社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法研究
——基于各地養(yǎng)老服務(wù)條例的立法分析

馬瑞霞

（山西工程科技職業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山西 太原 030000）

一、問題的提出

家庭養(yǎng)老是中國人傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，隨著人口老齡化、家庭小型化、高齡空巢化，完全的家庭養(yǎng)老已經(jīng)不可能。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老數(shù)量少、成本高，很多老人承擔(dān)不起，且不符合國人老來享受天倫之樂心理需求。老年人不離家，居住在家，依托社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)功能，以其較高的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，成為大多數(shù)老人和家庭第一選擇，是我國多層次養(yǎng)老服務(wù)體系中最重要的養(yǎng)老方式，也是我國最主要的養(yǎng)老方式。出臺社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)，不僅有利于引導(dǎo)和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)，也是貫徹黨和政府重大決策部署、回應(yīng)人口老齡化中出現(xiàn)的問題、推動我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的界定

社區(qū)居家養(yǎng)老將家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合，既能滿足老年人不離家養(yǎng)老的心理需求，也方便家庭成員照顧老人，同時還可以通過社會服務(wù)滿足老年人養(yǎng)老的生理需求，成為我國最主要的養(yǎng)老方式。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)有如下幾個特點：1．服務(wù)對象為居住在家的老年人；2．服務(wù)來源多元化，有家庭、政府、企業(yè)、社會組織等；3．社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容專門針對老人的生理和心理特點開展，既有專業(yè)性強(qiáng)的生活照料、醫(yī)療護(hù)理，也體現(xiàn)多層次性包括精神慰藉、文體娛樂等。4．社區(qū)居家養(yǎng)老以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，將社區(qū)服務(wù)的服務(wù)設(shè)施和服務(wù)人員分布在合理范圍內(nèi)，保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)便捷可及。［1］

（二）養(yǎng)老服務(wù)立法的理論基礎(chǔ)

1．福利多元化

福利多元主義為促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展、滿足養(yǎng)老服務(wù)需求提供了一個可資借鑒的理論范式。由政府、市場、家庭、社會組織等多元主體來共同參與養(yǎng)老服務(wù)，分擔(dān)福利共濟(jì)，彌補(bǔ)政府在供給數(shù)量和服務(wù)專業(yè)等方面的不足。政府通過整合各供給主體資源，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，有利于提高養(yǎng)老服務(wù)供給率。［1］

2．國家治理的重要組成部分

以養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的民生保障治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。國家治理現(xiàn)代化理念的指導(dǎo)下，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)就要建立健全科學(xué)合理、公平公正的養(yǎng)老服務(wù)制度，平衡各方價值的基本共識，聆聽公平化的訴求，調(diào)動多方力量實現(xiàn)多元合作，重視各類社會主體，平等、協(xié)同參與社會資源分配，實現(xiàn)共建共治共享。［2］

二、養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

積極應(yīng)對人口老齡化，中央和地方出臺了一系列養(yǎng)老方面的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件。積極實踐，積累了不少經(jīng)驗，取得了顯著成效。

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法現(xiàn)狀

為適應(yīng)老齡化社會發(fā)展趨勢，響應(yīng)中央政策，各地出臺很多促進(jìn)和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的政策和規(guī)范性文件，為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法奠定了制度基礎(chǔ)。很多省市根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的具體問題，制定針對性的政策措施，比如支持社會力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的措施，鼓勵民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策，為解決護(hù)理人員不足而制定的護(hù)理人員薪酬待遇等規(guī)范性文件。像北京市、蘇州市等11個省市則系統(tǒng)制定了居家養(yǎng)老服務(wù)條例。實踐走在前面的地方還出臺配套立法，比如老年人長期照護(hù)保險的立法、老年人身體狀況評估的立法。這些政策、規(guī)范性文件為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法提供了扎實的立法基礎(chǔ)。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實踐基礎(chǔ)

