我國環(huán)境影響評價制度研究

左 童

（安徽工業(yè)大學(xué)，安徽 馬鞍山 243000）

目前我國針對環(huán)境保護(hù)方面制定了多項(xiàng)環(huán)境制度，例如“三同時”制度、環(huán)境保護(hù)稅制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度及環(huán)境影響評價制度等，其中環(huán)境影響評價制度是對環(huán)境進(jìn)行有效監(jiān)管和保護(hù)的一種主要方式和重要手段。但是該制度尚未得到完善，造成一些環(huán)境問題得不到有效解決的困境，所以需對該制度進(jìn)行嚴(yán)密分析，針對制度的不足提出完善建議，促使環(huán)境影響評價制度能最大限度發(fā)揮其功能，有效保護(hù)人們賴以生存的自然環(huán)境。

一、環(huán)境影響評價制度的內(nèi)涵

（一）環(huán)境影響評價制度的定義

環(huán)境影響評價制度是我國在保護(hù)環(huán)境、防止污染方面采取的一種事先預(yù)防的手段，在我國環(huán)境保護(hù)法律制度中處于基本地位。對于該制度的具體定義，國內(nèi)外學(xué)者有著不同形式的表述，但究其本質(zhì)都具有這樣一種涵義：在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施或者政府對區(qū)域內(nèi)作出整體規(guī)劃及某項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃前，需對該項(xiàng)活動可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行事先預(yù)測、評估，若該項(xiàng)活動可能造成的環(huán)境影響涉及公眾權(quán)益時，還需引入必要的公眾參與，最后綜合各種因素的考慮和審查，決定是否實(shí)施以及如何實(shí)施該項(xiàng)活動的制度。

這是平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)發(fā)展及城鄉(xiāng)發(fā)展的主要手段，也是協(xié)調(diào)三者共同發(fā)展的法律手段。該制度不僅包括在經(jīng)濟(jì)方面要做出系統(tǒng)評價，還注重對環(huán)境的影響評估，并且并非停留在評估層面上，而是需要對環(huán)境可能造成消極影響的問題進(jìn)行分析，提出相關(guān)的改進(jìn)意見，盡可能地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的最大化。

（二）環(huán)境影響評價制度的特征

1．強(qiáng)制性。法律具有強(qiáng)制性，因此當(dāng)我國《環(huán)境保護(hù)法》納入了環(huán)境影響評價制度時，法律的強(qiáng)制性賦予了環(huán)評制度的強(qiáng)制性。該特征表現(xiàn)為國家權(quán)力并由國家權(quán)力保證實(shí)施，來嚴(yán)格約束人們的行為。強(qiáng)制性要求只要是該制度所涵蓋的行為，就需要按制度接受評價，并且若個人和組織的行為違反了該制度的規(guī)定，則其就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。例如在“某電子有限公司訴某市環(huán)保局環(huán)保行政處罰案”中，法院認(rèn)為該公司的建設(shè)項(xiàng)目在地址、生產(chǎn)工藝上都發(fā)生了重大變動，卻未依法重新進(jìn)行環(huán)境影響評價，因而法院判決支持了某市環(huán)境保護(hù)局對該公司作出的行政處罰。

2．客觀性。客觀性原本是哲學(xué)上的一個概念，其是指事物是客觀存在的，并不以人的意志為轉(zhuǎn)移。在環(huán)境影響評價制度中，對某項(xiàng)建設(shè)活動進(jìn)行事先評價也必須是通過現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)對活動可能造成的影響進(jìn)行客觀判斷和預(yù)測，而不能以人的主觀隨意評判，不能為了人類自身的利益來改變客觀結(jié)果，否則該制度將會成為一紙空文，無法發(fā)揮其實(shí)際意義。因此，我們必須在尊重事物的客觀性基礎(chǔ)上，用實(shí)事求是的態(tài)度去考察，在詳細(xì)完備的客觀數(shù)據(jù)前提下進(jìn)行綜合分析，提出有益于改善生態(tài)環(huán)境、提高空氣質(zhì)量的對策措施，為人類是否可以進(jìn)行相關(guān)社會活動提供最為科學(xué)有效的答案。所以，該特征有效保障了環(huán)境影響評價制度對于人類保護(hù)環(huán)境、預(yù)防破壞的行為提供了重要的指導(dǎo)意義。

