檢察建議司法適用情況分析研究

李紅艷 周 云

（武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民檢察院，湖北 武漢 430056）

一、檢察建議的適用現(xiàn)狀

2020年，某市轄區(qū)兩級檢察機(jī)關(guān)共發(fā)出檢察建議870份，通過普查、問卷、實(shí)地考察與個案分析等方式，筆者對某市轄區(qū)兩級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了全面的調(diào)查，在分析各地檢察建議實(shí)施狀況的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其主要有以下特點(diǎn)：

（一）檢察建議的實(shí)效日益凸顯，已成為一種重要監(jiān)督方式

民行檢察部門根據(jù)部門職責(zé)特點(diǎn)，針對工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題，向法院等單位發(fā)出的檢察建議52份，占建議總數(shù)的5．98%，收到很好的監(jiān)督效果。刑事檢察部門充分發(fā)揮審查起訴的職能，對公安機(jī)關(guān)刑事偵查中出現(xiàn)的問題以及案件質(zhì)量問題，對法院庭審的監(jiān)督問題，有比較清醒的認(rèn)識，對這些問題發(fā)出的檢察建議分量重、效果好。公益訴訟部門主要是結(jié)合公益訴訟的辦案，發(fā)出就個案引出的問題而提出的檢察建議，提出預(yù)警預(yù)測檢察建議，防患于未然，預(yù)防危害公益情況的發(fā)生，成效明顯。

刑事檢察部門在查辦刑事案件的過程中發(fā)現(xiàn)涉案單位規(guī)章制度方面漏洞多，而犯罪分子正是利用這些漏洞或制度不嚴(yán)密進(jìn)行作案的，對此發(fā)出的檢察建議具有很強(qiáng)的針對性和實(shí)效性。特別是在民行檢察部門和公益訴訟部門，檢察建議已成為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)一種重要監(jiān)督方式。［1］

（二）檢察建議發(fā)送對象范圍較廣泛

2020年，某基層檢察院向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議77份，約占總數(shù)的65．2%，數(shù)量最多。其中有75份屬于公益訴訟相關(guān)，由于近年來食品藥品類的公益訴訟案件較為突出，故市場監(jiān)督管理部門所占的比重較大。為確保依法規(guī)范地將被判處刑罰的罪犯交付執(zhí)行，維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，維護(hù)社會穩(wěn)定，該基層檢察院與法院、執(zhí)行機(jī)關(guān)之間建立信息聯(lián)通機(jī)制，經(jīng)常性地清查相關(guān)文書、臺賬，對從中發(fā)現(xiàn)的不依法交付執(zhí)行、交付接收工作中銜接脫節(jié)等情形進(jìn)行檢察監(jiān)督。同時，到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)了解暫予監(jiān)外執(zhí)行人員刑罰執(zhí)行情況，檢察暫予監(jiān)外執(zhí)行法定情形是否消失等，進(jìn)行及時有效地監(jiān)督。2020年共向轄區(qū)社矯局發(fā)出檢察建議36份。對區(qū)法院財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行中存在未依法交付執(zhí)行等怠于執(zhí)行的問題，制發(fā)《檢察建議書》監(jiān)督整改，促使法院及時啟動再清理程序。另外，為保護(hù)未成年人健康成長，結(jié)合辦案向?qū)W校和教育機(jī)關(guān)發(fā)出4份檢察建議，均得到積極回復(fù)。其中針對無證幼兒園存在的安全隱患問題發(fā)出的檢察建議引發(fā)全市專項(xiàng)清理整頓，取得了較好的監(jiān)督效果。目前，檢察建議的發(fā)送對象越來越廣泛，已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)對黨委政府、司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位進(jìn)行法律監(jiān)督和促進(jìn)其改進(jìn)工作、完善規(guī)章制度的重要途徑。