除了出臺規(guī)范性文件，為應(yīng)對老齡化，各地政府部門早早開始摸索，積極開展養(yǎng)老服務(wù)實踐。對社區(qū)進(jìn)行適老化改造、探索社區(qū)和居家養(yǎng)老新模式、建設(shè)居家養(yǎng)老社區(qū)機(jī)構(gòu)、設(shè)立日間照料中心、嵌入式社區(qū)小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、推廣智慧養(yǎng)老、積極引進(jìn)社會資本、推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等等。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實踐取得了豐碩成果，為養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步開展積累了豐富的實踐經(jīng)驗，也為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法奠定了實踐基礎(chǔ)。

（三）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

我國老齡人口規(guī)模大、區(qū)域發(fā)展不均衡、未富先老、空巢化嚴(yán)重等特征，決定了我國應(yīng)對老齡化難度大，任務(wù)重。目前，我國的老齡化問題存在很多困難和問題，主要表現(xiàn)在：

1．社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不足。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展落后，住宅規(guī)劃對新建小區(qū)沒有強(qiáng)制要求養(yǎng)老設(shè)施配套；老舊小區(qū)改造難度大，既沒有場地，也很難達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)；服務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化水平較低，供需不匹配。很多社區(qū)，老年人口不論從數(shù)量上還是比例上都很高，目前僅有便民的餐車，高齡老人需要的上門服務(wù)、護(hù)理等服務(wù)還沒有開展。

2．養(yǎng)老服務(wù)供需發(fā)展不平衡。養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理，設(shè)有日間照料中心的社區(qū)，雖有較多的針對普通老人的助餐服務(wù)、文娛服務(wù)，但是針對失能失智老人的身體護(hù)理、醫(yī)療護(hù)理等長期照護(hù)服務(wù)供給不足。區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，從資金投入、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、保障對象、養(yǎng)老服務(wù)項目等各方面進(jìn)行比較，城市都比鄉(xiāng)村發(fā)展更完善。

3．醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度不完善。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)集合不緊密，只能提供最普通的生活照料和簡單的醫(yī)療護(hù)理。高齡老人、失能老人需求的高級別護(hù)理和康復(fù)治療無法滿足；醫(yī)療設(shè)施功能不完善；社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒能與醫(yī)院形成良好銜接。

4．養(yǎng)老服務(wù)人才數(shù)量少、專業(yè)化程度不高。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，難以達(dá)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員持證上崗的國家標(biāo)準(zhǔn)；養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員存在工資待遇低、專業(yè)技能缺乏、留不住人等問題。

5．社會力量參與不夠。土地、資金、經(jīng)營等現(xiàn)實困難，使社會資本沒有足夠的興趣和利益參與養(yǎng)老服務(wù)，制約了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、國內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)立法經(jīng)驗總結(jié)

養(yǎng)老服務(wù)缺乏頂層設(shè)計，至今尚無中央層次立法。為規(guī)范、促進(jìn)本地養(yǎng)老服務(wù)，目前已有多地立足現(xiàn)實、從問題出發(fā)，對養(yǎng)老服務(wù)實踐中遇到的普遍性問題都進(jìn)行了規(guī)范。發(fā)稿前，有包括蕪湖市、南昌市、沈陽市、銅陵市、河北省、北京市、合肥市、烏魯木齊市、蘇州市、寧波市、威海市等11個省市制定了居家養(yǎng)老服務(wù)條例。還有很多省市出臺老年人長期照護(hù)保險、老年人身體狀況評估等的配套立法。各地養(yǎng)老服務(wù)立法在具體的編排體例和內(nèi)容方面各有所長、各具特色，或內(nèi)容細(xì)膩、對老人關(guān)懷細(xì)致入微；或勾勒框架、進(jìn)行前瞻性立法；或直面問題，勇于創(chuàng)新。國內(nèi)地方立法對養(yǎng)老服務(wù)條例的制定具有積極的借鑒意義。

（一）明確資金來源，明確主體職責(zé)