3．專業(yè)性。環(huán)境影響評價制度是一種運(yùn)用專業(yè)的科學(xué)知識和方法進(jìn)行評價的方法或手段，需要由具有專門資質(zhì)的單位機(jī)構(gòu)和工作人員嚴(yán)格依照法定程序，綜合運(yùn)用多種專業(yè)技術(shù)和科學(xué)知識進(jìn)行環(huán)境影響評價，使之提出具有專業(yè)性、可操作性的方案。同時，這也是法律明確規(guī)定了環(huán)境影響評價報告書的編制主體必須是相關(guān)科研機(jī)構(gòu)組成的環(huán)境影響評價單位，這也印證了該項(xiàng)制度具有專業(yè)性的特征。

二、環(huán)境影響評價制度存在的問題

（一）法律責(zé)任不健全

任何一部完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆啥急厝话私∪侠淼姆韶?zé)任追究機(jī)制。只有參與環(huán)評的各類主體嚴(yán)格遵照法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行相關(guān)活動，環(huán)境影響評價制度才能發(fā)揮其真正作用。首先，在我國《環(huán)境影響評價法》中雖有關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，但法條僅有六條，且規(guī)定的較為寬泛、籠統(tǒng)，都是千篇一律的“依法給予行政處分”。寬泛、籠統(tǒng)的法律責(zé)任規(guī)定，無法有效發(fā)揮法律責(zé)任的威懾作用，使其常常被違法之人忽視，使得環(huán)境影響評價制度徒有虛名。其次，在該法中對項(xiàng)目決策者的法律責(zé)任并無具體規(guī)定。然而項(xiàng)目的決策者在項(xiàng)目中具有關(guān)鍵性的作用，而法律只有籠統(tǒng)規(guī)定，卻沒有詳細(xì)對其具體行為進(jìn)行法律約束，這會造成在實(shí)際操作中，無論環(huán)境影響評價的結(jié)果如何，都不會對該項(xiàng)目產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，降低了環(huán)境影響評價制度的功能，妨礙了企業(yè)的社會責(zé)任心的建立。

（二）社會公眾參與不足

雖然在我國《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中都明確規(guī)定了聽取公眾意見的重要性和必要性，但是在實(shí)際情況中公眾的參與程度仍然非常不足。究其原因主要是因?yàn)椋旱谝?，公眾還未形成一個良好的環(huán)保意識，缺少對于環(huán)境影響評價的參與熱情，認(rèn)為對自己的利益并不會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的直接影響，從而導(dǎo)致政府部門接收到的社會監(jiān)督不到位；第二，雖然現(xiàn)行的法律制度規(guī)定了公眾享有對環(huán)境影響評價的參與權(quán)，但是仍未形成一個完善的公眾參與機(jī)制，這直接導(dǎo)致了相關(guān)部門直接忽視或輕視了公眾的參與權(quán)。例如在“張某燕訴某省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)評許可”一案中，環(huán)保部門未及時有效地履行信息公開義務(wù)，導(dǎo)致公眾掌握的信息不夠充分，未對變電站可能對周邊環(huán)境及人體健康造成的影響進(jìn)行正確認(rèn)識，從而產(chǎn)生了“鄰避效應(yīng)”，公眾對此類建設(shè)項(xiàng)目具有抵觸心理，故造成糾紛。

（三）環(huán)境影響評價缺少替代方案

環(huán)境影響評價制度的目的是兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的平衡發(fā)展。但是在我國目前制定的環(huán)境影響評價制度中，僅有決策者根據(jù)已知信息做出是否可以實(shí)施的評判，卻缺少該環(huán)評報告之外的替代方案，使得決策者難以全面了解有關(guān)項(xiàng)目的信息，導(dǎo)致該制度平衡經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展的目的可能會發(fā)生落空。例如，某一國家重點(diǎn)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目，在環(huán)評程序中被決策者確定為不通過，雖然確保了我國環(huán)境質(zhì)量不會發(fā)生進(jìn)一步下降的可能，但在某種程度上也阻礙了我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，甚至?xí)沟铆h(huán)境影響評價制度適得其反。

