我國流域環(huán)境司法保護(hù)的司法困境與司法制度構(gòu)建

方詩斌 裴星星

（1．貴州民族大學(xué)，貴陽 貴州 550025；2．華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一直以來，國家相關(guān)部門對于長江流域的生態(tài)文明建設(shè)都非常關(guān)注，就比如在2017年時(shí)，最高院就圍繞該領(lǐng)域提出了相關(guān)規(guī)定與建議，并強(qiáng)調(diào)長江流域的相關(guān)司法和行政機(jī)關(guān)應(yīng)該共同努力，以期維護(hù)該領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境。次年，在召開長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展座談會(huì)時(shí)，習(xí)近平總書記指出該地區(qū)目前的保護(hù)法治仍有極大的改進(jìn)空間，未針對生態(tài)環(huán)境做好協(xié)同治理，導(dǎo)致整個(gè)流域無法展開涉及整個(gè)流域的完整性管理。2019年，國家相關(guān)部門的工作人員組織國內(nèi)所有人大代表召開相關(guān)會(huì)議并于會(huì)議上針對長江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作擬定并審議了相關(guān)法律法規(guī)，部分專家、學(xué)者、人大代表及官員代表還表示要針對黃河流域制定專屬保護(hù)法，基于各個(gè)流域展開環(huán)境司法協(xié)作保護(hù)是構(gòu)建生態(tài)文明的重要任務(wù)，也是使流域維持可持續(xù)發(fā)展的重要前提。但國內(nèi)目前有關(guān)于各流域的環(huán)境司法協(xié)助仍在發(fā)展階段，各個(gè)地區(qū)還在持續(xù)摸索，還處于聯(lián)動(dòng)性能不夠強(qiáng)，協(xié)同性能不夠深的局面。未來的一段時(shí)間內(nèi)，我們需要理清該管理工作的價(jià)值、意義以及其實(shí)踐功能，并掌握該管理模式當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，再整理歸納有關(guān)數(shù)據(jù)信息，提高機(jī)制體制的完善度。在國家政策和法律法規(guī)允許的前提下，建立其有機(jī)完整的流域治理體系。

一、流域生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)涵

與生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的管理工作重點(diǎn)在于維持該系統(tǒng)的外在完整度和內(nèi)在協(xié)調(diào)性。與此同時(shí)，采取相關(guān)措施加快社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。這一系列的管理手法及理念，最關(guān)鍵的特點(diǎn)為適應(yīng)性。當(dāng)某個(gè)具有直接相互連接的水系之中各干流和支流途經(jīng)之地所涉地域的范疇便可稱為流域。其主要特點(diǎn)表現(xiàn)為在聯(lián)動(dòng)關(guān)系下又具有復(fù)雜的系統(tǒng)交織體系，動(dòng)態(tài)性、全面性和有機(jī)性是該系統(tǒng)一方面的主要特點(diǎn)。沖突性、局部性和無序趨勢又是另一個(gè)方面的主要特點(diǎn)，這些特點(diǎn)表現(xiàn)為總體趨勢下的個(gè)別特例，也可以理解為共性當(dāng)中的個(gè)性。流域生態(tài)管理工作相關(guān)的規(guī)則原則措施和生態(tài)系統(tǒng)方面的相關(guān)因素具有一定的相似度，可看出二者在協(xié)同性、適應(yīng)性以及整體性等方面有著異曲同工之妙。故本文聚焦生態(tài)系統(tǒng)方面的規(guī)則、原則、措施稱為流域生態(tài)系統(tǒng)管理。這種管理多方面的規(guī)則原則所形成的體系可以稱為流域生態(tài)系統(tǒng)管理體系或者體制。因這種管理體制機(jī)制作用的對象是生態(tài)系統(tǒng)本身的各種因素，因此，生態(tài)系統(tǒng)本身的變化和發(fā)展決定著管理體制機(jī)制的適度變化。當(dāng)生態(tài)因素發(fā)生變化時(shí)，必須根據(jù)實(shí)際情況，對管理的規(guī)范做出相應(yīng)的調(diào)整，以便實(shí)現(xiàn)制度和實(shí)踐的有效銜接，而不至于使得制度的實(shí)施找不到現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。