養(yǎng)老服務(wù)有兩個最基本也是最重要的問題是資金和責(zé)任主體。多地養(yǎng)老服務(wù)立法中都對資金來源和養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體做了規(guī)定。比如《浙江省養(yǎng)老服務(wù)條例》分別規(guī)定了養(yǎng)老服務(wù)主體——家庭、政府、社會的職責(zé)：家庭成員有贍養(yǎng)、扶養(yǎng)的義務(wù)；政府各部門各基層組織在養(yǎng)老服務(wù)鏈條中的基本職能。解決了養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的問題：社會養(yǎng)老服務(wù)方面所需的經(jīng)費要納入同級的財政，還要建立社會養(yǎng)老服務(wù)方面的專項資金。

（二）重視引進(jìn)民間資本

調(diào)動民間資本的積極性，既有利于解決養(yǎng)老服務(wù)資金不足、供給缺乏等問題，也有利于引導(dǎo)資本轉(zhuǎn)型，提供社會資本效率。浙江省為在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)民間資本，從可進(jìn)入的領(lǐng)域，可享有的扶持政策、可主張的優(yōu)惠措施及設(shè)立、運營中的程序問題都做了相應(yīng)規(guī)范。

（三）關(guān)注老年人心理健康

調(diào)研發(fā)現(xiàn)空巢老人數(shù)量增多，尤其獨居老人社會活動少，時間久了，會寂寞、無助、降低自我評價。養(yǎng)老服務(wù)滿足老年人物質(zhì)方面的養(yǎng)老服務(wù)需求的同時，更增加對老年人精神關(guān)愛的內(nèi)容。幫助老年人更多地感受社會溫暖、提高自我評價、豐富內(nèi)心世界，以獲得更多的精神撫慰?！稄V東省養(yǎng)老服務(wù)條例》就將精神慰藉作為養(yǎng)老服務(wù)的一項重要內(nèi)容。

（四）互助養(yǎng)老制度

鼓勵低齡健康老人熱心公益，發(fā)揮余熱，享受養(yǎng)老服務(wù)的同時，積極參與社會活動，為其他有養(yǎng)老服務(wù)需要的老年人提供服務(wù)。這樣既彌補(bǔ)了養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的不足，也可以幫助低齡健康老人在退休后，找到適合的崗位實現(xiàn)自身價值。

（五）志愿者激勵制度

志愿者作為社會力量是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)不可低估的一支重要力量，能有效補(bǔ)給養(yǎng)老服務(wù)人員的不足。調(diào)動志愿者積極性，有效發(fā)揮志愿者的力量，各省市立法中都建立志愿服務(wù)激勵機(jī)制。

（六）失智失能老人評估標(biāo)準(zhǔn)

整個老年群體中，失智失能老人的養(yǎng)老最為困難。為使養(yǎng)老服務(wù)更具有針對性，使養(yǎng)老服務(wù)提供給真正需要的人。北京、青島、寧波等地都先后出臺了有關(guān)老年人能力綜合評估的文件。以北京為例，《北京市老年人能力綜合評估工作指引》規(guī)定了評估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、評估范圍、評估時間、收費標(biāo)準(zhǔn)、能力標(biāo)準(zhǔn)等多方面。這些養(yǎng)老服務(wù)的配套措施的頒布和實施，使得養(yǎng)老服務(wù)條例里面提到的老人是否失能失智、能力等級如何等問題，都有了具體的標(biāo)準(zhǔn)，有了認(rèn)定的渠道，使老年人能享受科學(xué)和公正的養(yǎng)老服務(wù)。

（七）制定護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

老年人自理能力不同、精神狀態(tài)不同，所需的服務(wù)不同。為了精準(zhǔn)地向不同狀態(tài)的老人提供不同的服務(wù)，多地制定護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，將護(hù)理分級，每個級別的護(hù)理內(nèi)容也都做了詳細(xì)、可操作的規(guī)范細(xì)則。