（四）司法審查制度面臨困境

司法審查是指司法機(jī)關(guān)依據(jù)我國的法律法規(guī)審查并糾正行政主體的行政行為，保護(hù)公民的合法權(quán)益不受侵犯，防止國家權(quán)力的濫用。從這一定義出發(fā)，對于環(huán)境影響評價制度的司法審查則是指法院依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對環(huán)境行政主管部門的審批行為進(jìn)行審查，判定該行為是否符合環(huán)境影響評價制度、是否合法合理。

然而在現(xiàn)實(shí)的環(huán)評案件審查中，法院多是支持行政部門的行政行為，原告方屢屢敗訴。究其原因主要有兩點(diǎn)：第一，環(huán)境影響評價是一種行政行為，帶有濃厚的政治色彩，對其進(jìn)行司法審查時，司法機(jī)關(guān)秉持了謙抑的態(tài)度，避免對該行為過多涉及；第二，在對環(huán)評審批進(jìn)行審查時，法院處于一種兩難的尷尬境地：一方面，法院作為我國唯一的審判機(jī)關(guān)，其理應(yīng)對環(huán)評審批進(jìn)行完全的實(shí)質(zhì)性審查，才能確保該行政行為的合法合理，然而在前文中已論述環(huán)評行為具有一定的專業(yè)性，需要運(yùn)用專業(yè)的科學(xué)知識和方法，從這一點(diǎn)考慮法院的審查能力受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；但另一方面，若法院對環(huán)評審批僅作形式上的程序?qū)彶?，那么司法審查行為可能無法發(fā)揮其維護(hù)公正、捍衛(wèi)法律的有效功能，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的行政行為僅僅滿足形式上的合法性并非難事，對環(huán)評審批的司法審查最終也將形同虛設(shè)。［1］例如在“湯某英訴某市環(huán)保局環(huán)境行政許可案”中，法院認(rèn)為在環(huán)評文件編制階段和審批階段都分別由具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)出具了專業(yè)的評估意見，而法院又缺乏相關(guān)的專業(yè)知識，于是在司法審查中直接援引了上述專業(yè)機(jī)構(gòu)的評審意見，僅是對被訴的環(huán)評行為進(jìn)行了程序性審查，這種做法導(dǎo)致最后的審查結(jié)果可能有失公允，難以使人信服。

三、完善環(huán)境影響評價制度的對策

（一）完善法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力是把雙刃劍，使用得當(dāng)可以阻止他人實(shí)施不法行為，但一旦使用不當(dāng)、越過底線也容易滋生腐敗，在環(huán)境影響評價制度中亦是如此。因此在該制度的建設(shè)中，需要建立健全完善的法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制，使得權(quán)力更好地服務(wù)于社會公眾的環(huán)境權(quán)益。首先，要通過立法對該制度中的各環(huán)節(jié)所涉及的法律權(quán)利進(jìn)行有效規(guī)制，對于在環(huán)評過程中做出違法行為時，應(yīng)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，追究相應(yīng)刑事責(zé)任，而非局限于行政責(zé)任的承擔(dān)。其次，要在建立對首要責(zé)任人的問責(zé)機(jī)制同時，確保各責(zé)任主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。首要責(zé)任人對整個環(huán)評程序的推進(jìn)起著至關(guān)重要的作用，只有將主要責(zé)任人的法律責(zé)任明確落實(shí)，對做出錯誤行為的工作人員嚴(yán)懲不貸，才能有效杜絕權(quán)力濫用，確保環(huán)評工作的依法依規(guī)進(jìn)行。

（二）加大社會公眾參與力度

因?yàn)楸姸喹h(huán)評項(xiàng)目都涉及公眾權(quán)益，所以必須充分聽取社會公眾的意見，維護(hù)好社會公眾的切身利益。第一，要注重對公眾的環(huán)境教育，增強(qiáng)公眾環(huán)保意識。借助于我國義務(wù)教育的強(qiáng)制性功能，培養(yǎng)公民從孩童時期就能正確認(rèn)識環(huán)境保護(hù)的重要性，提高公眾的整體素質(zhì)，促進(jìn)公眾積極主動地參與環(huán)評。第二，完善社會公眾的參與機(jī)制，給予社會公眾參與權(quán)、知情權(quán)的法律保障，從而使得環(huán)評過程得到公眾的有效監(jiān)督，促使我國的環(huán)境影響評價制度的根本落實(shí)，有效發(fā)揮制度的環(huán)保價值。［2］

