律師參與地方立法的路徑研究

王利虎

（浙江鐘聲律師事務(wù)所，浙江 臺州 317200）

一、律師參與地方性立法活動的正當性

律師參與地方立法活動并不是空談，在我國已經(jīng)有實踐經(jīng)驗和理論支持，其參與立法活動具有一定的正當性。首先從律師職業(yè)的特性來看，律師因為其職業(yè)的需要，專業(yè)的法律知識與法律職業(yè)技能是必備的，并且因為職業(yè)是為當事人提供法律服務(wù)，因此能涉及社會生活的方方面面，相比于普通民眾更具有問題意識與參與意識。基于此，律師職業(yè)特性所帶來的在地方立法活動中的優(yōu)越性體現(xiàn)在長期的法律實踐使律師更加熟悉法律的實操性和法律適用中存在的缺陷，業(yè)務(wù)涉及范圍的廣泛性決定其更熟悉各地域、各階層的人的訴求，同時也比普通民眾更為了解法律的專業(yè)概念、表述方式等。[1]其次，律師參與地方立法活動已經(jīng)有法律上的支持。我國2015年對《立法法》的修改，其中最大亮點就在于對地方性法規(guī)立法主體的擴大，在第七十二條中規(guī)定到：“……設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)……?！盵2]立法主體擴至設(shè)區(qū)的市給律師參與地方立法活動提供了途徑，同時提供了法律支持，使參與立法具有合法性和正當性。最后從我國地方立法活動以往的經(jīng)驗來看，我國地方立法機關(guān)所采用的是委托立法與單獨立法兩種方式。而這兩種方式最大的弊病在于削弱了人民的參與程度，也就意味著產(chǎn)生的地方性法規(guī)并不能全部體現(xiàn)當?shù)厝嗣竦囊庠负屠?。甚至?xí)霈F(xiàn)為保護部門與地方利益而損害社會公眾利益的現(xiàn)象。與此不同的是，律師因為職業(yè)的屬性，本來就具有獨立性、中立性。[3]在參與地方立法活動中能以客觀角度進行立法，并且兼顧各方利益。而且律師參與地方性立法活動相比較于上述兩種立法方式，針對設(shè)區(qū)的市的地方性立法律師因長期的本地法律實踐活動更為了解本地的情況，在參與法律制定時更為客觀和符合實際，制定出來的地方性法規(guī)也更具有實操性、科學(xué)性和合理性，同時律師參與地方性立法活動也是耗費時間、精力、成本最小的。所以律師職業(yè)的特性帶來的優(yōu)勢，法律支撐帶來的途徑，律師參與立法方式的合理性、科學(xué)性決定了律師參與地方性立法活動的正當性。

二、我國律師參與地方性立法活動的路徑現(xiàn)狀

我國律師參與地方性立法活動已經(jīng)有著廣泛的實踐，在許多省區(qū)市的地方性立法中已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗。比如2001年重慶市委托律師事務(wù)所起草了《重慶市物業(yè)管理條例》，2004年青島市人大委托兩家律師事務(wù)所起草《青島市物業(yè)管理條例》等。這些立法經(jīng)驗代表著律師已經(jīng)參與地方性立法活動，只不過是以委托律師事務(wù)所的形式。[4]在之后的地方性立法活動中，我國對于律師的參與由律師事務(wù)所形式向法律協(xié)會的形式轉(zhuǎn)變。雖然參與方式不同，但都表明律師參與地方性的立法活動已經(jīng)成為常態(tài)。并且從我國律師參與地方性立法活動的經(jīng)驗來看，律師的參與方式在不斷豐富。起初是以當選人大代表的方式直接提出建議或者當?shù)亓⒎C關(guān)以委托的形式參與，都是以直接方式參與。而現(xiàn)在方式逐漸增多，較為常見的是以征求意見會、座談會、聽證會等方式間接參與，還有一些地方立法機關(guān)會專門聘請律師為立法顧問進行參與。[5]更為主動的方式還有一些由律師組成的律師協(xié)會等機構(gòu)或者單獨的律師，經(jīng)過調(diào)研形成意見向當?shù)亓⒎C關(guān)提交?？梢?，我國律師參與地方性立法活動不管在經(jīng)驗或者是方式上都是較為豐富的，但同時也暴露出我國律師參與地方性立法活動的路徑問題。