（三）檢察建議內(nèi)容比較集中

根據(jù)調(diào)研，檢察建議的內(nèi)容主要涵蓋訴訟監(jiān)督、公益訴訟、社會治安綜合治理等三個方面。

一是針對訴訟監(jiān)督方面。該方面的檢察建議主要由民行檢察部門、刑事檢察部門發(fā)出。這些訴訟監(jiān)督部門根據(jù)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的共性問題和具體個案中存在的問題發(fā)出檢察建議，如民行部門通過積極工作，適用檢察建議啟動再審程序，暢通了監(jiān)督渠道；刑事檢察部門針對公安機(jī)關(guān)偵查活動中的違法和不當(dāng)行為發(fā)出檢察建議，及時糾正公安機(jī)關(guān)的違法和不當(dāng)偵查行為。

二是針對個案預(yù)防。公益訴訟檢察部門通過辦案和與發(fā)案單位座談的形式，了解發(fā)案單位的情況，幫助發(fā)案單位整改、堵塞漏洞、糾正錯誤，因此該方面的檢察建議主要由公益訴訟檢察部門發(fā)出。

三是社會治安綜合治理方面。主要由刑事檢察部門通過辦案較為容易發(fā)現(xiàn)案發(fā)單位的安全性管理問題、證據(jù)的收集問題、辦理同類案件規(guī)律性和苗頭性問題，而發(fā)出的合理化建議。

（四）檢察建議反饋情況整體較好，發(fā)揮了較好的法律效果和社會效果

2020年，某基層檢察院發(fā)出的118份檢察建議中，收到回復(fù)116份，尚未屆滿回復(fù)期2份，回復(fù)率達(dá)98．3%。從檢察建議被采納落實(shí)情況來看，檢察建議采納落實(shí)總體較好，無提出異議和撤回檢察建議的情況。檢察建議的措施大部分單位都能采納，并按照檢察建議的要求做了相關(guān)工作，并于一定期限內(nèi)對檢察建議的落實(shí)整改情況進(jìn)行回復(fù)，無提出異議和撤回檢察建議的情況。

從實(shí)施效果來看，檢察建議在推動有關(guān)部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，發(fā)現(xiàn)、糾正和減少違法違紀(jì)行為，教育干部、化解矛盾沖突等諸多方面發(fā)揮了積極的作用。隨著檢察建議工作的深入推進(jìn)，檢察建議的實(shí)效性日益凸顯。如某市檢察院針對轄區(qū)部分醫(yī)院在醫(yī)療設(shè)備采購中受賄現(xiàn)象嚴(yán)重、單位存在管理漏洞、監(jiān)管不力、法律意識淡薄等問題，及時向衛(wèi)生行政主管部門發(fā)出檢察建議，通過“以點(diǎn)帶面”擴(kuò)大個案預(yù)防的法律宣傳效果，收到很好的監(jiān)督效果。［2］

二、檢察建議司法實(shí)踐中的問題所在

（一）對行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督力度較小

除了公益訴訟檢察建議外，基層檢察院的檢察建議大部分都發(fā)往公安機(jī)關(guān)和人民法院，而發(fā)往行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的占比較小，對行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督極少，這說明檢察建議的適用范圍尚有局限性，檢察建議的運(yùn)用主要還是在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的目的是保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，確保國家權(quán)力的正確行使。與偵查、審判等權(quán)力相比較，其他行政領(lǐng)域更為寬廣，行政權(quán)更有被濫用的可能，對其進(jìn)行監(jiān)督更為必要。但由于檢察建議的剛性不足，限制了檢察建議監(jiān)督作用的發(fā)揮。值得注意的是，我們強(qiáng)調(diào)運(yùn)用檢察建議對行政執(zhí)法活動進(jìn)行全方位監(jiān)督，并非僅僅局限于對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議進(jìn)行事后監(jiān)督。［3］