二、我國流域環(huán)境司法保護(hù)的司法困境

目前我國正在基于司法層面探討如何于流域當(dāng)中展開和環(huán)境相關(guān)的司法協(xié)作及有關(guān)保護(hù)工作，但不管從現(xiàn)存的研究成果或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)來看，仍存在頗多可以改進(jìn)的地方：

（一）環(huán)境立法并不完善

在圍繞流域環(huán)境展開司法協(xié)作保護(hù)期間，必須做好立法支撐，特別是司法協(xié)作保護(hù)期間，需先優(yōu)化原先的領(lǐng)域再安排領(lǐng)域，并提供相應(yīng)的法律保障。這種協(xié)作模式并不是在削弱法律的有效權(quán)威，也不是超越法律管轄權(quán)的邊界行事，更不是浪費(fèi)司法資源。而是一種將各種司法資源進(jìn)行必要適度的有效配置，從而達(dá)到一種進(jìn)行優(yōu)化組合協(xié)同協(xié)調(diào)的有機(jī)動(dòng)態(tài)的強(qiáng)化效果。不過必須考慮到司法運(yùn)作成本和法律本身所具有的區(qū)域、領(lǐng)域、層級等多方面的性質(zhì)。因?yàn)樯婕霸蟹杉八痉ù胧┑膹?qiáng)化和優(yōu)化、新措施的可行性和必要性、各不同流域局部的措施的有效銜接等多方面的實(shí)際問題。就目前的情況來看，與流域環(huán)境相關(guān)的司法協(xié)作保護(hù)并未頒布相應(yīng)的法律或司法解釋，這令不同流域進(jìn)行環(huán)境司法協(xié)作保護(hù)時(shí)很難保證規(guī)范性。即便展開協(xié)作保護(hù)，其體現(xiàn)方式也是相較常規(guī)的備忘錄或意見，此類文件最大的特點(diǎn)是具備宣傳性及引導(dǎo)性，并不具備強(qiáng)大效力，制度性與規(guī)范性也比較差。因此在執(zhí)行的過程中，其所規(guī)范的內(nèi)容和對象所受到的應(yīng)有作用力就會(huì)相對減弱，相關(guān)的措施規(guī)范不易形成一個(gè)落地生根的局面，往往出現(xiàn)蜻蜓點(diǎn)水的粗淺效果?？傊?，如果要于流域環(huán)境展開司法協(xié)作保護(hù)，必須先自主協(xié)商，但目前的法律無直接相關(guān)流域環(huán)境司法協(xié)作保護(hù)的協(xié)商規(guī)范，在執(zhí)行力方面更略微欠缺，就算在某些協(xié)議中針對相關(guān)制度加以創(chuàng)新，也會(huì)由于沒有法律支撐而運(yùn)行異常。比如與環(huán)境有關(guān)、以環(huán)境公益訴訟為主題的案件就主張集中管轄，雖然推出該管理模式的初衷是為了規(guī)避地方主義，借助專業(yè)團(tuán)隊(duì)處理各種環(huán)境糾紛，但就國內(nèi)目前的法律框架來看，很少有法律法規(guī)的內(nèi)容與此類案件直接相關(guān)，與集中管轄制有關(guān)的規(guī)定更是寥寥無幾。如此一來，就算某些地區(qū)推行了集中管轄制度，也只能以指定管轄方式開展管理工作。但指定管轄的適用范圍非常小，需要根據(jù)實(shí)際的案例情況來決定，即因跨區(qū)域的集中管轄并沒有強(qiáng)大的法律支撐，實(shí)踐期間也會(huì)因此而出現(xiàn)種種運(yùn)行問題，在各種必備資源配置問題上就會(huì)出現(xiàn)推諉或不到位的情況，相應(yīng)的措施的執(zhí)行力度和信任力度都會(huì)大幅度下降。司法協(xié)作保護(hù)不僅與程序法相關(guān)，還和實(shí)體法存在一定關(guān)聯(lián)，很多與流域相關(guān)的環(huán)境司法協(xié)助都會(huì)涉及裁量標(biāo)準(zhǔn)，其目的是突出法律的統(tǒng)一性與適用性。而國內(nèi)目前的立法體制，市級以上的立法結(jié)構(gòu)于環(huán)境保護(hù)層面都具備立法權(quán)，但由于每個(gè)流域涉及的區(qū)域在立法時(shí)都會(huì)將所屬地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化狀況考慮在內(nèi)，以至于每個(gè)地區(qū)所擬定的環(huán)境保護(hù)措施雖說都圍繞國家政策和法律展開，但在實(shí)際落實(shí)的過程中在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方面有缺乏。在存在差異的情況下，司法協(xié)作保護(hù)也會(huì)受到影響。［1］