三、我國律師參與地方性立法活動的路徑問題

我國目前律師參與地方性立法活動的路徑確實有所增多，但從總體上參與地方性立法活動的實踐經(jīng)驗上來看，參與路徑還是存在一定的問題。第一，從總體上來看參與路徑過于單一，而且律師參與深度不足。我國目前的參與路徑從其本質(zhì)上分析都為同一性質(zhì)，只是方式不同。而參與深度取決于參與的路徑，路徑的單一化，也使得律師在參與時未能深入，只停留于表面形式。[6]第二，律師參與地方性立法活動的路徑并沒有相關(guān)的法律規(guī)章制度進行詳細規(guī)定和保障。比如以委托方式參與地方性立法，并未規(guī)定律師的參與準入標準、律師的立法報酬、方案提交方式、回應(yīng)方式等。除此之外，律師參與路徑還受到市場的支配。主要體現(xiàn)于委托立法方式中，地方立法機關(guān)進行委托時，完全由地方立法機關(guān)自主決定。在一定程度上使律師的參與路徑得不到保障，出現(xiàn)市場競爭，導(dǎo)致法律服務(wù)市場秩序的混亂。[7]第三，由于律師法律服務(wù)職業(yè)商業(yè)化帶來的經(jīng)濟效益，律師在參與地方性立法活動時面對高付出低回報甚至無回報的情況，降低了參與的意愿，使得路徑形同虛設(shè)。并且當前律師參與地方性立法活動多是以集體形式參加，個人的不重視導(dǎo)致相關(guān)機構(gòu)組織也不夠重視，也沒有具體的規(guī)范和指導(dǎo)，更是加劇了參與路徑的單一化發(fā)展。以上三個問題都是我國當前律師參與地方性立法活動所凸顯出來的路徑問題，需結(jié)合我國的實際情況與實踐經(jīng)驗探索問題的解決途徑。

四、我國律師參與地方性立法活動路徑的完善建議

我國律師參與地方性立法活動路徑的完善需立足于當前我國法治建設(shè)的理念。結(jié)合我國律師參與地方性立法活動的實踐經(jīng)驗，提出完善我國律師參與地方性立法活動路徑的具體建議。[8]首先應(yīng)完善與我國律師參與地方性立法活動路徑相關(guān)的法律規(guī)章制度保障體系。最佳的方式是通過對《立法法》和《律師法》等法律的修訂進行相關(guān)法律規(guī)章制度體系的完善。同時明確并詳細規(guī)定律師參與路徑方式、參與程序、參與標準等事項，重點規(guī)定律師或者律師相關(guān)組織機構(gòu)的參與標準和地方立法機關(guān)的選擇標準，減少參與的隨意性、不合理性，給予參與路徑法律保障。同時以法律規(guī)定的方式能夠明確參與的方式，有利于從本質(zhì)上拓寬律師參與的路徑，避免形成單一化路徑。其次，律師的相關(guān)組織或者機構(gòu)應(yīng)起帶頭作用，重視參與地方性立法活動，積極參與地方性立法活動，以此帶動律師個人的重視。同時注重行業(yè)內(nèi)參與規(guī)范、指導(dǎo)規(guī)則的制定，加強與地方立法機關(guān)的交流，提升整體參與地方立法活動的水平，進而提升整體立法質(zhì)量，提高律師參與的積極性。同時不斷對參與地方性立法活動的經(jīng)驗進行總結(jié)，優(yōu)化參與的路徑。最后應(yīng)將參與路徑問題的完善重心放置于參與主體身上。參與主體的意愿和主動性關(guān)乎參與路徑能否得到實踐。我國相關(guān)律師組織或者機構(gòu)，以及地方性立法機關(guān)應(yīng)加強律師參與地方性立法活動的宣傳，使律師認識到其在地方立法活動中的功用和價值。同時律師自身要加強法律職業(yè)道德品質(zhì)的修養(yǎng)，防止商業(yè)化利益至上的侵蝕，堅定追求法律公平正義的信念。以此提高律師參與地方性立法活動的積極性，使參與路徑得以發(fā)揮作用，在具體實踐中進一步完善。

五、結(jié)論

我國律師參與地方性立法活動路徑的問題以及完善方法，需立足于我國當前律師參與地方性立法活動的實踐經(jīng)驗以及我國實際情況進行分析，同時對參與地方性立法活動的各方主體所發(fā)揮的功用進行分析，才能探索出適合我國律師參與地方性立法活動的路徑并對原有路徑進行完善。