（二）辦案人員對檢察建議重視程度不夠，專業(yè)知識相對不足

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，部門之間制發(fā)檢察建議不平衡，少數(shù)主要業(yè)務(wù)部門重就案辦案、輕深入問題調(diào)研，幾乎沒有開展檢察建議工作，導(dǎo)致該發(fā)的建議沒有發(fā)出，工作主動性不夠。如某區(qū)檢察院刑事檢察部門發(fā)出的建議只有2件，這是極不正常的?？陀^上刑事檢察案件涉及的行業(yè)系統(tǒng)較多，從辦案中發(fā)現(xiàn)問題更容易，由于辦案人員存在畏難情緒，對發(fā)現(xiàn)涉案單位內(nèi)部管理混亂、制度欠缺等問題顯得有些漠視，面對專業(yè)性問題，很難找出問題所在，提出切實(shí)可行的措施，故將檢察建議工作置于可有可無的地位。

（三）文書制作不規(guī)范，用語不當(dāng)

主要是缺少法律文書應(yīng)有的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。有的對發(fā)送機(jī)關(guān)簡稱不當(dāng)，沒有統(tǒng)一的文書編號，有的檢察建議還有錯別字，有的違反了法律文書的用語，甚至還有少數(shù)部門為了考核重復(fù)制發(fā)檢察建議的現(xiàn)象等，更沒有嚴(yán)格執(zhí)行高檢院關(guān)于檢察建議書應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級檢察院備案和同時抄送被建議單位的上級主管機(jī)關(guān)的規(guī)定。格式的不規(guī)范、重復(fù)制發(fā)檢察建議，在一定程度上影響了檢察建議的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。亟需以節(jié)點(diǎn)控制、動態(tài)預(yù)警、流程監(jiān)控等措施，有效防范程序瑕疵，加強(qiáng)案件質(zhì)量評查，規(guī)范文書寫作，提高辦案質(zhì)量。

（四）司法適用不規(guī)范

如果檢察機(jī)關(guān)作為社會組織參與社會管理的角色恣意擴(kuò)大化，這將與其法律監(jiān)督職能的主責(zé)主業(yè)背離，既不符合自己法律監(jiān)督權(quán)主體的身份，也浪費(fèi)了司法資源，最終將偏離檢察職能的價值功能。檢察建議書的內(nèi)容首先是要說明提出檢察建議的原因，只有對原因進(jìn)行深入的分析，才能使被建議單位心服口服，也才能提高檢察建議的效果。檢察建議書的內(nèi)容還要包括要求被建議單位回復(fù)落實(shí)整改情況及時限的條款，以便于對被建議單位的跟蹤與監(jiān)督，從而提高檢察建議書的社會效果與法律效果。［4］

三、檢察建議適用的法理探討

（一）檢察官權(quán)屬的特性表現(xiàn)

其一，獨(dú)立性。檢察官由于具有一定的司法性質(zhì)，履行一定司法職責(zé)，均在一定程度上需要確立和保持其獨(dú)立性。檢察官的獨(dú)立性主要是檢察官在履行起訴、不起訴等具有司法性質(zhì)權(quán)力時適用的一項(xiàng)原則，檢察建議則可以體現(xiàn)個體檢察官的獨(dú)立思維。

其二，一體性。為有效追訴違法犯罪行為，必須上下一體，加強(qiáng)指揮與協(xié)調(diào)，主動行使職權(quán)，刑事檢察官發(fā)出的檢察建議則有加強(qiáng)協(xié)調(diào)一體的作用。

其三，專業(yè)性。檢察官職業(yè)具有法律專業(yè)性，檢察官應(yīng)當(dāng)由經(jīng)過專門法律教育、培訓(xùn)并具有專門法律知識的人員擔(dān)任，其從事的職業(yè)是在法律領(lǐng)域的專門法律活動。正是上述這些職業(yè)特點(diǎn)，決定了檢察官發(fā)出的檢察建議必須樹立合乎法治發(fā)展趨勢的執(zhí)法理念。［5］