（八）探索長期護(hù)理保險制度

2020年9月16日，國家醫(yī)保局會同財政部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險制度試點的指導(dǎo)意見》，明確將長期護(hù)理保險試點擴(kuò)圍。而在此之前已經(jīng)有15個城市作為試點，設(shè)立長期護(hù)理保險制度。在這些試點城市，有的將長期護(hù)理保險視作醫(yī)療保險的一部分，從醫(yī)療保險基金中劃出一部分作為長期護(hù)理保險基金；有的不僅從現(xiàn)有醫(yī)保基金中劃出一定比例，政府還要給與補(bǔ)貼；還有的將其定位為商業(yè)保險，居民可自愿繳納。這些前期的有益實踐，為我們探索發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法建議

法治是國家治理的重要手段。養(yǎng)老服務(wù)法制化是解決老齡問題的必然趨勢［3］。結(jié)合地方實踐，將有效的社會養(yǎng)老政策予以法制化，將空白的制度予以補(bǔ)足，將不合適的制度予以修改。從宏觀角度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧政府、社會和家庭的利益；從法律角度，明確劃定政府、社會、市場、家庭的權(quán)利義務(wù)責(zé)任，構(gòu)建起符合地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系。合理的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范有利于進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為，保護(hù)老年人權(quán)益，有效解決養(yǎng)老服務(wù)中存在的一些問題，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康有序發(fā)展。

（一）明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本原則

1．政府?；竞透＠嘣嘟Y(jié)合

突出政府?；韭毮?。在未富先老的社會背景下，養(yǎng)老服務(wù)條例應(yīng)當(dāng)突出政府?；镜幕驹瓌t。在制度設(shè)計時，無論從資金補(bǔ)貼，還是服務(wù)內(nèi)容、政府職責(zé)等角度，都要面向困難群體，要優(yōu)先滿足失能失智老人的需求，優(yōu)先保障貧困、失能失智的老年人，發(fā)揮政府的兜底功能，確保困難老人享有基本養(yǎng)老服務(wù)。

政府在保障老人基本需求的同時，也要考慮到老年人需求的多樣化，鼓勵引導(dǎo)社會資本、社工、志愿者參與到養(yǎng)老服務(wù)中，提供醫(yī)療、餐飲、文化、體育、法律咨詢等多種服務(wù)，以滿足老人不同層次的養(yǎng)老需求。

2．實現(xiàn)供需平衡

養(yǎng)老服務(wù)需求的增長和養(yǎng)老服務(wù)資源有限這對矛盾，要求政府開展養(yǎng)老服務(wù)時必須優(yōu)化配置資源，實現(xiàn)供需平衡。從目前的實踐來看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容很多還處于只提供助餐及文體服務(wù)等服務(wù)項目。而對困擾失能失智老人家庭的長期護(hù)理、醫(yī)療康復(fù)、精神關(guān)愛等服務(wù)，供給明顯不足。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法在明確老人需求的前提下，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌社會資源，豐富和充實養(yǎng)老服務(wù)供給，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)各相關(guān)領(lǐng)域的互動發(fā)展。

3．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的配備和其他社會組織發(fā)展也不平衡。［4］隨著外出農(nóng)民工數(shù)量增加，農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給的矛盾將越來越大。為了讓農(nóng)村老人能共享社會主義建設(shè)成果，資金應(yīng)向農(nóng)村適當(dāng)傾斜，引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)、農(nóng)村青年回鄉(xiāng)提供養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)在農(nóng)村發(fā)展，讓農(nóng)村老人也能有尊嚴(yán)的老去。

4．立足當(dāng)下與前瞻性相結(jié)合

日本在探索養(yǎng)老服務(wù)的道路上，持續(xù)關(guān)注老人需求，幾次更新養(yǎng)老服務(wù)理念，靈活調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，動態(tài)調(diào)整政策，保證了養(yǎng)老服務(wù)有效開展；英國則通過社會工作的社會實踐調(diào)查，核實老年人需求，適時調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容。所以，養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容要根據(jù)老人需求進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。進(jìn)行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)立法時，應(yīng)當(dāng)充分考慮今后可能面臨的變化，為今后補(bǔ)充完善養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容留下空間。在不違反憲法、法律的前提下，也可對法律制度適當(dāng)創(chuàng)新。比如長期護(hù)理保險然已在部分城市展開試點，迫于養(yǎng)老壓力和發(fā)展規(guī)律，在養(yǎng)老服務(wù)立法時應(yīng)考慮將長期護(hù)理保險納入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)條例范疇。

