīng)濟(jì)理念落到實處。《環(huán)境影響評價法（2018修正）》④國家根據(jù)建設(shè)項目對環(huán)境的影響程度，對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價實行分類管理，對可能造成重大環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行全面評價；對可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告表，對產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專項評價；對環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價的，應(yīng)當(dāng)填報環(huán)境影響登記表。規(guī)定了分類管理的不同適用情形。

我國環(huán)境法下設(shè)的各種制度是實現(xiàn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)外部性的強大支撐。其中，生態(tài)補償源于國際社會普遍使用的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費”[1]，可見于我國《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條第二款⑤國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護(hù)補償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補償。，其實現(xiàn)了環(huán)境經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化。企業(yè)要堅守生態(tài)底線思維，履行環(huán)境社會責(zé)任。

二、頁巖氣開發(fā)利用和環(huán)境與資源保護(hù)法律制度

環(huán)境污染防治法的目的是保護(hù)和改善生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，調(diào)整人們在預(yù)防和治理環(huán)境污染過程中產(chǎn)生的社會關(guān)系。

（一）環(huán)境污染防治

生態(tài)環(huán)境是人民健康生活的重要因素，也是重要的法律利益?！罢l污染誰治理”在依法促進(jìn)企業(yè)和個人生產(chǎn)，督促政府部門加強監(jiān)督方面具有良好作用。頁巖氣開發(fā)利用要貫徹環(huán)境要素污染防治原則，堅持源頭治理、綜合防治、聯(lián)合防治、協(xié)同控制，實現(xiàn)治本兼治標(biāo)。

1．廢水防治——實行流域區(qū)域管理

我國《水污染防治法》第八條、《水法》第十二條均對流域區(qū)域管理制度有明確規(guī)定⑥國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水利委員會、流域管理局及其所屬管理機構(gòu)履行流域規(guī)劃編制、排污口設(shè)置許可、水質(zhì)監(jiān)測與水工程審查職責(zé)。，這對企業(yè)的生產(chǎn)運營計劃、實施步驟、后期跟蹤的嚴(yán)密配合程度提出了高要求、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)。以頁巖氣廢水處理為例，固定污染源排污登記表“廢水”項要明確廢水污染治理措施、治理工藝、數(shù)量以及排放口、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和排放去向。企業(yè)所在地管理機構(gòu)負(fù)責(zé)廢水防治的行政許可、日常巡查、定期抽檢。

2．廢氣防治——嚴(yán)守綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)

《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB16297-1996）是國家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中重要的綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)。[1]《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》對33種大氣污染物的排放限值作出了明確規(guī)定。頁巖氣的廢水排放主要是燃燒排空的有組織排放，須嚴(yán)格遵循排放標(biāo)準(zhǔn)、限值，在法律規(guī)定范圍內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營。

（二）頁巖氣開發(fā)利用的環(huán)保措施

1．環(huán)境防治激勵企業(yè)自主革新

（1）執(zhí)行一體化水電管理技術(shù)，發(fā)揮集中供水優(yōu)勢，減少清水用量，增加達(dá)標(biāo)污水回用量。統(tǒng)籌部署建設(shè)供水管網(wǎng)，實現(xiàn)產(chǎn)建平臺清水直供、污水回收、污水回用、達(dá)標(biāo)排放一體化管理，開展頁巖氣采出水循環(huán)利用，保障頁巖氣綠色環(huán)保經(jīng)濟(jì)開發(fā)。一是污水回用處理，優(yōu)選工藝處理用水，依托供水管網(wǎng)轉(zhuǎn)運，保證氣井性能實現(xiàn)再利用。二是升級采出水再利用系統(tǒng)，采用專業(yè)技術(shù)降低濁度、COD、菌類，使回用水質(zhì)達(dá)到水質(zhì)要求。三是做好污水處理場優(yōu)化工作，確保污水處理站運行平穩(wěn)，推廣使用隨鉆固化新工藝，“原地產(chǎn)生、就地利用”循環(huán)利用，節(jié)約頁巖氣采出水處理費用。

（2）踐行“綠水青山就是金山銀山”，強化頁巖氣可持續(xù)發(fā)展。一是構(gòu)建完善的環(huán)境管理體系，創(chuàng)新環(huán)境管理模式，構(gòu)建企業(yè)—政府—環(huán)境監(jiān)理一體的環(huán)境管理網(wǎng)絡(luò)和部門聯(lián)動協(xié)作工作機制，運行企業(yè)自主監(jiān)督、環(huán)境監(jiān)理監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合的常態(tài)化機制，確保各類風(fēng)險實時可控；二是細(xì)化污染防治措施，過程保護(hù)、循環(huán)利用，實現(xiàn)工業(yè)廢水的全部循環(huán)利用；三是強化日常環(huán)境監(jiān)測，重點監(jiān)測開發(fā)區(qū)域地表水、地下水、噪聲、土壤、大氣等五要素。

2．環(huán)境監(jiān)察強化企業(yè)安全環(huán)保

（1）落實安全主體責(zé)任，強化安全風(fēng)險管控，構(gòu)建綠色氣田、平安油區(qū)。一是推進(jìn)安全主體責(zé)任，結(jié)合生產(chǎn)實際，制定生產(chǎn)方案，明確安全工作任務(wù)與時間節(jié)點；二是執(zhí)行“識別大風(fēng)險、消除大隱患、杜絕大事故”，分級識別安全風(fēng)險，明確風(fēng)險管控部門、責(zé)任人及管控措施，保障安全風(fēng)險可控。

（2）強化現(xiàn)場安全管理，嚴(yán)抓“三違”行為。一是完善管理制度體系，制定誠信、準(zhǔn)入管理，違規(guī)行為處理、考核等制度，違法必究；二是建立誠信積分管理體系，實現(xiàn)管理約束和激勵雙向機制；三是建立健全“五位一體”督查體系，實現(xiàn)“視頻督查、現(xiàn)場督查、環(huán)境監(jiān)理、設(shè)備監(jiān)察和部門檢查”互補。

（3）強化項目工程監(jiān)督管理，保障工程項目安全環(huán)保。一是健全規(guī)范管理制度。制定管理制度和作業(yè)指導(dǎo)書，明確監(jiān)督管理流程與職責(zé)，嚴(yán)格把關(guān)施工工序、節(jié)點。二是注重培訓(xùn)。對鉆井及試氣工藝流程、導(dǎo)向技術(shù)、安全、環(huán)保、質(zhì)量、監(jiān)督工作要點等方面進(jìn)行業(yè)務(wù)提升培訓(xùn)。三是強化考核。實行末位警示制、不合格解聘制，落實監(jiān)督考評制度，考評結(jié)果與監(jiān)督中心內(nèi)部考核、“買單制”結(jié)算掛鉤。對于考評連續(xù)排名靠后或嚴(yán)重失職的現(xiàn)場監(jiān)督予以調(diào)換和辭退；對監(jiān)督不力引發(fā)質(zhì)量、安全環(huán)保事故的，除對現(xiàn)場監(jiān)督責(zé)任追究以外，還追究現(xiàn)場監(jiān)督中心責(zé)任。四是加強過程監(jiān)督管理。突擊檢查、不定期巡查現(xiàn)場及施工單位。

縱觀我國頁巖氣開發(fā)利用歷史，其環(huán)境與資源保護(hù)任重道遠(yuǎn)。企業(yè)要保持創(chuàng)新意識、危機意識，平衡多元價值和整合利益沖突，奉獻(xiàn)清潔能源，履行環(huán)境社會責(zé)任，構(gòu)建美好家園。