（二）司法保護(hù)主體較少

雖然我國目前設(shè)立了與流域相關(guān)的環(huán)境司法協(xié)作保護(hù)，但其適用范圍小，普遍只能作用于檢察院、法院的獨(dú)立系統(tǒng)中，很少有跨部門進(jìn)行相關(guān)協(xié)作，更無法與其他主體或公益組織協(xié)作，［2］如此一來造成流域環(huán)境司法保護(hù)主體協(xié)作困難，如果發(fā)生了涉及多個(gè)領(lǐng)域的環(huán)境問題，根本無法確保保護(hù)效果。進(jìn)行環(huán)境公益訴訟期間，符合相關(guān)要求的政府部門檢察部門及社會(huì)組織皆具備起訴權(quán)，但跨區(qū)域案件并未擬定相應(yīng)的協(xié)作制度，很容易出現(xiàn)訴訟競爭混亂或相互推卸責(zé)任的情況；如若生態(tài)修復(fù)責(zé)任中的政府責(zé)任落實(shí)不到位，其實(shí)現(xiàn)概率就會(huì)極低。各種與生態(tài)損害相關(guān)的賠償訴訟都是以行政商議為基礎(chǔ)，雖然監(jiān)察部門具有監(jiān)督權(quán)，但也要在法院及檢察院以及行政部門的配合下，才能順利開展相關(guān)工作。在與環(huán)境相關(guān)的刑事訴訟當(dāng)中，需對某個(gè)案件進(jìn)行集中管轄、專門管轄，在主管范圍未發(fā)生變動(dòng)的情況下，很難展開相關(guān)審理工作。所以如果要真正做到與流域相關(guān)的環(huán)境，司法協(xié)作保護(hù)必須涉及各個(gè)方面，需要所有和流域司法保護(hù)有關(guān)的主體共同配合并制定有效的制度安排，才可達(dá)到預(yù)期效果。［3］

（三）保護(hù)內(nèi)容生態(tài)屬性少

若要展開與流域相關(guān)的環(huán)境司法協(xié)作，就必須先了解流域環(huán)境的特殊屬性，再以此為前提展開相關(guān)的生態(tài)建設(shè)工作。而現(xiàn)階段的相關(guān)司法協(xié)作保護(hù)內(nèi)容涉及范圍還有待擴(kuò)展，也不具備良好的適應(yīng)性。相信在不久的將來，此類法律法規(guī)必然會(huì)不斷地提高專門性。但實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的前提是如何達(dá)到司法協(xié)作保護(hù)目標(biāo)，從目前的各方面情況來看，司法協(xié)作保護(hù)的概率極低。因?yàn)樵诹饔蛩痉ㄖ?，很難保證和生態(tài)損壞有關(guān)的賠償訴訟及環(huán)境公益訴訟的公益性、科學(xué)性，其的法律性衡量標(biāo)準(zhǔn)至今也未統(tǒng)一，而這些都需要通過司法協(xié)作才能處理。另外，如何進(jìn)行生態(tài)修復(fù)、補(bǔ)償，如何保護(hù)流域中的生物多樣性等都需要流域中的相關(guān)主體發(fā)揮自身的權(quán)限職能，運(yùn)用各類司法措施才能達(dá)到預(yù)期的生態(tài)利益。［4］

