關(guān)于公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索的思考

武志芹

（太原市杏花嶺區(qū)人民檢察院，山西 太原 030013）

一、公益訴訟“等”外領(lǐng)域的內(nèi)容

（一）公益訴訟“等”外領(lǐng)域的發(fā)展歷程

2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修改我國(guó)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的方式，首次以立法形式規(guī)定了檢察公益訴訟的案件范圍，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。而在上述法定四大領(lǐng)域后出現(xiàn)的“等”字，則為檢察機(jī)關(guān)之后拓展公益訴訟案件范圍預(yù)留了空間。2018年我國(guó)新出臺(tái)的《英雄烈士保護(hù)法》中規(guī)定了對(duì)侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)的行為，在英雄烈士沒(méi)有近親屬或者近親屬不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可依法對(duì)上述損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟。2021年我國(guó)新修訂實(shí)施的《未成年人保護(hù)法》還規(guī)定了當(dāng)未成年人的合法權(quán)益受到侵犯，涉及公共利益的，人民檢察院有權(quán)提起公益訴訟。至此，公益訴訟的受案范圍形成了“4+2”法定領(lǐng)域的格局。

除法律規(guī)定的上述領(lǐng)域外，公益訴訟還存在“等”字的探索范圍，特別是在2020年新冠疫情爆發(fā)以來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)積極主動(dòng)作為，在公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域大膽創(chuàng)新，為新冠疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的司法保障，使“等”外領(lǐng)域探索成為檢察戰(zhàn)“疫”中的新亮點(diǎn)。［1］2020年5月，第十三屆全國(guó)人大第三次會(huì)議關(guān)于最高人民檢察院工作報(bào)告的決議中明確提出“積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件”，為公益訴訟“等”外領(lǐng)域的進(jìn)一步探索指明了方向。

當(dāng)然，在其他涉及公益損害的領(lǐng)域，例如產(chǎn)品及工程質(zhì)量、高鐵沿線安全等公共安全，殘疾人、老年人、未成年人、婦女等弱勢(shì)群體權(quán)利保護(hù)，辟除網(wǎng)絡(luò)謠言等互聯(lián)網(wǎng)公益保護(hù)，國(guó)防和軍事利益保護(hù)等方面，各地檢察機(jī)關(guān)也在持續(xù)探索當(dāng)中。

（二）公益訴訟“等”外領(lǐng)域的具體探索方向

1．安全領(lǐng)域：例如安全生產(chǎn)與作業(yè)、公共電梯檢驗(yàn)及維護(hù)、加油站掃碼支付風(fēng)險(xiǎn)、市政窨井蓋毀損缺失等危害公共安全方面，可開(kāi)展預(yù)防性公益訴訟檢察監(jiān)督工作。

2．文物及文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域：依據(jù)我國(guó)《文物保護(hù)法》《文物保護(hù)法實(shí)施條例》并結(jié)合地方性文物保護(hù)法規(guī)等規(guī)定，可對(duì)轄區(qū)內(nèi)古文物、古文化遺址、傳統(tǒng)古村落等方面開(kāi)展文物保護(hù)現(xiàn)狀監(jiān)督工作。特別提到的是，在將文物及文化遺產(chǎn)保護(hù)界定為新領(lǐng)域之前，文物保護(hù)類案件是按照國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的案件辦理，目前則將該領(lǐng)域單獨(dú)作為新領(lǐng)域案件的范圍之一。

3．互聯(lián)網(wǎng)、通信領(lǐng)域：例如對(duì)涉及公民個(gè)人信息保護(hù)、騷擾電話、垃圾信息等互聯(lián)網(wǎng)、通信領(lǐng)域損害公益的情況進(jìn)行監(jiān)督。辦理該領(lǐng)域案件可通過(guò)加強(qiáng)與刑事檢察部門(mén)的溝通聯(lián)系，在線索獲取、調(diào)查取證、委托鑒定方面獲取便利條件。

4．未成年人保護(hù)領(lǐng)域：例如對(duì)于商店向未成年人銷售煙草，網(wǎng)吧、KTV等娛樂(lè)場(chǎng)所允許未成年人進(jìn)入，校園周邊開(kāi)設(shè)成年人性用品商店等侵害未成年人權(quán)益的情況進(jìn)行監(jiān)督。

