安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)問(wèn)題的研究

陸 丹

（中共淮南市委黨校，安徽 淮南 232001）

按照原國(guó)家安監(jiān)總局31號(hào)令，安全生產(chǎn)行政處罰的自由裁量權(quán)是指應(yīng)急管理部門或各行業(yè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的主管部門，對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰時(shí)，根據(jù)行政處罰基本原則，綜合違法行為的性質(zhì)、事實(shí)、情節(jié)、社會(huì)危害程度以及整改措施等，在法律法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定的行政處罰幅度和種類范圍內(nèi)，對(duì)安全生產(chǎn)違法行為作出的有選擇權(quán)限的行政處罰或不予行政處罰的決定。安全生產(chǎn)執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)，對(duì)于性質(zhì)相同、情節(jié)相似、社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)陌踩a(chǎn)違法行為，適用安全生產(chǎn)的有關(guān)法律法規(guī)依據(jù)應(yīng)基本一致，給予的安全生產(chǎn)行政處罰的種類和處罰的幅度應(yīng)基本相當(dāng)。

一、安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)存在的問(wèn)題

安全生產(chǎn)行政處罰的自由裁量權(quán)是我應(yīng)急管理部門和各行業(yè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的主管部門所擁有的一項(xiàng)重要權(quán)利。近年來(lái)，我國(guó)安全生產(chǎn)行政處罰領(lǐng)域制定了自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)，并且付諸了實(shí)踐，但其不足和缺陷仍然較為廣泛存在。

（一）同法不同罰

對(duì)不同相對(duì)人的同一類違法行為，依據(jù)同樣的法律法規(guī)，有的行政機(jī)關(guān)經(jīng)考慮相關(guān)因素，作出對(duì)不同相對(duì)人的處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致，這是目前監(jiān)管執(zhí)法中，確確實(shí)實(shí)存在的一個(gè)普遍共性問(wèn)題，更是不容忽視的問(wèn)題。

（二）同案不同罰

和同法不同罰相似，同案不同罰也是行政處罰在實(shí)際操作過(guò)程中存在的另一個(gè)共性問(wèn)題。有的行政機(jī)關(guān)依據(jù)不一樣的法律法規(guī)，對(duì)不同相對(duì)人的同一類違法行為，作出對(duì)不同相對(duì)人的處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致。

（三）教罰不一致

在實(shí)際的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法過(guò)程中，有一部分案件以教育為主，而另一部分相類似的案件卻以行政處罰為主，對(duì)教育和罰款沒(méi)有形成一致的裁量。［1］例如，依據(jù)我國(guó)《安全生產(chǎn)法》第九十四條，企業(yè)如果沒(méi)有對(duì)安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)做到如實(shí)記錄，“責(zé)令限期改正，可以處五萬(wàn)元以下的罰款”。有些應(yīng)急管理部門以教育為主，但有些應(yīng)急管理部門則更偏重于罰款。

（四）裁量彈性較大

按照我國(guó)《安全生產(chǎn)法》的第九十五條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位如果沒(méi)有按有關(guān)規(guī)定對(duì)礦山建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，將被責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位停止建設(shè)或停產(chǎn)停業(yè)整頓，限期改正；逾期仍然沒(méi)有改正，將被處五十萬(wàn)元到一百萬(wàn)元罰款?！拔迨f(wàn)元到一百萬(wàn)元”處罰幅度高達(dá)到50萬(wàn)，自由裁量空間可想而知。

（五）存在濫用情形

近年來(lái)，有些安全生產(chǎn)監(jiān)管部門熱衷于安全生產(chǎn)執(zhí)法數(shù)據(jù)“大躍進(jìn)”，搞辦案數(shù)量、處罰數(shù)量、罰款比例等排名，實(shí)施“末位通報(bào)”“末位表態(tài)”。為了提高排名、增加行政處罰次數(shù)和處罰比例，導(dǎo)致一些安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門把“嚴(yán)管重罰”“上限處罰”作為口號(hào)，對(duì)一些違法行為在自由裁量范圍內(nèi)采取上限處罰、從重處罰，在一定程度上也有可能導(dǎo)致行政處罰自由裁量權(quán)被人為地“濫用”。