三、我國流域環(huán)境司法保護(hù)的司法制度構(gòu)建

（一）不斷完善環(huán)境立法

若要確保與流域環(huán)境相關(guān)的司法協(xié)作朝著高效性、規(guī)范性趨勢發(fā)展，就要構(gòu)建與之相關(guān)的法律框架，具體的體現(xiàn)如下：首先，通過修改與之相關(guān)的訴訟法或擬定與司法協(xié)作有關(guān)的法律法規(guī)、擴(kuò)充以往的相關(guān)內(nèi)容，使其不再受限于協(xié)作執(zhí)行、代替調(diào)查獲取證以及委派送達(dá)等三大范圍，而是運(yùn)用概括、列舉、嚴(yán)禁相結(jié)合等立法模式，提高法律協(xié)作的合法性，又能保證恰好的開放效果，以保障后續(xù)的相關(guān)司法協(xié)作能構(gòu)建扎實(shí)的法律基礎(chǔ)；其次，還要于國內(nèi)目前的法律框架中，展開與之相關(guān)的針對性修改，采取各種方式推定符合法律規(guī)定的協(xié)定管轄法，以保障流域環(huán)境，在進(jìn)行各類司法協(xié)作時(shí)，擁有足夠的法律支撐；再次，借助司法解釋確定流域環(huán)境展開司法協(xié)作及實(shí)踐期間的各種關(guān)鍵點(diǎn)與難重點(diǎn)。再根據(jù)法律的詳細(xì)內(nèi)容確定共識性規(guī)則，以此提高司法尺度的統(tǒng)一性；最后，設(shè)計(jì)出與時(shí)俱進(jìn)的環(huán)境立法模式，推行流域統(tǒng)一立法，使流域周邊的所有環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)保持統(tǒng)一，以保障流域的完整性，也能起到充實(shí)相關(guān)法律規(guī)定的作用。如果實(shí)際情況允許，可由中央或各個(gè)省份構(gòu)建與之相關(guān)的法律法規(guī)，再于整個(gè)流域中落地實(shí)行；但如果還未達(dá)到相關(guān)條件，可采取引導(dǎo)或推廣的方式，從流域中不同地區(qū)篩選出具備立法權(quán)的相關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)體，由其負(fù)責(zé)進(jìn)行有關(guān)規(guī)章制度的制定與落實(shí)。而在這從立法、執(zhí)法、司法的一個(gè)體系過程中，所圍繞的中心任務(wù)和中心對象就是流域環(huán)境生態(tài)的管理問題。雖然國家已經(jīng)有了《環(huán)境保護(hù)法》，可以作為總的依據(jù)和參照，但具體的流域管理問題上，還有很多具體的問題需要具體分析，同時(shí)也需要采取具體專門的措施才能起到事半功倍的效果。