5．殘疾人、老年人等弱勢(shì)群體保護(hù)：例如對(duì)盲道設(shè)置不規(guī)范，車(chē)輛、經(jīng)營(yíng)者占用盲道的情況進(jìn)行排查，保障視障人士的出行安全。同時(shí)關(guān)注老年人在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、精神慰藉方面存在的困難，通過(guò)辦理贍養(yǎng)類民事公益訴訟案件，解決老年人老無(wú)所依、老無(wú)所養(yǎng)的問(wèn)題。

6．其他領(lǐng)域：除上述領(lǐng)域外，對(duì)于涉及扶貧領(lǐng)域、國(guó)防軍事領(lǐng)域、違反我國(guó)《人民幣圖樣使用管理辦法》在冥幣上使用人民幣圖樣等行為，也可作為公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索。

二、“等”外領(lǐng)域探索過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）“等”外領(lǐng)域的擴(kuò)大以至檢察權(quán)的擴(kuò)張加深了行政機(jī)關(guān)抵觸情緒、加大了公益訴訟辦案阻力

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作之初，受案范圍被嚴(yán)格限定在法定的四大領(lǐng)域內(nèi)，后又新增了英烈保護(hù)領(lǐng)域和未成年人保護(hù)領(lǐng)域，再之后發(fā)展到安全生產(chǎn)等新領(lǐng)域。而辦案程序從法定領(lǐng)域案件層報(bào)省院批準(zhǔn)到新領(lǐng)域案件層報(bào)省院批準(zhǔn)，再到新領(lǐng)域案件有典型案例在先的，可以備案代替審批。這一變化過(guò)程體現(xiàn)了公益訴訟檢察權(quán)的不斷發(fā)展與擴(kuò)張。事實(shí)上，公益訴訟受案范圍的“等”字延伸，加深了行政機(jī)關(guān)本就存在的抵觸情緒，加大了案件辦理的難度和阻力。尤其在我國(guó)新出臺(tái)的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》中新增“人民檢察院決定立案的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)將《立案決定書(shū)》送達(dá)行政機(jī)關(guān)”的規(guī)定，更加劇了行政機(jī)關(guān)的緊張情緒和抗拒程度。

一方面，行政機(jī)關(guān)各個(gè)職能部門(mén)是對(duì)社會(huì)生活各方面進(jìn)行行政管理的第一線，依法行使各項(xiàng)行政權(quán)，而檢察權(quán)對(duì)多個(gè)領(lǐng)域的擴(kuò)張會(huì)使行政權(quán)遭到弱化；另一方面，立案后無(wú)論是進(jìn)行磋商還是發(fā)出訴前檢察建議，均是以行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為致使公益受到侵害作為前提條件，如此行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人難免會(huì)因怕被紀(jì)委監(jiān)委追責(zé)而產(chǎn)生抵觸情緒?；谏鲜鲈颍瑢?dǎo)致實(shí)踐中在一些職責(zé)不明、邊界模糊的案件中出現(xiàn)推諉扯皮的情況，從而影響公益訴訟案件的辦理質(zhì)效。

（二）公益訴訟“等”外領(lǐng)域的界限標(biāo)準(zhǔn)不明

目前，公益訴訟“等”外領(lǐng)域并非全部被法定化，例如我國(guó)新修訂的《安全生產(chǎn)法》正式以法律授權(quán)的形式為檢察機(jī)關(guān)辦理安全生產(chǎn)領(lǐng)域的案件提供了直接依據(jù)，但有些新領(lǐng)域的提出并未被立法確認(rèn)，而是被當(dāng)作一項(xiàng)司法政策提出。并且在上述列舉的新領(lǐng)域后也有一個(gè)“等”字，這就為受案范圍的再次無(wú)限延伸提供了空間。上述情況容易造成各地檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟“等”外領(lǐng)域案件時(shí)界限標(biāo)準(zhǔn)不明，對(duì)“等”外理解會(huì)無(wú)限擴(kuò)大，使得檢察權(quán)過(guò)度干預(yù)行政權(quán)，違背了公益訴訟制度設(shè)計(jì)的初衷。