（三）引入替代方案機(jī)制

現(xiàn)有的環(huán)評機(jī)制并不能最大限度地兼顧好經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益、社會利益三方面的發(fā)展。究其原因，主要是缺乏替代方案的制定。在決策中，決策者往往需要在多個可供執(zhí)行的方案中，綜合各種利益考量選擇出一個最佳的方案。然而目前在我國的環(huán)境影響評價制度中仍未有對于替代方案的相關(guān)規(guī)定。在這個問題上，我們可以借鑒國外已有的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定每個項(xiàng)目都需提出現(xiàn)實(shí)性的替代方案，對方案中的選址、公益、成本、效益等各種因素做出對比分析，最終確定該活動項(xiàng)目的是否實(shí)施及如何實(shí)施的明確決定，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評價制度的初衷，展現(xiàn)該制度的應(yīng)有之義，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）建立完善的司法審查制度

完善的司法審查制度是督促環(huán)境影響評價有效實(shí)施且發(fā)揮有效功能的重要手段之一，因此解決司法審查的困境刻不容緩。首先，我國法院對環(huán)評審批行為刻意秉持著謙抑的態(tài)度主要是因?yàn)榄h(huán)評行為涉及了眾多的科學(xué)性的專業(yè)知識，并且環(huán)評中涉及大量不確定法律概念的適用。但從目前我國法官隊(duì)伍的建設(shè)來看，大多數(shù)還未具備環(huán)境方面的專業(yè)性知識，使得在審查時無法準(zhǔn)確適用相關(guān)的不確定法律概念，導(dǎo)致司法審查工作的順利進(jìn)行存在一定的阻礙。例如在“任某剛訴某縣環(huán)保局行政許可案中”，雙方當(dāng)事人就第三人某科技有限公司在生產(chǎn)工藝上將“鹽處理物料中和改為濃度為17～20%的氨水中和”是否屬于我國《環(huán)境影響評價法》第二十四條規(guī)定的“重大變動”發(fā)生爭議，法院就此直接采信了環(huán)評過程中環(huán)評單位和專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的意見，將該類變動認(rèn)定為“非重大變動”。因此應(yīng)擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，增大專業(yè)性人才的加入，提高司法機(jī)關(guān)的科學(xué)性和專業(yè)性。讓具有專業(yè)背景的人才進(jìn)入司法隊(duì)伍，滿足司法機(jī)關(guān)對環(huán)評審批進(jìn)行司法審查的專業(yè)性要求，避免司法權(quán)過度讓步于行政權(quán)的境況。其次，應(yīng)通過法律規(guī)定明確法院對環(huán)評的全面審查權(quán)限。環(huán)境資源具有可恢復(fù)性弱的特質(zhì)，然而其重要性卻在當(dāng)今國家的發(fā)展戰(zhàn)略中日益突出，所以必須要注重環(huán)境影響評價制度的有效實(shí)施，如果在環(huán)境領(lǐng)域中司法權(quán)未能有效制約行政權(quán)的濫用，那么環(huán)境影響評價制度的根本價值將難以得到有效實(shí)現(xiàn)。因此，必須確立對環(huán)評審批進(jìn)行全面審查的規(guī)定。不僅要審查環(huán)評審批行為是否為依法進(jìn)行，而且要注重對環(huán)評報告內(nèi)容的審查，包括全面分析和評價該項(xiàng)目涉及的各種可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的因素。在我國眾多的環(huán)評案件中，只有極少數(shù)的法院對環(huán)評行為進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的審查，例如在“肖某平訴某市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保行政許可案”中，就因法院并未局限于對環(huán)評許可程序性審查，而是借助于專業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)知識，對環(huán)評許可內(nèi)容進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性審查，從而將該案件列為具有典型意義的重要案例。該典型案例的發(fā)布，意味著對環(huán)評審批進(jìn)行全面審查得到司法機(jī)關(guān)的大力支持，只有通過全面審查才能有效監(jiān)督行政部門依法履行職責(zé)。