（二）檢察建議是實(shí)現(xiàn)公正執(zhí)法的必然要求

事實(shí)證明，法治理想的實(shí)現(xiàn)離不開人的因素。檢察官發(fā)出的檢察建議直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的公共形象以及檢察職能的公正性、合法性和法律監(jiān)督的社會效益。檢察官是檢察制度構(gòu)成要素中最活躍的因素之一，是法治運(yùn)行的人力基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法最關(guān)鍵的因素，獨(dú)立行使檢察權(quán)，而檢察建議是檢察權(quán)中最基本的組成部分之一。檢察官對案件客觀公正的審查、對檢察建議權(quán)力的正確行使，保證了國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，保證了訴訟程序依法有序進(jìn)行，從而維護(hù)了司法公正和社會正常秩序，推動了社會的發(fā)展。因此必須要求檢察官具有較高的職業(yè)素養(yǎng)，在檢察建議工作中，檢察官素質(zhì)對公正執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)具有決定性作用。［6］

（三）檢察建議是深化檢察改革的現(xiàn)實(shí)需要

近年來，檢察機(jī)關(guān)緊緊圍繞“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題，認(rèn)真貫徹黨中央關(guān)于推進(jìn)司法體制改革的精神，大膽探索，勇于創(chuàng)新，采取了一系列檢察改革新舉措，如檢察建議的行使則注入了新的生機(jī)和活力。［7］但是，改革措施在施行初期迅速取得效果后，往往出現(xiàn)停滯現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)反復(fù)，難以達(dá)到改革預(yù)定的目標(biāo)，檢察建議的整體效果沒有出現(xiàn)人們所期望的質(zhì)的飛躍。重要原因在于，檢察官執(zhí)法理念的陳舊，監(jiān)督流于形式，剛性不足。目前，在檢察建議的監(jiān)督效果方面，公益訴訟檢察職能部門根據(jù)程序規(guī)定向行政機(jī)關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議，在回復(fù)整改的質(zhì)量和效果方面均比其他檢察建議的效果要好。由此可見，要推動檢察建議的深入開展，提升監(jiān)督效果，維護(hù)公平正義，更新執(zhí)法理念和增強(qiáng)監(jiān)督剛性至關(guān)重要。［8］

（四）強(qiáng)化檢察建議的針對性和可操作性

檢察官處于辦案一線，親自閱卷、核實(shí)證據(jù)、查清案件事實(shí)、制作報(bào)告等等，檢察官對案件事實(shí)、證據(jù)情況是最清楚的，辦案檢察官最容易發(fā)現(xiàn)社會矛盾的根源、管理制度上的漏洞和執(zhí)法行為中問題，檢察官業(yè)務(wù)素質(zhì)高低直接影響著案件質(zhì)量。因此，要進(jìn)一步提高檢察官職業(yè)素能，強(qiáng)化對檢察建議工作重要性的認(rèn)識，充分發(fā)揮檢察干警的主觀能動作用，主動發(fā)現(xiàn)檢察建議題材，積極開展檢察建議工作。要一改對類案粗放而單一的監(jiān)督模式，認(rèn)真分析同類案件的不同問題、共性里的個性問題，發(fā)出檢察建議時提出更加具體的監(jiān)督意見，增強(qiáng)監(jiān)督的精準(zhǔn)性和檢察建議的可操作性，提升法律監(jiān)督工作成效。

正確的運(yùn)用和完備的內(nèi)容也無法保證檢察建議制發(fā)后是否被真正重視和落實(shí)，這就顯示檢察機(jī)關(guān)事后跟蹤、督促的必要性。被建議單位收到建議書后，應(yīng)當(dāng)在合理期限內(nèi)以書面形式將建議是否被采納以及具體情況反饋給檢察機(jī)關(guān)。要綜合考慮該檢察建議所產(chǎn)生的政治效果、法律效果和社會效果的來進(jìn)行考評，使檢察建議考評獎勵機(jī)制更加客觀公正，能真正起到促進(jìn)檢察建議制度發(fā)展的作用。［9］