二、安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)存在問(wèn)題的原因分析

（一）安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)需進(jìn)一步完善

安全生產(chǎn)覆蓋領(lǐng)域、行業(yè)非常廣，涉及的法律部門也涵蓋了我國(guó)民法、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)領(lǐng)域，目前已初步形成了以我國(guó)《安全生產(chǎn)法》為主體，以有關(guān)法律法規(guī)為依托，以若干安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程為補(bǔ)充的安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，使安全生產(chǎn)工作有法可依。但是安全生產(chǎn)部分法律法規(guī)之間仍然存在一些互相矛盾和重復(fù)之處，同時(shí)，煤礦、特種設(shè)備、交通運(yùn)輸、建筑施工等不同行業(yè)領(lǐng)域關(guān)于安全生產(chǎn)責(zé)任的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、事故調(diào)查程序與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也存在一定差別。例如，原國(guó)家安監(jiān)總局第31號(hào)令的第十五條第（十）項(xiàng)規(guī)定，未依法排查治理事故隱患的，應(yīng)當(dāng)依法從重處罰。但根據(jù)我國(guó)《安全生產(chǎn)法》的第九十九條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位如果沒(méi)有采取措施消除事故隱患，責(zé)令立即消除隱患或限期消除隱患。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位拒不執(zhí)行整改，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處以十萬(wàn)元到五十萬(wàn)元的罰款。若有一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位沒(méi)有排查治理事故隱患，根據(jù)我國(guó)《安全生產(chǎn)法》的第九十九條規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)先責(zé)令該生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位立即消除隱患或限期消除隱患。如果生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位拒不執(zhí)行整改，責(zé)令生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位停產(chǎn)停業(yè)整頓，并給予罰款。但根據(jù)原國(guó)家安監(jiān)總局第31號(hào)令的第十五條第（十）項(xiàng)規(guī)定，不論生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是否立即消除隱患或限期消除隱患，執(zhí)法人員都可以給予生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從重處罰，與我國(guó)《安全生產(chǎn)法》處罰規(guī)定存在一定的差別。

（二）自由裁量權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化

現(xiàn)階段，一些省為了規(guī)范應(yīng)急管理部門合法、適當(dāng)?shù)匦惺剐姓幜P自由裁量權(quán)，制定了一些自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，但是在運(yùn)用過(guò)程中，仍然存在裁量彈性較大問(wèn)題。以安徽省為例，印發(fā)《自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（2020版）》，對(duì)我國(guó)《安全生產(chǎn)法》《安徽省安全生產(chǎn)條例》《安全生產(chǎn)許可條例》等27部安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)的行政處罰進(jìn)行了細(xì)化，但是在處罰的種類、幅度、期限、程序方面仍存較大自由裁量空間。例如，按照我國(guó)《安全生產(chǎn)法》的第一百零九條規(guī)定，如果生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生一般事故，處以二十萬(wàn)元到五十萬(wàn)元的罰款。《安徽省安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（2020版）》（以下簡(jiǎn)稱《自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（2020版）》）對(duì)該處罰進(jìn)行了細(xì)化：“對(duì)一般事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的，按下列標(biāo)準(zhǔn)處以罰款：1．造成死亡一人，或三人以上五人以下重傷，或經(jīng)濟(jì)損失三百萬(wàn)元以上六百萬(wàn)元以下的，處二十萬(wàn)元以上三十五萬(wàn)元以下的罰款；2．造成死亡二人，或五人以上十人以下重傷，或經(jīng)濟(jì)損失六百萬(wàn)元以上一千萬(wàn)元以下的，處三十五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款?！薄岸f(wàn)元以上三十五萬(wàn)元以下”“三十五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下”中間有15萬(wàn)的自由裁量幅度，如果沒(méi)有更細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，就可能出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不公正、權(quán)力濫用等現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)亟待加強(qiáng)

一是安全生產(chǎn)工作抓起來(lái)千頭萬(wàn)緒，涉及眾多行業(yè)領(lǐng)域，包括煤礦、建筑施工、特種設(shè)備、危險(xiǎn)化學(xué)品、道路運(yùn)輸、水上交通、漁業(yè)船舶、消防、農(nóng)業(yè)機(jī)械等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，這就要求每一位從事安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法工作的人員，都要具備過(guò)硬的安全生產(chǎn)專業(yè)素質(zhì)。安全生產(chǎn)執(zhí)法人員如果不具備一定的安全生產(chǎn)方面專業(yè)知識(shí)，對(duì)于執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的隱患和問(wèn)題，就不能進(jìn)行準(zhǔn)確的認(rèn)定，并且部分隱患或問(wèn)題是不能直接通過(guò)觀察就可以定性的。以危險(xiǎn)化學(xué)品監(jiān)管為例，根據(jù)《安徽省安委會(huì)辦公室關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)危險(xiǎn)化學(xué)品安全綜合治理工作的通知》，要求強(qiáng)化?；钒踩O(jiān)管能力建設(shè)，加強(qiáng)有關(guān)行業(yè)主管部門?；钒踩芾砺氊?zé)，按照配備要求，強(qiáng)化危化品安全監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)，確保危化品專業(yè)監(jiān)管人員不少于在職人員數(shù)量的75%。如果沒(méi)有專業(yè)能力和法律素養(yǎng)，勢(shì)必影響對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定，從而影響裁量。二是安全監(jiān)管隊(duì)伍中，專業(yè)對(duì)口的非常少，部分監(jiān)管執(zhí)法人員是轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)崗到安全監(jiān)管隊(duì)伍中，真正專業(yè)對(duì)口、一直從事安全生產(chǎn)的少之又少，即使招考、遴選到專業(yè)對(duì)口的，也缺少安全監(jiān)管方面的工作經(jīng)歷，大部分屬于“邊摸邊學(xué)，邊學(xué)邊干”。尤其是2019年機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急部門被劃入了十幾項(xiàng)職能，但大部分市縣應(yīng)急部門是“只劃職責(zé)不劃人”，即使劃轉(zhuǎn)的人員也絕大多數(shù)未從事過(guò)監(jiān)管執(zhí)法工作。