公益訴訟新領(lǐng)域的提出只是以列舉方式說(shuō)明案件范圍，并未對(duì)新領(lǐng)域案件規(guī)定核心內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)。在司法實(shí)踐中，有些地區(qū)辦理“等”外公益訴訟案件，其立案標(biāo)準(zhǔn)不甚嚴(yán)格，未能綜合考慮公共利益受損的嚴(yán)重程度、侵害行為違法性的嚴(yán)重程度、社會(huì)影響、保護(hù)必要性等因素，出于完成考核指標(biāo)的目的，盲目追求辦案數(shù)量，對(duì)于一些非普遍性、輕微損害公益甚至是有侵害公益可能性的案件進(jìn)行立案辦理，不僅損害了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威性，還會(huì)導(dǎo)致司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。未能實(shí)現(xiàn)公益訴訟案件“起訴一起、警示一片，教育、糾正社會(huì)面”的良好效果。

三、檢察機(jī)關(guān)拓展公益訴訟“等”外案件探索的建議

（一）公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索需遵循謙抑性原則，審慎行使檢察權(quán)

公益訴訟的直接目的是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或不作為來(lái)促進(jìn)依法行政，根本目的是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。檢察權(quán)歸根結(jié)底是一種司法監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)是公益的第一順位捍衛(wèi)者，檢察機(jī)關(guān)不能代位行使行政權(quán)，這也是檢察建議內(nèi)容更著重于強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)的督促履職而非指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)提出具體行政措施的原因。因此，辦理公益訴訟“等”外領(lǐng)域案件也要始終圍繞公益保護(hù)這一核心目的，保持檢察權(quán)的謙抑性原則，防止對(duì)行政權(quán)的過(guò)分干預(yù)，做到檢察監(jiān)督不缺位也不越位。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)的抵觸情緒，檢察機(jī)關(guān)也要主動(dòng)出擊，積極溝通，消除行政機(jī)關(guān)的顧慮，使其了解到公益訴訟是督促履職之訴而不是追責(zé)之訴，制發(fā)檢察建議或磋商函是為了督促并幫助行政機(jī)關(guān)解決公益損害問(wèn)題，而非起訴追責(zé)，雙方的工作目標(biāo)是一致的，都是為了保護(hù)公益，從而在公益訴訟“等”外領(lǐng)域的拓展上，信任并支持檢察機(jī)關(guān)，形成保護(hù)“等”外公益的合力。在辦案過(guò)程中，還可以采取公開(kāi)聽(tīng)證、圓桌會(huì)議等方式，通過(guò)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員的方式，推動(dòng)問(wèn)題在訴前階段得到有效解決。同時(shí)要加強(qiáng)與人大、黨委、政府的溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取工作理解和支持，為開(kāi)展公益訴“等”外領(lǐng)域探索打造良好的工作局面。

（二）公益訴訟“等”外領(lǐng)域探索應(yīng)當(dāng)遵循積極、穩(wěn)妥原則，防止對(duì)“等”外理解的無(wú)限擴(kuò)大

最高檢將辦理公益訴訟“等”外案件的原則，由“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。積極優(yōu)先于穩(wěn)妥作為第一順位的原則，意味著檢察機(jī)關(guān)辦理“等”外案件要以更積極的態(tài)度去主動(dòng)監(jiān)督，同時(shí)注重辦案程序和辦案規(guī)范，嚴(yán)格按照要求，履行審批和備案手續(xù)，把握檢察監(jiān)督權(quán)的邊界，與行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)團(tuán)結(jié)協(xié)作，形成共同保護(hù)兩益的工作合力。

基層檢察機(jī)關(guān)作為辦案的中堅(jiān)力量，要把握好辦理新領(lǐng)域公益訴訟案件的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，從行業(yè)、區(qū)域、群體等方面加強(qiáng)分析研判，綜合考量公共利益受損的嚴(yán)重程度、侵害行為違法性嚴(yán)重程度、社會(huì)影響、保護(hù)必要性、是否有其他適格主體通過(guò)法律途徑維權(quán)等因素，［2］對(duì)具有普遍代表性的“等”外公益被侵害的問(wèn)題，有針對(duì)性地進(jìn)行監(jiān)督。此外，建議最高檢加快對(duì)公益訴訟“等”外案件受案范圍的司法解釋工作，為檢察機(jī)關(guān)辦理“等”外領(lǐng)域公益訴訟案件統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化規(guī)則，更好地依法行使檢察監(jiān)督權(quán)。