（二）解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵問題

1．實現(xiàn)供需平衡

由于老年人的身體健康程度、精神狀況、經(jīng)濟(jì)能力及子女情況是不一樣的，他們的養(yǎng)老服務(wù)需求也不同。有的老人不想離家，自己也有自理能力，只是精力不足，只需要獲得助餐、陪同或精神安慰等服務(wù)；有的老人失能、失智，則需要得到全面的護(hù)理；有的老人身體健康、經(jīng)濟(jì)富裕、受過良好教育，想過豐富多彩的老年生活；還有些老人專業(yè)技術(shù)了得，想發(fā)揮余熱，繼續(xù)實現(xiàn)自己的價值……在提供養(yǎng)老服務(wù)時，要利用信息平臺搜集老人信息，了解老人需求，針對老人的不同需求，隨時調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)主體的供給，給予老人相應(yīng)的助老服務(wù)，有效地滿足老人的養(yǎng)老需求，提高服務(wù)效率。

2．重視引進(jìn)社會資本

家庭小型化、少子化的家庭模式無法單獨承擔(dān)贍養(yǎng)老人的義務(wù)。福利國家的實踐也證明，完全由國家承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)是不可行的，政府無論從精力上和財政上，都無法滿足這么龐大的老年群體的需求。那些養(yǎng)老服務(wù)工作做得好的國家，都充分調(diào)動了社會力量，優(yōu)化資源配置。通過公建民營形式，引進(jìn)民間資本，是引進(jìn)先進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)理念和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，增加服務(wù)供給，滿足老年人養(yǎng)老需求重要舉措。

3．構(gòu)建長期護(hù)理制度

“一人失能，家庭失衡”是失能失智老人家庭面臨的重大困境。很多學(xué)者認(rèn)為對失能失智老人照護(hù)屬于基本養(yǎng)老服務(wù)范疇，應(yīng)由政府兜底。解決失能失智老人的長期護(hù)理問題需要解決三大前提：護(hù)理對象的認(rèn)定，即通過評估判斷老人的能力進(jìn)而確定可享受護(hù)理服務(wù)的老人；護(hù)理內(nèi)容的確定，是否既要有醫(yī)療護(hù)理，也應(yīng)包括對老人的精神慰藉等內(nèi)容；護(hù)理資金來源，究竟采用社會保險、商業(yè)保險、還是社會福利。這三個問題，關(guān)系到長期護(hù)理制度的可行性和有效性。目前，已有中央文件①2020年9月16日，國家醫(yī)保局、財政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長期護(hù)理保險制度試點的實施意見》中，提的出長期護(hù)理保險的統(tǒng)籌層次與基本醫(yī)療保險相一致，實行地市級統(tǒng)籌，且提出要逐步建立以用人單位與個人繳費為主，政府補(bǔ)助為輔的籌資機(jī)制。提出要設(shè)立長期護(hù)理保險的試點。我們可以密切關(guān)注試點的相關(guān)工作，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為探索適當(dāng)?shù)拈L期護(hù)理制度做好準(zhǔn)備。

五、結(jié)語

在人口老齡化日趨嚴(yán)峻的社會背景下，日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)供給之間的失衡，是我國養(yǎng)老服務(wù)的基本現(xiàn)狀。為了貫徹黨中央的戰(zhàn)略部署、回應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行為，將各省市的養(yǎng)老服務(wù)立法經(jīng)驗和實踐基礎(chǔ)相結(jié)合，提出制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)條例的建議，以期能為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展，滿足老年人的養(yǎng)老需求，盡綿薄之力。