（四）執(zhí)法人員法律素養(yǎng)有待提升

安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)，本質(zhì)上還是要依靠人的主觀意志自由作出判斷。因此，在安全生產(chǎn)執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)涉法情形的認(rèn)定和對(duì)法律法規(guī)條文的適用要受到安全生產(chǎn)執(zhí)法人員個(gè)人素養(yǎng)的高低的影響，而安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的水平的高低，甚至安全生產(chǎn)執(zhí)法的結(jié)果也直接歸因于安全生產(chǎn)執(zhí)法人員個(gè)人素質(zhì)的高低。在目前的安全生產(chǎn)行政執(zhí)法隊(duì)伍中，尤其是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的執(zhí)法人員，對(duì)于法律法規(guī)條文的認(rèn)識(shí)相對(duì)較為膚淺，甚至對(duì)基本的法律術(shù)語(yǔ)、政策文件產(chǎn)生錯(cuò)誤的理解或者機(jī)械執(zhí)行、刻板遵循，或理解片面或憑經(jīng)驗(yàn)執(zhí)法、講人情執(zhí)法等等。而在少數(shù)地方，也出現(xiàn)過(guò)安全監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍塌方式腐敗的問(wèn)題。安全生產(chǎn)執(zhí)法人員的素質(zhì)是限制著執(zhí)法水平進(jìn)一步提高的硬性因素，不解決部分安全生產(chǎn)執(zhí)法者的綜合能力低下的問(wèn)題，就不可能絕對(duì)做到安全生產(chǎn)行政處罰的公平。

（五）外部監(jiān)督機(jī)制有待加強(qiáng)

目前，主要還是依靠司法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行規(guī)范控制，統(tǒng)一、有力的監(jiān)督機(jī)制并沒(méi)有實(shí)際形成，很難對(duì)各類安全生產(chǎn)行政處罰行為都施以有力的監(jiān)督。而嚴(yán)密監(jiān)督的缺失，又將造成安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量的各個(gè)環(huán)節(jié)制約的有效性缺失，留下的大片自由裁量空間極有可能成為“權(quán)力尋租”的空間，從而出現(xiàn)雖然“合法卻不合理”的安全生產(chǎn)行政處罰案例。

三、完善安全生產(chǎn)行政處罰自由裁量權(quán)的思考

（一）完善相關(guān)法律制度

安全生產(chǎn)問(wèn)題涉及建筑施工、交通運(yùn)輸?shù)榷鄠€(gè)行業(yè)領(lǐng)域，而各行業(yè)各領(lǐng)域都有自己的安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)。為了促進(jìn)各行業(yè)領(lǐng)域法律規(guī)范之間的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)對(duì)各行業(yè)各領(lǐng)域安全生產(chǎn)法律和法規(guī)進(jìn)行梳理，將共性問(wèn)題與個(gè)性問(wèn)題進(jìn)行仔細(xì)梳理，及時(shí)修正各行業(yè)領(lǐng)域法律規(guī)范之間的沖突之處，力求實(shí)現(xiàn)法律文件之間的統(tǒng)一。［2］

（二）細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)

安徽省出臺(tái)了《自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)（2020版）》用于細(xì)化行政處罰裁量幅度，將原來(lái)泛泛而談的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，分以不同的范圍、配以不同的處罰幅度。但是，在實(shí)際工作中，每一層的可供選擇的處罰幅度還是相差較大，安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員仍舊可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)同一性質(zhì)案件給予相差較大的處罰決定。［3］因此，自由裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)再進(jìn)一步細(xì)化、量化，以生產(chǎn)安全事故為例，可以在之前的細(xì)化基礎(chǔ)上，通過(guò)研判事故危害后果（人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失、事故等級(jí)認(rèn)定）、事故社會(huì)影響度、違法行為情況（違法行為危害程度，違法行為持續(xù)狀態(tài)，有無(wú)同類違法歷史記錄）、事故發(fā)生原因與違法行為的關(guān)聯(lián)度、事故單位情況（單位性質(zhì)、單位規(guī)模、從業(yè)人員數(shù)量）、主觀方面（是否存在主觀故意，是否有拒不整改情形，有無(wú)逃避、對(duì)抗監(jiān)督檢查情況）等幾個(gè)方面再設(shè)置二級(jí)甚至三級(jí)指標(biāo)，壓縮自由裁量權(quán)的彈性空間，確保同一類違法行為根據(jù)相同的法律條文，能夠作出相類似的處罰。