（二）多元司法保護(hù)主體

以流域中現(xiàn)有司法結(jié)構(gòu)的協(xié)同合作為基礎(chǔ)，基于兩個(gè)方面加快多元主體協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)度，首先是由各個(gè)司法機(jī)關(guān)共同協(xié)作，使檢察院、法院及公安機(jī)關(guān)，以及不同層級的辦案機(jī)關(guān)相互交流。但有關(guān)的司法部門要在精準(zhǔn)掌控司法權(quán)邊界的前提下和法律法規(guī)的正確運(yùn)行下，才能配合有關(guān)部門加快公檢法三大部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以此展開高效監(jiān)督并維持較高的銜接度；采集或固定證據(jù)、進(jìn)行案件的協(xié)調(diào)與和解工作時(shí)，要針對判決過程展開監(jiān)督并執(zhí)行相關(guān)義務(wù)，采取各種方式進(jìn)行與環(huán)境公益相關(guān)的訴訟處理及糾紛。特別是在處理刑事性質(zhì)的環(huán)境案件時(shí)，更要由公、檢、法三大部門共同配合，著重解決協(xié)同處理流域生態(tài)環(huán)境中的各種犯罪事項(xiàng)，保證司法協(xié)作的銜接性。其次是令司法部門與行政部門相互配合。如果能確保環(huán)境司法的銜接度，即可令法治與治理體系保持統(tǒng)一的協(xié)同性。在進(jìn)行與流域相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)，應(yīng)令環(huán)境司法和生態(tài)執(zhí)法保持協(xié)同合作，使司法部門與行政主管部門順暢溝通。最后，在各類職權(quán)的交叉統(tǒng)籌中，一定要注意處理好共同協(xié)同管理權(quán)能和部門自有權(quán)能的邊界運(yùn)行問題。

（三）生態(tài)化司法保護(hù)內(nèi)容

進(jìn)行與環(huán)境相關(guān)的司法協(xié)作時(shí)，應(yīng)重視各種環(huán)境保護(hù)工作，而此部分工作的主要特征是公益性質(zhì)及整體性，還兼具科學(xué)技術(shù)性。與之存在關(guān)聯(lián)的案例［5］會(huì)涉及多元主體，還具有保護(hù)環(huán)境利益、權(quán)利意義及廣泛性等特征。此類案件的涉及范圍除了與社會(huì)環(huán)境有關(guān)，還與自然環(huán)境息息相關(guān)；處理此類案件時(shí)，普遍需要運(yùn)用各種科學(xué)技術(shù)，且案件中的當(dāng)事人數(shù)量繁多，涉及多個(gè)領(lǐng)域，最重要的是與之相關(guān)的法律法規(guī)都具備滯后性。由于此類案件具備以上特征，展開與環(huán)境相關(guān)的司法協(xié)作時(shí)必須重視此類案件的特殊性，再針對實(shí)際案情設(shè)置相應(yīng)規(guī)則，還要為維持生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)度、生態(tài)修復(fù)或補(bǔ)償制度、維護(hù)生態(tài)多樣性等制度提供司法支撐。

四、結(jié)語

流域環(huán)境司法保護(hù)所面臨的困境是多方面的，這種困難局面也是這類工作的推動(dòng)所必須面臨的基本問題，不能因?yàn)閱栴}的存在就否定了流域司法保護(hù)協(xié)同協(xié)作所具有的靈動(dòng)性和協(xié)調(diào)性優(yōu)勢，也不能因?yàn)檫@類問題的存在，就否定流域司法協(xié)同保護(hù)體制機(jī)制所具有的可行性和必要性。處理好司法資源、司法主體、司法權(quán)能的有機(jī)優(yōu)化組合問題，使得流域內(nèi)部不同區(qū)域領(lǐng)域在沖突中協(xié)調(diào)、在局限中聯(lián)動(dòng)、在壁壘中協(xié)同。將多元主體的力量圍繞流域環(huán)境司法協(xié)同保護(hù)結(jié)合起來，構(gòu)建一種有機(jī)的多元制度體系的秩序樣態(tài)。當(dāng)然，這種司法制度構(gòu)建任重道遠(yuǎn)，必須結(jié)合國家政策、法律法規(guī)的大環(huán)境，依托生態(tài)文明、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴闹贫却胧?，調(diào)動(dòng)流域內(nèi)部所有的物質(zhì)、人力、制度資源，形成有利的統(tǒng)一適應(yīng)性有機(jī)運(yùn)作模式。