（三）提高綜合執(zhí)法能力

提高安全生產(chǎn)行政執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法能力可以從以下三個(gè)方面做起：第一，要加強(qiáng)崗位培訓(xùn)。安全生產(chǎn)監(jiān)管是一項(xiàng)對(duì)專業(yè)性要求很高的工作，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，最迫切最緊要的就是加強(qiáng)法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)。既要加強(qiáng)對(duì)《我國(guó)安全生產(chǎn)法》《行政強(qiáng)制法》《行政復(fù)議法》《行政處罰法》《行政訴訟法》等法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，也要加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品、交通運(yùn)輸、建筑施工等行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，和對(duì)安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)、相關(guān)政策和業(yè)務(wù)知識(shí)，進(jìn)行系統(tǒng)的全面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。第二，要制定執(zhí)法人員培訓(xùn)計(jì)劃，堅(jiān)持“送出去學(xué)、請(qǐng)進(jìn)來(lái)教”相結(jié)合，“理論灌輸、研究討論”相結(jié)合，通過(guò)專家授課、集中培訓(xùn)、外出參觀等方式開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)執(zhí)法人員開(kāi)展執(zhí)法輪訓(xùn)、定期組織執(zhí)法案卷評(píng)查活動(dòng)、輪流在各縣區(qū)開(kāi)展交叉執(zhí)法檢查活動(dòng)和現(xiàn)場(chǎng)交流分析會(huì)等，通過(guò)多種途徑來(lái)提高安全生產(chǎn)執(zhí)法人員的執(zhí)法業(yè)務(wù)與履職能力。第三，要強(qiáng)化廉政教育。通過(guò)觀看反腐倡廉教育片、剖析違法違紀(jì)案件、廉政黨課等方式，使安全生產(chǎn)執(zhí)法人員受到深刻的警示教育，不斷提高自己的黨性觀念、紀(jì)律規(guī)矩意識(shí)和拒腐防變能力，真正做到堅(jiān)持原則和廉潔奉公，正確運(yùn)用安全生產(chǎn)行政處罰的自由裁量權(quán)。

（四）完善信息公開(kāi)制度

除了法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的以外，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公眾公開(kāi)，公民或者組織均可以依法申請(qǐng)查閱可公開(kāi)類的行政信息。［4］依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，明確安全生產(chǎn)執(zhí)法信息公開(kāi)的內(nèi)容，包括違法行為、被處罰對(duì)象基本信息、處罰結(jié)果等；及時(shí)公開(kāi)重大的違法行為和事故隱患信息；規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法信息公開(kāi)頻次，做到每月、每季度發(fā)布執(zhí)行完畢的安全生產(chǎn)行政處罰信息；確定安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法信息公開(kāi)載體，如網(wǎng)站、微信、微博、抖音等。依法公開(kāi)執(zhí)法單位、被處罰企業(yè)、處罰事由、處罰依據(jù)、處罰結(jié)果、處罰日期等內(nèi)容，逐步實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上公開(kāi)、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法結(jié)果網(wǎng)上共享。

（五）加強(qiáng)引導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督

進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)社會(huì)監(jiān)督，提高社會(huì)公眾的參與程度，在全社會(huì)凝聚形成安全生產(chǎn)人人參與、人人監(jiān)督的強(qiáng)大合力，促進(jìn)安全生產(chǎn)行政處罰能力和水平的進(jìn)一步提高。積極暢通監(jiān)督渠道。加強(qiáng)與工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等溝通與協(xié)調(diào)，依法維護(hù)職工對(duì)安全生產(chǎn)所享有的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。健全媒體、社會(huì)公眾廣泛參與的安全生產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)急管理部門和各行業(yè)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任的主管部門要擴(kuò)大監(jiān)督舉報(bào)途徑，充分發(fā)揮12350舉報(bào)電話和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)舉報(bào)的作用。做好監(jiān)督落實(shí)工作。健全完善監(jiān)督反饋機(jī)制，及時(shí)反饋監(jiān)督舉報(bào)查處情況，完善與新聞媒體、社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，完善監(jiān)督工作機(jī)制，確保監(jiān)督的公平、公正。